國(guó)土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃探析

陳強(qiáng)

（河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院股份有限公司，河南鄭州 450000）

0 引言

國(guó)家自然資源部頒布出《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》等相關(guān)內(nèi)容，以便確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠在村莊規(guī)劃當(dāng)中真正地落實(shí)下去，另外，要求遵從國(guó)土空間規(guī)劃全域管控的要求，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，以確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效進(jìn)行。

1 我國(guó)鄉(xiāng)村體系規(guī)劃的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)背景

1.1 不同規(guī)劃視角下的鄉(xiāng)村體系規(guī)劃

在進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃中，鄉(xiāng)村體系的規(guī)劃是從不同視角下進(jìn)行的，鄉(xiāng)村是我國(guó)城市發(fā)展的重要部分，在進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，對(duì)于鄉(xiāng)村體系的規(guī)劃，更加重視土地空間的利用率，在規(guī)劃過程中，要對(duì)土地資源進(jìn)行全面系統(tǒng)科學(xué)合理的規(guī)劃安排。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，村民居民點(diǎn)的土地整理的重點(diǎn)是對(duì)居民現(xiàn)有的有效耕地面積以及其他面積進(jìn)行增加及改造。農(nóng)村居民點(diǎn)的土地一般較為混亂，為了能夠更有效利用土地和空間資源，就必須對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃，統(tǒng)籌資源，全面發(fā)展。在進(jìn)行農(nóng)村土地資源整合時(shí)，一定要通過增減掛鉤等方法，同時(shí)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行補(bǔ)充，爭(zhēng)取讓城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)劃過程中，一定要合理規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展，共同進(jìn)步。

1.2 鄉(xiāng)村體系規(guī)劃面臨的政策背景

為了響應(yīng)國(guó)家的發(fā)展需求，改革治理體系和提升治理能力，自從十九大之后，我國(guó)就從上到下進(jìn)行一系列的改革，在改革過程中提出許多配套措施，例如在進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃時(shí)提出振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行改革，提升土地的利用資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國(guó)家針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)制定的規(guī)劃戰(zhàn)略，農(nóng)村在改革個(gè)群眾積極響應(yīng)國(guó)家的政策，在規(guī)劃發(fā)展過程中主動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，與上級(jí)相呼應(yīng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村的進(jìn)一步發(fā)展。在2019 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中明確提出鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的詳細(xì)計(jì)劃，并對(duì)計(jì)劃的使用新可實(shí)施性進(jìn)行確定分析。出自于文文村的土地改革制度，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也十分重要，在進(jìn)行改革時(shí)要遵守國(guó)家的制度，不突破國(guó)家的法律底線，同時(shí)要注重保護(hù)農(nóng)民的意義，這樣才能夠提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平，縮小城鄉(xiāng)的差距，提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體水平。

1.3 鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾

1.3.1 城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要是指以社會(huì)化生產(chǎn)力為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點(diǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)共同結(jié)合的一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)目前失去平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)之間的差距過大，造成這種原因，主要是中國(guó)發(fā)展歷史所導(dǎo)致的。要想解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)之間的差距，就必須讓城市助力鄉(xiāng)村的發(fā)展，讓農(nóng)村跟隨城市的進(jìn)一步發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)活力，提供農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益。

1.3.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃體系不明確與建設(shè)管理機(jī)制缺位

在鄉(xiāng)村規(guī)劃初期并沒有針對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃，整個(gè)規(guī)劃體系不明確，而且沒有針對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展建立完善的管理機(jī)制。雖然國(guó)家有對(duì)鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃進(jìn)行明確的劃分，但是具體的細(xì)節(jié)沒有進(jìn)行探討，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中仍然存在一些含糊不清的規(guī)定，這導(dǎo)致無(wú)法對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行細(xì)致的指導(dǎo)，許多部分存在功能缺失，許多部門沒辦法對(duì)一些發(fā)展區(qū)進(jìn)行明確的管理指導(dǎo)。最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃部門無(wú)法有效落實(shí)政策，規(guī)劃發(fā)展的實(shí)施效率很低。

