國土空間規(guī)劃下對“田園城市”的再思索

王世菊，王昱之

（蘭州交通大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院）

1 引言

處于當(dāng)今社會中的中國，已然出現(xiàn)了許許多多的城市問題，無論是日益上漲的住房問題，還是越發(fā)擁堵的城市交通情況，以及生活環(huán)境污染問題、日漸惡化生態(tài)環(huán)境等等[1]。盡管各城市政府已經(jīng)做出了極大的努力，想要通過各種方式來解決這些城市問題，但是矛盾依舊存在。而同樣在中國部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在著極大的問題， 城市涌入了大量的農(nóng)民工，致使農(nóng)村的大量勞動力缺失，農(nóng)田出現(xiàn)無人耕種大量荒廢現(xiàn)象。而霍華德的“田園城市”理論確能夠極大的削弱城市對于農(nóng)村的吸引力，構(gòu)建一種“城市-鄉(xiāng)村”的結(jié)合體有利于更好的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，疏散都市中心區(qū)過度擁擠的現(xiàn)象，將城市擁擠的人群疏散到一個風(fēng)景優(yōu)美、環(huán)境優(yōu)良的鄉(xiāng)村[2]。通過這種規(guī)劃方式來更好的規(guī)劃土地以及合理的利用土地資源，只有更好的運用這種方法才能來緩解甚至是解決中國當(dāng)前存在的城市環(huán)境破壞及鄉(xiāng)村衰落的問題[3]。

我國自然資源部所提出的國土空間規(guī)劃，無論哪個時期、哪個國家農(nóng)業(yè)用地都是立足之本。好的農(nóng)業(yè)用地是一個國家的基礎(chǔ)，要夯實基礎(chǔ)就必須制定出一套優(yōu)良的治理綱要。自然資源部根據(jù)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三種空間劃定三條控制線，提出劃定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、永久基本農(nóng)田保護線、生態(tài)保護紅線），無論是哪一區(qū)哪一線，都是發(fā)展的重中之重、必不可少[4]。

2 中國當(dāng)前的境況

近些年來中國的城市化進程極速推進，“城市病”在許多的大城市中出現(xiàn)，自然資源緊缺、生態(tài)環(huán)境污染、交通擁擠，一方面制約了城市的發(fā)展，一方面有對國家的發(fā)展也存在著極大的制約[5]。

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施配制的優(yōu)越，以及生活環(huán)境的便捷，大量的知識分子及農(nóng)民工涌入城市，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的農(nóng)村宅基地閑置，甚至是基本農(nóng)田的荒廢，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境越發(fā)的惡化，基礎(chǔ)設(shè)施的資源浪費。由于村民的銳減，鄉(xiāng)村變得越來越?jīng)]落。部分政府采取的鄉(xiāng)村合并，并不是解決這些問題的根本措施，這種手段只會讓越來越多的自然村落走向滅亡，而“裊裊炊煙、漠漠水田”心之所向，身之所往的景象也會消亡。也許再也無法體驗古詩中所描繪的優(yōu)美景象。

無論是城市環(huán)境的惡化，還是鄉(xiāng)村鳥語花香的消亡，種種問題的產(chǎn)生都源于資源分配的錯誤以及空間規(guī)劃的不合理，而如今多規(guī)合一，以及國土空間規(guī)劃都強調(diào)了合理分配資源、保護生態(tài)環(huán)境[6]。目前面對自然資源部提出的國土空間規(guī)劃，規(guī)劃從宏觀空間保護格局出發(fā)，以自然地理國情和生態(tài)保護修復(fù)目標(biāo)為核心，統(tǒng)籌科學(xué)劃定，做到上下協(xié)調(diào)，三線不交叉、不重疊、不沖突，有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，實事求是解決歷史遺留問題，將三條控制線看作是用來規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的管理控制的邊界線[3]。

3 “田園城市”在中國實施必要性

我國的城市問題已經(jīng)成為了社會焦點問題，房價問題、擁堵問題、環(huán)境問題等等。雖然各大城市已經(jīng)做了許多努力，通過各種方式希望緩解城市壓力，但效果并不顯著，矛盾仍然存在。中國的農(nóng)村同樣存在著很大的問題。過多的人口涌入城市，使農(nóng)村勞動力大大減少。許多農(nóng)田無人耕作中，漸漸荒廢。

4 “田園城市”在中國實施可行性

霍華德的“田園城市理論”能有效減弱城市對人們的吸引力，通過構(gòu)建城市-鄉(xiāng)村磁鐵來達到使城鄉(xiāng)一體化的目的，通過組織一個從過分擁擠的中心向稀疏散落的鄉(xiāng)村地區(qū)遷移的運動來疏散人口，合理利用土地。對于緩解和解決中國當(dāng)前的城鄉(xiāng)問題是非常切實有用的。

