舊城更新與新城建設(shè)的規(guī)劃協(xié)同方式探索
——以泰興市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展為例

劉峰成

（上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司）

1 引言

近年來，我國城市發(fā)展逐步從規(guī)模擴(kuò)張走向了質(zhì)量提升。隨著國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的劃定，城市增量空間的建設(shè)進(jìn)一步放緩，存量空間的更新提質(zhì)越來越重要。規(guī)劃學(xué)界對(duì)于舊城更新的研究較多，發(fā)展理念從“拆除重建”到“有機(jī)更新”、從“粗放式發(fā)展”到“精細(xì)化管理”[1]。

在城市實(shí)際建設(shè)過程中，舊城更新與新區(qū)建設(shè)的協(xié)同尤為重要，兩者往往不可分割。在上海、廣州、深圳等治理水平較高的城市，舊城有機(jī)更新與新區(qū)地塊開發(fā)協(xié)同的項(xiàng)目案例為業(yè)界提供了豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)[2]。

2 我國新老城區(qū)規(guī)劃協(xié)同中面臨的主要問題

在舊城更新和新區(qū)建設(shè)的過程中，新老城區(qū)有諸多不同需求，城市建設(shè)在規(guī)劃協(xié)同上需要考慮諸多問題。

2.1 公共服務(wù)設(shè)施集中在老城區(qū)，新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施水平嚴(yán)重滯后

公共服務(wù)設(shè)施的配置是城市規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)。公共服務(wù)設(shè)施的分布對(duì)市民日常生活質(zhì)量產(chǎn)生重要影響[3]。但是新老城區(qū)在公共服務(wù)設(shè)施配置水平上往往存在巨大差異，導(dǎo)致新區(qū)開發(fā)帶動(dòng)力和吸引力不足，從而引起職住分離、鐘擺交通等諸多問題。因此，很多城市在新區(qū)建設(shè)中把行政中心、優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)先建設(shè)但總體情況仍不容樂觀。

2.2 老城業(yè)態(tài)能級(jí)不足，新城業(yè)態(tài)人氣不足

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新興業(yè)態(tài)層出不窮，對(duì)城市空間的要求也各有不同。相比原本集中式、大體量的商場，人們更傾向戶外空間。在建成空間較多的老城區(qū)，這種空間要求難以實(shí)現(xiàn)，使得老城區(qū)的服務(wù)業(yè)態(tài)越來越跟不上發(fā)展要求。而在追逐土地開發(fā)的過程中，新城的低層級(jí)商業(yè)服務(wù)配置不足，人氣難以集聚。

2.3 舊城是城市歷史文化的載體，在更新過程中復(fù)制新城模式導(dǎo)致特色消失

舊城的更新跟歷史風(fēng)貌保護(hù)、城市文化特色傳承分不開，很多城市在舊城更新過程中導(dǎo)致城市特色缺失。《深圳市城市更新辦法》中提出了三種更新模式，但拆除重建的方式明顯實(shí)施得更多[4]。而為了保護(hù)開發(fā)強(qiáng)度限制更新又難以推進(jìn)，這時(shí)與新區(qū)的協(xié)同規(guī)劃就尤為重要。如上海老北站區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)，采用了轉(zhuǎn)移方式，實(shí)現(xiàn)舊城更新與新區(qū)建設(shè)的協(xié)同[5]，從而推動(dòng)舊城更新的步伐。這種模式往往只在具有特殊意義的重大項(xiàng)目中“試驗(yàn)”，廣泛推廣仍有很大探索空間。

2.4 老城區(qū)交通系統(tǒng)擁堵，與新區(qū)交通系統(tǒng)對(duì)接不足

歷史越悠久的城市，老城區(qū)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)越欠缺。尤其在城市規(guī)模逐步擴(kuò)大、新區(qū)不斷建設(shè)、人口規(guī)模擴(kuò)大后，老城區(qū)仍然承擔(dān)城市傳統(tǒng)中心職能，內(nèi)部的交通問題更為嚴(yán)重，與新區(qū)的道路交通系統(tǒng)難以有效對(duì)接。