2 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制任務(wù)

科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行科學(xué)合理的布局，有利于綠色社會(huì)經(jīng)濟(jì)的形成，能夠推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，為鄉(xiāng)村居民提供美好的生活環(huán)境，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，共建美麗中國(guó)。為了達(dá)到以上目的，相關(guān)部門要加大鄉(xiāng)村振興工作的投入力度，目前，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制當(dāng)中主要的工作有以下方面：

2.1 分析鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃定位

在國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃占據(jù)重要的作用，能夠促進(jìn)優(yōu)化我國(guó)土地整體規(guī)劃格局。為了實(shí)現(xiàn)體系下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃目標(biāo)，必須要對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃定位有所了解和掌握，并且制定鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃編制體系。在鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃當(dāng)中，規(guī)劃編制對(duì)象由“全類型要素+全區(qū)域空間”構(gòu)成，并且對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的國(guó)土空間進(jìn)行合理的劃分，合理利用鄉(xiāng)村地區(qū)特有的自然資源，建立鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)線，以鞏固規(guī)劃成果。另外，在鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃安排當(dāng)中，村莊是最基礎(chǔ)、最重要的規(guī)劃對(duì)象，村莊規(guī)劃安排是“多規(guī)合一”的綜合規(guī)劃。所以政府應(yīng)該制定村莊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，加大村莊建設(shè)力度，推動(dòng)地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，并且加大對(duì)土地的利用效果。積極引導(dǎo)、優(yōu)化村莊地區(qū)的空間整治工作，以便推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的進(jìn)行。最后，要明確掌握鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃的不同之處，積極發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的特征。

2.2 維護(hù)生態(tài)保護(hù)劃定成果

在進(jìn)行鄉(xiāng)村振興工作當(dāng)中，要對(duì)鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，尤其是那些有特殊環(huán)境的鄉(xiāng)村，制定科學(xué)合理的保護(hù)計(jì)劃，根據(jù)村莊實(shí)際的自然形態(tài)，維護(hù)生態(tài)保護(hù)劃定成果，優(yōu)化發(fā)展村莊的空間布局。

2.3 落實(shí)永久性基本農(nóng)田

政府要落實(shí)永久性基本農(nóng)田的方案，對(duì)農(nóng)田進(jìn)行基本劃分和成果的儲(chǔ)備。另外，要根據(jù)鄉(xiāng)村的環(huán)境特點(diǎn)，制定科學(xué)合理的發(fā)展方略，推動(dòng)多樣化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比如，山林山區(qū)種植果樹、多雨地區(qū)發(fā)展?jié)O業(yè)等等，只有根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)行多元化經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，才能夠真正推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)行。在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃當(dāng)中，目標(biāo)是確保永久性基本農(nóng)田控制線能夠長(zhǎng)存，主要內(nèi)容是是建設(shè)完善的長(zhǎng)效機(jī)制，以便鞏固永久性基本農(nóng)田的劃定成果。另外，要制定永久性基本農(nóng)田的保護(hù)措施，建立相關(guān)的管理監(jiān)督體系。要保障永久基本農(nóng)田保護(hù)面積能夠超過15.46 億畝，并且形成永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局。

2.4 挖掘鄉(xiāng)村文化資源

想要推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，相關(guān)政府要對(duì)重點(diǎn)的文化、歷史景觀進(jìn)行保護(hù)，增強(qiáng)村民保護(hù)文化、歷史景觀的思想意識(shí)，將鄉(xiāng)村的文化資源全部挖掘出來(lái)并且加以維護(hù)，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的進(jìn)行。比如，北京山合水易規(guī)劃設(shè)計(jì)院就提出以養(yǎng)生和道文化為項(xiàng)目核心打造，融入度假理念，既滿足短途觀光游客的需要，也為來(lái)此潛心靜修的養(yǎng)生群體提供服務(wù)。

