國土空間規(guī)劃背景下的海綿城市控制性詳細(xì)規(guī)劃研究

晁艷

（南京工業(yè)大學(xué)浦江學(xué)院）

1 國土空間規(guī)劃改革對控制性詳細(xì)規(guī)劃的影響

2012 年以來，我國逐步開展“多規(guī)合一”的探索研究與實(shí)踐，將國土規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃的各項(xiàng)安排統(tǒng)一到“三規(guī)合一”藍(lán)圖上，在具體實(shí)施過程中，需要園林綠化、歷史保護(hù)、市政系統(tǒng)、道路交通等各職能部門的配合參與。

2019年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，從頂層設(shè)計(jì)視角重構(gòu)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)框架，建立起從國家到地方、從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃覆蓋全部國土和各專業(yè)領(lǐng)域的國土空間規(guī)劃體系，明確要求“不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃”[1]?！拔寮壢悺眹量臻g規(guī)劃體系的構(gòu)建，吹響了規(guī)劃體系改革的號(hào)角。

我國城市總體規(guī)劃側(cè)重對用地的資源配置，是政府保護(hù)和管理空間資源的重要手段，調(diào)控和統(tǒng)籌城市各項(xiàng)建設(shè)的重要平臺(tái)，形成了從宏觀區(qū)域到微觀地塊、從用地布局到設(shè)施配套較為完整的技術(shù)體系與實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，但也存在規(guī)劃理念滯后、事權(quán)層級不明、規(guī)劃管控剛性彈性不分、實(shí)施傳導(dǎo)不力等問題。

國土空間總體規(guī)劃面向區(qū)域與社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，有利于從生態(tài)系統(tǒng)的整體性、連貫性和系統(tǒng)性的角度出發(fā)，劃定生態(tài)紅線，形成完整的生態(tài)空間體系和網(wǎng)絡(luò)格局；有利于保護(hù)本土性社區(qū)聚落等歷史文化場所，有利于優(yōu)化公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)，形成完善的垂直保障體系[2]。

作為順應(yīng)并落實(shí)總體規(guī)劃工作內(nèi)容的控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)在規(guī)劃導(dǎo)向、傳導(dǎo)管控、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督等方面進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新形勢，提高控規(guī)的工作效率。

2 目前海綿城市建設(shè)在控規(guī)落實(shí)層面存在的問題

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水釋放并加以利用。海綿城市建設(shè)符合我國建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的要求。近年來，各地做了很多海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃研究，用于指導(dǎo)海綿城市建設(shè)?？傮w來講，效果不甚理想。由于海綿城市規(guī)劃不具有法律地位，仍需依靠法定規(guī)劃成果來實(shí)現(xiàn)。總體規(guī)劃中對海綿城市的規(guī)定過于宏觀，以定性指導(dǎo)為主；控制性詳細(xì)規(guī)劃以定量控制為主，與定性指導(dǎo)相結(jié)合，更能夠切實(shí)保障海綿城市的落地。

2.1 缺乏對城鎮(zhèn)建設(shè)用地以外地塊的統(tǒng)籌考慮

傳統(tǒng)控規(guī)更關(guān)注城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間的布局和管控，但對林地、濕地、園地、耕地等非城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺乏有效、精細(xì)地管控。其次，從部門事權(quán)角度來看，缺乏與林業(yè)、水利、環(huán)保等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)系，會(huì)導(dǎo)致各部門職能交叉或落空，無法落實(shí)總體規(guī)劃層面提出的海綿城市建設(shè)目標(biāo)。

2.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系不科學(xué)

①在技術(shù)方法層面上，控規(guī)相關(guān)指標(biāo)的確定主要依賴規(guī)劃師的主觀判斷，更多受經(jīng)濟(jì)、政治因素影響，科學(xué)依據(jù)不充分。應(yīng)該運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析與GIS 地理信息分析，結(jié)合國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)和承載力評價(jià)結(jié)論，科學(xué)確定開發(fā)規(guī)模與強(qiáng)度。

②控規(guī)指標(biāo)體系側(cè)重土地開發(fā)強(qiáng)度和配套設(shè)施的建設(shè)，缺少海綿城市相關(guān)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)。例如，控規(guī)編制中缺少單位面積雨水控制容積、透水鋪裝率、下沉式綠地率和綠色屋頂率等具體指標(biāo)，僅根據(jù)總體規(guī)劃的要求，提出該地區(qū)年徑流總量控制率及其降雨量，沒有對環(huán)境保護(hù)做出具體量化和立法工作。因此，不僅無法落實(shí)海綿城市建設(shè)要求，還會(huì)引起土地生態(tài)和水循環(huán)嚴(yán)重破壞，引發(fā)一系列水生態(tài)問題[3]。

2.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃成果表達(dá)不完善

目前，控規(guī)成果分為圖件和圖則兩大塊內(nèi)容。各地為保障控規(guī)切實(shí)落地進(jìn)行了大量的創(chuàng)新型研究。但在成果中圖件部分缺少對海綿城市建設(shè)的圖紙內(nèi)容，導(dǎo)致海綿城市建設(shè)的一系列內(nèi)容無法系統(tǒng)全面直觀地體現(xiàn)在用地上。在圖則與細(xì)則中同樣缺乏海綿城市建設(shè)的內(nèi)容，具體體現(xiàn)在地塊平面圖上缺少海綿城市內(nèi)容的相關(guān)表達(dá)，表格中缺少定量指標(biāo)控制。

