礦山外包工程安全管理關(guān)鍵問題與策略研究

譚冰

（江西銅業(yè)集團(tuán)股份有限公司武山銅礦，江西九江 332204）

礦山外包工程是一種新型施工方式，其出現(xiàn)與我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、對礦產(chǎn)資源需求量的不斷增長有關(guān)，也是我國農(nóng)村剩余勞動力大轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化發(fā)展與用工形式市場化綜合作用的結(jié)果。當(dāng)前，隨著該工程的進(jìn)一步發(fā)展，不管是在劃分發(fā)包單位、承包單位的責(zé)任時，還是管理與政府監(jiān)管上，都嚴(yán)重滯后于其發(fā)展速度，在這種情況下導(dǎo)致各種問題層出不窮，各類安全事故頻繁的出現(xiàn)在礦山外包工程中[1]。鑒于此，針對礦山外包工程，政府、公眾、學(xué)術(shù)界都必須高度重視其安全管理問題。

1 礦山外包工程安全管理關(guān)鍵問題

礦山與其他行業(yè)領(lǐng)域存在明顯不同，受惡劣的礦山生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境的影響，導(dǎo)致礦山逐漸成為一個比較高危的行業(yè)，特別是對于小型地下礦上而言，其存在的不安全因素眾多，諸如相對比較狹窄的巷道與作業(yè)空間、持續(xù)變化的作業(yè)地點等，由此會對礦山的安全生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響，在這種情況下增加其安全管理難度與復(fù)雜程度。

1.1 承包單位層面

（1）在承攬相關(guān)工程時，承包單位缺少利用地方人際關(guān)系的資質(zhì)，而包工頭即外包隊伍管理者為了降低成本，通常會選取那些技術(shù)相對熟練的公認(rèn)，然后結(jié)合承攬工程的大小對農(nóng)民工進(jìn)行招募并臨時組成施工隊伍。那些資質(zhì)級別較高的施工企業(yè)通常會用到工程招投標(biāo)時，中標(biāo)以后可能是低級別施工資質(zhì)企業(yè)會參與到現(xiàn)場施工中，甚至是掛靠的無資質(zhì)包工隊。外包隊伍在承攬發(fā)包單位工程時通常會借助承包單位資質(zhì)，將一定管理費用繳納給承包單位即可，然后根據(jù)發(fā)包單位所在地成立專門的項目部，成員主要涉及工程投標(biāo)時承包單位的相關(guān)人員，待中標(biāo)以后，管理、施工可以不予參與。對于外包隊伍人員、承包單位之間，二者通常不存在任何的勞動關(guān)系，單純就是掛靠性質(zhì)。再加上現(xiàn)有的外包隊伍中，從業(yè)人員自身專業(yè)技能普遍不高、安全意識薄弱、職業(yè)素質(zhì)水平落后等，由此會給整個工程施工造成許多不必要的安全隱患。

（2）對于外包隊伍而言，在建立安全生產(chǎn)責(zé)任體系和完善安全管理基本制度時通常不能嚴(yán)格按照所工程項目的規(guī)模、特點進(jìn)行，再加上安全管理機(jī)構(gòu)、安全管理人員、相關(guān)工程技術(shù)人員缺失；在作業(yè)現(xiàn)場尚未制定一個安全、有效的管理制度，經(jīng)常會出現(xiàn)違規(guī)開采、違章作業(yè)與指揮的情況。

（3）安全教育、培訓(xùn)流于形式，施工人員缺少強(qiáng)烈的安全意識。當(dāng)前，外包隊伍的從業(yè)人員主要以農(nóng)民工為主，他們的學(xué)歷主要是初中及其以下學(xué)歷，自身缺少強(qiáng)烈的安全意識，再加上流動性大，工人上崗之前通常不能進(jìn)行系統(tǒng)的作業(yè)培訓(xùn)，自身安全知識、自我保護(hù)能力確實，也不能準(zhǔn)確辨別排查各種風(fēng)險與隱患，類似于違規(guī)違章的情況普遍存在；尚未制定健全的安全教育制度或無法執(zhí)行到位，導(dǎo)致無法對新進(jìn)施工人員積極的開展三級安全教育。施工人員不能充分了解施工現(xiàn)場存在的各種因素，諸如危險源、職業(yè)危害因素與作業(yè)環(huán)境等[2]。