5 “田園城市”在中國的實施意義

霍華德在書中說 ：“因為美麗的城市組群是建設(shè)在人民以集體身份擁有的土地上，……那是世界上任何土地押在私人手中的城市無能為力的”[5]。中國，作為社會主義國家，注定比資本主義國家更容易實現(xiàn)霍華德的理論。由城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制組成的土地公有制體系能為社會城市群的建成提供非常有利的土地條件。因此，“田園城市理論”是非常適合在中國實行的。

面對不斷變化的時代與政策，將作出怎樣的規(guī)劃，規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展將何去何從。多規(guī)合一，國土空間規(guī)劃將會給規(guī)劃行業(yè)帶來怎樣的變化，這是規(guī)劃行業(yè)所要面對的處境，也是規(guī)劃行業(yè)從業(yè)人員不得不所要面對的問題。面對未知的未來，我們所能做的只能是回顧過往的世界各國的相關(guān)城市規(guī)劃理論，下面針對做這些作出結(jié)論與意見。

6 結(jié)論與意見

6.1 古今結(jié)合，尋求出路

追古溯今，中國的城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)歷了不同于西方的發(fā)展模式，在封建時期，城市被用作統(tǒng)治者的“行政區(qū)”，鄉(xiāng)村作為農(nóng)民的生活耕種區(qū)，城鄉(xiāng)差距很大，在結(jié)構(gòu)布局上也存在著極大的差異，但由于當(dāng)時的人口分布的稀疏以及沒有工業(yè)污染的存在，當(dāng)時的社會處于穩(wěn)定發(fā)展，和諧共處的狀態(tài)；洋務(wù)運動時中國開始在部分地區(qū)發(fā)展初步工業(yè)化，城市布局出現(xiàn)了一些改變，中國的經(jīng)濟得到了一定的發(fā)展與進步，城市發(fā)展顯現(xiàn)出一定的差距；1949年中華人民共和國成立初期，中國是經(jīng)濟落后、工業(yè)滯后、人民教育程度低的農(nóng)業(yè)大國，故只能借鑒蘇聯(lián)發(fā)展經(jīng)驗發(fā)展大規(guī)模的工業(yè)化，發(fā)展了很多的工業(yè)城市；1961年連續(xù)三年不搞規(guī)劃，導(dǎo)致城市管理失控；1976年城市規(guī)劃機構(gòu)和規(guī)劃工作才得以恢復(fù)正常運行；從提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌化發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興，直至最近的國土空間規(guī)劃，可以看出中國正在經(jīng)歷一步步的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，國土整治與土地利用規(guī)劃一直是關(guān)注的重點[5]。從大規(guī)模建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向精細治理是城鄉(xiāng)工作重點，以人為本，注重改善城市人居環(huán)境。綜合分析國家治理經(jīng)驗，提出以下建議：

①首先依據(jù)國家總體規(guī)劃，各地區(qū)做好區(qū)縣界定，推動國土空間規(guī)劃進程，均衡各類用地；

②提高城鄉(xiāng)發(fā)展活力，提高綠地廣場用地率、增加商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點、加大公共文化服務(wù)設(shè)施供給力度；

③提升醫(yī)療教育等公共服務(wù)水平，促進區(qū)域平衡發(fā)展[6]。

6.2 生態(tài)協(xié)調(diào)，可持續(xù)規(guī)劃

從國際上城鄉(xiāng)發(fā)展類型來分析討論，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的模式有兩種。

①優(yōu)先發(fā)展再治理，如倫敦、東京等都經(jīng)歷過經(jīng)濟快速發(fā)展、環(huán)境污染、生態(tài)惡化整改過程；

②協(xié)調(diào)發(fā)展，例如新加坡在早期就注重經(jīng)濟與環(huán)境平衡發(fā)展。

中國在城市治理方面，國家應(yīng)該發(fā)布各種環(huán)保立法并嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)格把控生產(chǎn)生活廢氣和汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)[7]。增強城市彈性，建設(shè)海綿城市。對于鄉(xiāng)村，應(yīng)劃定各個邊界線，保護基本農(nóng)田與生態(tài)環(huán)境，做好鄉(xiāng)村整治工作，在保護中謀求發(fā)展，在發(fā)展中追求利益。

城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)堅持以人為本，共建宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的城鄉(xiāng)環(huán)境[9]。

6.3 交通強國，加強城鄉(xiāng)互動

隨著城市的快速發(fā)展，各方面都與鄉(xiāng)村拉開了一定的差距，尤其在交通上尤為明顯。2019年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《交通強國建設(shè)綱要》，明確指出要構(gòu)建便捷順暢的城市（群）交通網(wǎng)，形成全面覆蓋的農(nóng)村交通網(wǎng)[8]。國土空間規(guī)劃提出“三區(qū)三線”根據(jù)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三種空間劃定三條控制線城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、永久基本農(nóng)田保護線生態(tài)保護紅線。[9]在規(guī)劃交通時應(yīng)著重考慮好各個區(qū)線之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)規(guī)劃布局，構(gòu)建合理便捷的交通體系。通過強大的交通網(wǎng)加強“城鎮(zhèn)村”的聯(lián)系，構(gòu)建合理、緊湊、高效、公平的空間[10]。