3 控制性詳細(xì)規(guī)劃對海綿城市建設(shè)的落實(shí)的控制體系研究

3.1 利用國土空間規(guī)劃改革優(yōu)勢，構(gòu)建全域海綿城市建設(shè)體系

與國土空間規(guī)劃配套的用地分類、指標(biāo)體系、管控傳導(dǎo)等方面都會(huì)有新的標(biāo)準(zhǔn)和指南。控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)該在全域全要素國土空間用途管制的背景下，加強(qiáng)對非建設(shè)空間的規(guī)劃治理和項(xiàng)目安排。結(jié)合道路、行政區(qū)劃或自然山水界線劃定控制性詳細(xì)規(guī)劃單元時(shí)，將國土空間總體規(guī)劃中提出的規(guī)模管控、底線約束、用地布局、市政設(shè)施等方面落實(shí)到詳細(xì)規(guī)劃單元內(nèi)；按照“山水林田湖草”生命共同體的理念，銜接土地利用規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合城市建設(shè)用地，平衡雨水調(diào)出與調(diào)入量[4]。

3.2 優(yōu)化海綿城市在控規(guī)中的成果表達(dá)

海綿城市建設(shè)中對雨水的控制從空間管控和指標(biāo)控制兩方面出發(fā)。

首先，在空間管控層面，不同地塊由于用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度，建筑密度、綠化率等指標(biāo)不同，其雨水徑流量也不同，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，應(yīng)滿足雨水徑流量的平衡。這需要規(guī)劃初期考慮雨水徑流調(diào)出和調(diào)入分區(qū)，即城市用地與綠地或其他開敞空間布局均衡，實(shí)現(xiàn)雨水整體水文特征的初步平衡。接下來，在各地塊設(shè)置海綿城市的各項(xiàng)設(shè)施要素，并采取實(shí)線、虛線、點(diǎn)位和功能標(biāo)識(shí)四種方式進(jìn)行管控。其中，實(shí)線的控制力度較為剛性；虛線和點(diǎn)位的控制力度相對彈性，在保證主要功能不變的情況下，線型和位置可以根據(jù)實(shí)際設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整；功能標(biāo)識(shí)主要為后續(xù)詳細(xì)設(shè)計(jì)提供指導(dǎo)[5]。

其次，從滲水、蓄水和排水三方面需求出發(fā)，落實(shí)具體控制指標(biāo)。滲水指標(biāo)指規(guī)劃范圍內(nèi)雨水滲入土壤、植被，最終匯入地下水系統(tǒng)的雨水比例。該指標(biāo)按照《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》（以下簡稱《指南》）提出的“基本維持場地開發(fā)前后水文特征不變”的要求，根據(jù)土壤、植被、用地鋪裝的不同特性，賦予不同的滲水計(jì)算系數(shù)，確定開發(fā)后的滲水量，然后根據(jù)不同的降雨厚度分別計(jì)算相應(yīng)的滲水比例。蓄水指標(biāo)指規(guī)劃范圍內(nèi)自然水體、洼地和人工蓄水設(shè)施所儲(chǔ)蓄的雨水比例，可作為中水水源，或進(jìn)一步滲入地下。該指標(biāo)根據(jù)《指南》中提出的一般地區(qū)年徑流總量控制率最佳為80%-85%”的要求，當(dāng)?shù)啬陱搅骺偭繙p去年滲水總量即為年蓄水量，根據(jù)不同儲(chǔ)水空間的容量，計(jì)算地塊內(nèi)儲(chǔ)水空間的數(shù)量和占地大小。排水指標(biāo)指規(guī)劃范圍內(nèi)除雨水管網(wǎng)外，通過地表徑流自然排出的雨水比例，與自然地形地貌密切相關(guān)。

通過以上分析，控規(guī)指標(biāo)體系中應(yīng)達(dá)到的控制內(nèi)容包括下沉式綠地率、透水鋪裝率、綠色屋頂率、雨洪調(diào)蓄池、滲濾井、雨水花園、滲透管溝等七方面。其中，前三項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)明確出現(xiàn)的控規(guī)導(dǎo)則，后四項(xiàng)應(yīng)出現(xiàn)在控規(guī)細(xì)則中，圖示中明確定位標(biāo)識(shí)或范圍虛線，表格中明確容量數(shù)值。

3.3 構(gòu)建信息平臺(tái)提高海綿城市建設(shè)規(guī)劃管理效率

國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺(tái)正在逐步建立與完善中，規(guī)劃編制、審批、調(diào)整和實(shí)施監(jiān)督全過程均需在國土空間規(guī)劃“一張圖”中設(shè)置自動(dòng)強(qiáng)制留痕功能，確保規(guī)劃管理行為全過程可回溯查詢。這要求相關(guān)多部門積極參與基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，共享信息資源。涉及調(diào)整的內(nèi)容通過共享平臺(tái)推送，快速反饋給各專業(yè)部門，縮短部門征集意見的時(shí)間，提高控規(guī)調(diào)整效率；信息透明使規(guī)劃工作在園林、市政等部門的監(jiān)督下進(jìn)行，切實(shí)保障海綿城市規(guī)劃內(nèi)容的落地實(shí)施。

4 結(jié)語

文章在分析了國土空間規(guī)劃對現(xiàn)行規(guī)劃體系的影響基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)現(xiàn)行控規(guī)對海綿城市建設(shè)推進(jìn)不利的原因，針對其自身的問題和對國土空間規(guī)劃新內(nèi)容的補(bǔ)充呼應(yīng)兩方面出發(fā)，提出能夠落實(shí)海綿城市建設(shè)的三點(diǎn)建議：①利用國土空間規(guī)劃改革優(yōu)勢，構(gòu)建全域海綿城市建設(shè)體系；②優(yōu)化海綿城市在控規(guī)中的成果表達(dá)；③構(gòu)建信息平臺(tái)提高海綿城市建設(shè)規(guī)劃管理效率。