2.5 老城區(qū)開放空間與空間環(huán)境品質(zhì)滯后新區(qū)

老城區(qū)相比新城區(qū)，往往面臨開放空間布局、空間環(huán)境較差的問題。而在舊城更新的過程，由于區(qū)位的土地價(jià)值，很難將用地性質(zhì)更新為公園綠地、廣場等開放空間。老城區(qū)在提升品質(zhì)方面面臨巨大挑戰(zhàn)。

3 泰興市新老城區(qū)規(guī)劃協(xié)同實(shí)踐

在《泰興市城市總體規(guī)劃（2014-2030）》中，泰興中心城區(qū)以如泰運(yùn)河、兩泰官河形成的十字水系為軸、劃分為四個(gè)象限：老城區(qū)位于西南象限；東南象限基本建設(shè)完成，建設(shè)質(zhì)量較好；北部兩個(gè)象限作為新區(qū)在逐步建設(shè)中。

通過對(duì)泰興十年規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的跟蹤可以看到，隨著泰興新城區(qū)空間逐步擴(kuò)張、老城區(qū)質(zhì)量逐步提升，泰興新城區(qū)與老城區(qū)的協(xié)調(diào)成為越來越重要的課題。泰興近年來編制了《泰興市城北片區(qū)城市設(shè)計(jì)》、《泰興市城南片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)》、《泰興市城區(qū)內(nèi)外環(huán)城河風(fēng)貌區(qū)歷史文化專題研究》等規(guī)劃設(shè)計(jì)，指導(dǎo)舊城更新與新城建設(shè)，主要在以下方面進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)：

3.1 城市結(jié)構(gòu)的對(duì)接與完形

老城區(qū)歷史上有“龜背騰蛇”“十字中軸、雙環(huán)護(hù)城河”的古城格局。其中以鼓樓路、國慶路為十字軸線，組織主要公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)功能。

新城區(qū)的建設(shè)注重中心城區(qū)整體結(jié)構(gòu)的完善：延伸老城區(qū)十字中軸格局，聯(lián)系東南象限與西北象限新區(qū)；同時(shí)突出泰興城區(qū)內(nèi)水系豐富的特點(diǎn)，依托水系與道路，在北部與東部新增功能軸線，強(qiáng)化新區(qū)之間的銜接，形成聯(lián)動(dòng)新老城區(qū)的“井”字格局。

3.2 城市功能業(yè)態(tài)的規(guī)劃協(xié)同

老城區(qū)內(nèi)十字中軸交匯處，是泰興的傳統(tǒng)商業(yè)與文化中心。在中心城區(qū)規(guī)模擴(kuò)展到四個(gè)象限時(shí)，單中心結(jié)構(gòu)顯然不能滿足城市發(fā)展需求，但以泰興的城市能級(jí)，無法支撐多中心的結(jié)構(gòu)體系。

因此，在其他三個(gè)象限的新區(qū)建設(shè)過程中，協(xié)同老城區(qū)傳統(tǒng)商業(yè)與文化中心，逐步形成功能不同、能級(jí)不同的四個(gè)中心：東南片區(qū)以已經(jīng)建成的行政與體育服務(wù)功能為主；東北片區(qū)結(jié)合已經(jīng)建成的泰興中學(xué)、中醫(yī)院，以教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和文化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為主；西北片區(qū)結(jié)合鼓樓路向北延伸段，形成商業(yè)服務(wù)中心，業(yè)態(tài)上區(qū)別于老城區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)沿街商業(yè)，以現(xiàn)代大型商業(yè)結(jié)合特色街區(qū)為特征。通過新老城區(qū)主導(dǎo)功能的不同，實(shí)現(xiàn)四個(gè)片區(qū)分工協(xié)作和系統(tǒng)升級(jí)。