2.5 完善鄉(xiāng)村服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

為了確保鄉(xiāng)村能夠得到全面發(fā)展，相關(guān)政府應(yīng)該完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其中，完善鄉(xiāng)村服務(wù)設(shè)施的主要工作有，在鄉(xiāng)村合適的位置設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施用地區(qū)域，并且保障鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的建設(shè)，給村民帶來(lái)更加方便的生活。

完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主要工作有，結(jié)合鄉(xiāng)村地區(qū)特征，完善鄉(xiāng)村各類特色產(chǎn)業(yè)的空間布局，設(shè)計(jì)出更健全的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有效促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

3 鄉(xiāng)村振興背景下的國(guó)土規(guī)劃體系

3.1 提升鄉(xiāng)村建設(shè)布局

為實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃目標(biāo)，應(yīng)該在鄉(xiāng)村建設(shè)能夠統(tǒng)籌安排居民居點(diǎn)、交通便利、公共服務(wù)的規(guī)劃布局。另外，要建設(shè)便利于民、城鄉(xiāng)一體的鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)服務(wù)設(shè)施。其中對(duì)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的規(guī)劃內(nèi)容主要有：可以利用鄉(xiāng)村當(dāng)中的閑置用地，積極開發(fā)未利用土地，并且提倡在建設(shè)用地內(nèi)增減掛鉤，以便把閑置建設(shè)用地置換到規(guī)劃集中聚居區(qū)。另外，規(guī)劃管理工作當(dāng)中，首先要根據(jù)鄉(xiāng)村具體情況進(jìn)行規(guī)劃，在政府許可以后，在進(jìn)行鄉(xiāng)村振興建設(shè)，以便對(duì)居民點(diǎn)的各個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)規(guī)劃管理。

3.2 明確村莊新興產(chǎn)業(yè)用地分類

在目前鄉(xiāng)村振興工作中，成效較為明顯的新型產(chǎn)業(yè)形式有以下幾大分類，農(nóng)家樂、民宿等，主要為村民提高居住用地和餐飲，其中有美食街、文化活動(dòng)室、服務(wù)中心等，為游客提供娛樂和服務(wù)，主要由農(nóng)家樂、民宿、客棧酒店等，該用地可以定義為村莊居住用地；農(nóng)副品生產(chǎn)加工等當(dāng)然屬于村莊工業(yè)用地。只有明確各類用地的定義和作用，才能科學(xué)管理各類用地，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃的水平。

3.3 增加鄉(xiāng)村歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地

政府相關(guān)部門要建立歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地方式，以保護(hù)鄉(xiāng)村歷史文化和風(fēng)貌的保存和發(fā)揚(yáng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村能夠全面發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。另外，政府要制定科學(xué)合理的法律法規(guī)，建立相關(guān)的法律法規(guī)體系，讓執(zhí)法者在工作時(shí)能夠有法可依，用法規(guī)制約村民不做出違規(guī)的情況，用法律的力量來(lái)保護(hù)鄉(xiāng)村歷史文化和風(fēng)貌。

3.4 振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

要想真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，必須要振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能夠提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平，保障鄉(xiāng)村振興工作的進(jìn)行。因此，就要借助不同鄉(xiāng)村的具體情況，發(fā)展最合適的產(chǎn)業(yè)，可分為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)掘出鄉(xiāng)村的特色，促進(jìn)新型工業(yè)的發(fā)展，以達(dá)到振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，國(guó)家加大了國(guó)土空間規(guī)劃編制上的投入力度，并取得較為顯著的成果，很多鄉(xiāng)村出現(xiàn)多規(guī)劃融合的鄉(xiāng)村發(fā)展體系，為了保障這些發(fā)展體系能夠有效的進(jìn)行鄉(xiāng)村振興工作，政府部門需要對(duì)各個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和管理。另外，加強(qiáng)對(duì)村民的思想教育，只有各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一配合，才能真正完成我國(guó)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。