1.2 發(fā)包單位層面

（1）無法嚴(yán)格審查承包單位資質(zhì)，向無資質(zhì)單位承包工程項目。諸如：針對那些承包采礦生產(chǎn)作業(yè)的單位，必須持有礦山總承包資質(zhì)、爆破作業(yè)單位許可證，但是多數(shù)單位并不具備，導(dǎo)致無法科學(xué)的管理爆破作業(yè)人員，且爆破工程技術(shù)人員缺失，由此會造成各種安全隱患。

（2）不能嚴(yán)格審查項目部的機(jī)構(gòu)、人員配備。一般會在招標(biāo)時開展審查作業(yè)，但是中標(biāo)以后對于這項作業(yè)漠不關(guān)心，導(dǎo)致在招標(biāo)過程中無法有效的落實外包隊伍所承諾的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、裝備配備等；事實上，許多外包隊伍根本無法落實到位，特別是那些掛靠的無資質(zhì)包工隊。

（3）缺少專業(yè)技術(shù)、管理人員。整體外包采礦生長，發(fā)包單位自身所具有的管理、技術(shù)人員自身素質(zhì)不高，甚至許多管理人員、負(fù)責(zé)人對于基本的開采知識漠不關(guān)心，從二級乙造成嚴(yán)重的“以包代替”的情況。

（4）在本單位的安全管理體系中不能統(tǒng)一管理外包隊伍。

1.3 政府監(jiān)管層面

（1）礦山外包工程承包形式多樣。諸如，存在帶有勞務(wù)加成本的外包、業(yè)務(wù)單一的外包、帶有或不帶有設(shè)備的整體外包，而針對這些多樣化的外包形式，在《暫行辦法》中存在一些不適用的條款[3]。

（2）政府部門分割管理礦山相關(guān)業(yè)務(wù)，各部門工作各司其職，要想做到有效的溝通、銜接也變得十分困難，在礦山開工建設(shè)與投產(chǎn)以后，因為交叉檢查無法順利實施，極易帶來各種不必要的安全隱患。

2 對策與建議

2.1 細(xì)化承包人義務(wù)

①嚴(yán)格落實全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。嚴(yán)格按照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定的立法精神，規(guī)定承包單位及其項目部應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)管理制度，落實全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。因此，承包單位及其項目部應(yīng)完善制度以明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；②建立健全安全生產(chǎn)費用使用制度。承包單位及其項目部負(fù)責(zé)人對外包工程安全生產(chǎn)費用的管理和使用負(fù)責(zé)，同時，承包單位及其項目部應(yīng)當(dāng)制定年度安全生產(chǎn)費用使用計劃，建立健全安全生產(chǎn)費用使用制度和臺賬；③明確安全生產(chǎn)最低檢查頻率。要求承包單位下設(shè)項目部的，應(yīng)當(dāng)制定安全生產(chǎn)檢查計劃，主要負(fù)責(zé)人（實際控制人或者法定代表人）或領(lǐng)導(dǎo)班子成員對所屬各項目部每半年至少進(jìn)行一次安全生產(chǎn)現(xiàn)場檢查，項目部、未設(shè)項目部的承包單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)每周對作業(yè)現(xiàn)場至少組織一次全面的安全生產(chǎn)檢查[4]。