3.3 城市格局與風(fēng)貌特色的延續(xù)與重塑

泰興的特色塑造一直是城市關(guān)注的重要問題，老城區(qū)內(nèi)的歷史建筑遺存不多、歷史格局不完整，整體解決難度較大。

結(jié)合泰興十字運(yùn)河、水系豐富的特色，依托舊城更新項(xiàng)目，從開放空間建設(shè)的角度，逐步恢復(fù)“龜背騰蛇”的“雙環(huán)”護(hù)城河歷史格局。新城建設(shè)對(duì)接“雙環(huán)”格局，建設(shè)水系與開放空間結(jié)合的景觀活動(dòng)環(huán)，突出泰興城市格局的特色。同時(shí)，在老城區(qū)內(nèi)，依托留存的歷史牌坊和地塊實(shí)際情況，點(diǎn)狀恢復(fù)部分歷史記憶，如結(jié)合社區(qū)改造恢復(fù)護(hù)城河、結(jié)合公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)恢復(fù)仙鶴灣文化街區(qū)。

3.4 道路交通系統(tǒng)的對(duì)接與健全

在城市規(guī)模沒有快速擴(kuò)張之前，泰興老城區(qū)內(nèi)的道路交通職能體系尚未建立，每條道路都起到了交通組織、居住服務(wù)、商業(yè)服務(wù)的綜合作用。但隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，這種道路交通體系不能滿足城市發(fā)展要求，導(dǎo)致交通阻塞嚴(yán)重。

泰興新城的建設(shè)按照道路能級(jí)和職能建立起系統(tǒng)化的交通體系，也對(duì)老城區(qū)的道路交通系統(tǒng)更新提出了更高要求。在傳統(tǒng)十字軸線承擔(dān)綜合作用的同時(shí)，梳理其他道路的等級(jí)和作用，結(jié)合舊城更新進(jìn)行道路斷面、景觀和兩側(cè)功能的完善，促進(jìn)老城區(qū)與新城區(qū)在交通服務(wù)水平上的協(xié)同。

3.5 公共服務(wù)設(shè)施配套水平的協(xié)同

泰興市質(zhì)量較高的教育、醫(yī)療等服務(wù)設(shè)施都集中在中心城區(qū)西南象限的老城區(qū)，而新城區(qū)在公共服務(wù)設(shè)施配套方面存在較大缺失。

為此，泰興市進(jìn)行了公共服務(wù)設(shè)施專題研究，以四個(gè)象限為對(duì)象，研究公共服務(wù)設(shè)施配置情況，并提出調(diào)整建議。比如針對(duì)不同片區(qū)體育設(shè)施的配置情況，因地制宜地提出優(yōu)化調(diào)整方向。東南象限已經(jīng)建成體育中心，基本滿足市民需求；北部兩個(gè)象限結(jié)合新區(qū)大量的綠化開放空間，分散化地配置運(yùn)動(dòng)場地與設(shè)施；而老城區(qū)用地緊張，結(jié)合雙環(huán)護(hù)城河恢復(fù)的開放空間，增加小型運(yùn)動(dòng)場地與設(shè)施。

3.6 開放空間系統(tǒng)的提升與完善

泰興老城區(qū)開放空間配置嚴(yán)重缺失，以散點(diǎn)狀布局，缺乏系統(tǒng)性。隨著新城建設(shè)和舊城更新的推進(jìn)，泰興開始注重水系特征的突出和開放空間的系統(tǒng)建設(shè)。老城區(qū)內(nèi)，以雙環(huán)護(hù)城河的恢復(fù)為契機(jī)，逐步增加開放空間，老城“南門”區(qū)域已初步建設(shè)成型。中心城區(qū)范圍內(nèi)，注重如泰運(yùn)河、兩泰官河的建設(shè)，依托水系建設(shè)銜接四個(gè)片區(qū)的開放空間軸線。新區(qū)內(nèi)，注重結(jié)合水系的各層級(jí)公園塑造，如東南象限城市級(jí)體育公園，以及結(jié)合各個(gè)居住區(qū)的社區(qū)公園的塑造。

4 結(jié)語

舊城更新與新城建設(shè)的規(guī)劃協(xié)同是城市建設(shè)的一個(gè)重要課題，需要在實(shí)踐過程中不斷探索。泰興城市規(guī)劃建設(shè)案例為這個(gè)課題提供了一個(gè)研究樣本，希望可以為今后類似城市的舊城更新與新區(qū)建設(shè)規(guī)劃協(xié)同起到一定參考作用。