2.2 監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)法

①嚴(yán)令及時抄送安全生產(chǎn)管理協(xié)議。發(fā)包單位與承包單位在簽訂工程承包合同時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全技術(shù)交底，簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，并在10d 內(nèi)抄送發(fā)包工程所在地礦山安全監(jiān)管部門。基于此，礦山安監(jiān)部門可以更準(zhǔn)確地把握轄區(qū)內(nèi)的工程發(fā)包情況和當(dāng)事主體的安全生產(chǎn)管理職責(zé)安排；②建立健全統(tǒng)一監(jiān)管制度。礦山安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)將轄區(qū)內(nèi)發(fā)包單位與承包單位及其項目部統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，按照分級、屬地管理的原則，檢查外包工程安全生產(chǎn)管理協(xié)議，承包單位的企業(yè)隸屬關(guān)系、資質(zhì)等級、安全生產(chǎn)管理制度、安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、工程技術(shù)人員和安全風(fēng)險管控、隱患排查治理、安全投入等情況；③對承包單位依法穿透式追責(zé)。承包單位不履行法定職責(zé)、出現(xiàn)重大違法違規(guī)行為、發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，礦山安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法追究承包單位及其上級企業(yè)直至總部主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。穿透式監(jiān)管將遏制實際承包單位下設(shè)多重子公司承包工程，逃避監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.3 加強(qiáng)頂層設(shè)計工作

在預(yù)防為主的原則上開展安全生產(chǎn)工作，站在政府監(jiān)管層面為了實現(xiàn)安全生產(chǎn)，就需要加強(qiáng)頂層設(shè)計工作。自成立國家安全監(jiān)管局和總局以來，安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理就逐漸得到進(jìn)一步強(qiáng)化，不管是在尾礦庫與采空區(qū)的專項治理中，還是露天礦山的機(jī)械化鏟裝中，都適合推廣、應(yīng)用各種先進(jìn)的技術(shù)，然后再到淘汰落戶工藝、設(shè)備，監(jiān)管工作都取得很大成效。為此，政府在開展頂層設(shè)計工作時一定要對企業(yè)的主體責(zé)任進(jìn)行有效落實，確立一個終極目標(biāo)，就在于如何幫助企業(yè)提高自身的安全生產(chǎn)管理水平，在總體規(guī)劃上規(guī)范企業(yè)朝著一個方向不斷遷建，為了更好地規(guī)范把關(guān)底部紅線就需要運用法律法規(guī)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以此可以指導(dǎo)一個行業(yè)或領(lǐng)域的安全生產(chǎn)形勢，能夠始終保持穩(wěn)定與安全發(fā)展[5]。

2.4 防范資質(zhì)借用

提高承包單位的準(zhǔn)入門檻。當(dāng)前，針對那些從事采掘施工的外包隊伍所具有的安全生產(chǎn)許可證只是建設(shè)部門所頒發(fā)的，而其施工范圍盡管涉及井巷工程，但是承包單位所從事的采掘作業(yè)，導(dǎo)致建設(shè)部門所具有的許可條件與井下采掘作業(yè)真正所需的安全生產(chǎn)條件不符。

2.5 落實主體責(zé)任

落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任的根本途徑就在于如何做好安全生產(chǎn)工作。在《安全生產(chǎn)法》中的一項重要內(nèi)容就在于如何明確安全責(zé)任、將生產(chǎn)經(jīng)營單位安全管理機(jī)構(gòu)與人員的作用充分發(fā)揮出來。為此，對發(fā)包單位而言必須對外包工程安全管理職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格有效的落實，將安全生產(chǎn)主體責(zé)任承擔(dān)下來，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化安全管理工作并按照工程需要配備相應(yīng)的工程技術(shù)人員，諸如采礦、水文、地質(zhì)、電氣、通風(fēng)與機(jī)械等，定期組織作業(yè)人員開展安全培訓(xùn)教育工作，確保相關(guān)人員掌握一定安全生產(chǎn)知識、規(guī)章制度與操作規(guī)程，確保能夠?qū)Ρ緧徫坏陌踩僮骷寄?、事故?yīng)急處理措施、自身權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行充分了解與掌握[6]。

3 結(jié)語

礦山外包工程安全管理是一項十分復(fù)雜的管理系統(tǒng)工程，主要會涉及承包單位、發(fā)包單位、政府監(jiān)管部門，為進(jìn)一步規(guī)范工程施工、采掘生產(chǎn)承包資質(zhì)許可條件，就需要深入分析該工程在安全管理中存在的問題，在此基礎(chǔ)上按照該工程在我國新經(jīng)濟(jì)形勢下的多樣化特點，建立與之相適應(yīng)的法律依據(jù)，不斷提高外包單位準(zhǔn)入的門檻。