禁食野生動物管理中的思考——以徐州市為例

李亞麗，王虎城，徐輝筠，周 虹

(徐州市林業(yè)技術推廣中心,江蘇 徐州 221018)

2020年2月24日，十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議表決通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》[1]。文件出臺后，徐州市迅速啟動響應機制，根據(jù)各級政府部門的要求做了大量卓有成效的工作，然而在《決定》貫徹與落實過程中，也遇到了不少困惑和實際問題，需要分析原因，因地制宜，提出構想，盡快予以解決。

1 徐州市禁食野生動物管理情況

一是認真學習《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》精神，開展禁食野生動物普法宣傳。徐州市以“愛鳥周”專題活動為契機，利用各種方式加強宣傳，對黑斑蛙、雉雞等以食用為目的的野生動物養(yǎng)殖和百姓關切的熱點問題及時進行了回應，對最新政策進行解讀。并借助110平臺，與徐州市野生動物救護中心(動物園)合力做好全市野生動物救護；二是加強組織領導。2020年6月，市人民代表大會常務委員會主任、市委書記親自帶領相關部門人員對野生動物相關法律和法規(guī)的貫徹落實和全市野生動物保護情況進行了執(zhí)法檢查和工作部署。要求各地各部門做好野生動物執(zhí)法監(jiān)管，全面禁食陸生野生動物，嚴禁野生動物各個環(huán)節(jié)的違法行為；三是開展野生動物聯(lián)合執(zhí)法行動，加強野生動物源頭管控。林業(yè)部門加強野生動物棲息地保護，將全市6處自然保護地列入省級野生動物集中分布區(qū)名錄(第一批)；四是做好與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關于蛙類[2]和《國家畜禽遺傳資源目錄》[3]中動物管理職責交接；五是制定補償方案，組織實施了全市禁食陸生野生動物人工繁育單位退出補償及動物處置[4]政策。徐州市此次共處置野生動物 3萬只，涉及54戶，共計補償資金1 502.96萬元。

2 管理中存在的困惑與思考

徐州市從法規(guī)宣傳、工作部署、源頭控制、聯(lián)合執(zhí)法、后續(xù)補償?shù)雀鞣矫孀隽舜罅坑心抗捕?、卓有成效的工作，然而，作為?zhí)法一線的工作人員，筆者仍有一些困惑，并引發(fā)如下思考。

2.1 禁食范圍不夠周延

根據(jù)《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》精神及相關規(guī)定，目前可以肯定的禁食范圍為國家重點保護[5]、省重點保護[6]、三有動物、其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物；以上除全面禁食外，其制品及與食用有關的交易行為也全面禁止。此外，被列入《國家畜禽遺傳資源目錄》禁食范圍的還有水貂、銀狐、北極狐、貉，另有可以食用的18種動物也列入了該目錄。那么，昆蟲在禁食的范圍嗎？例如金蟬，由于營養(yǎng)豐富，風味獨特，具有藥食保健功能，很受徐州人喜愛，可它不屬于畜禽類，既不在可以食用的“白名單”，也不在不可食用的“黑名單”之列，那么，食用金蟬的行為是否違法？由此可見，關于禁食的范圍，還存在模糊地帶。

2.2 法律監(jiān)管存在真空

野生動物保護涉及的法律有《野生動物保護法》、《動物防疫法》[7]、《食品安全法》[8]、《畜牧法》[9]及相關管理辦法、實施條例和地方性規(guī)定等，但是法律監(jiān)管仍存在真空地帶。很多飼養(yǎng)和出售的野生動物種類遠超出證件上規(guī)定的范圍。很多馴養(yǎng)繁殖技術并不成熟，要依靠捕獲野外個體擴充圈養(yǎng)個體，而種源擴充往往使用非法捕獵途徑。不在重點保護動物和三有動物名單里的野生動物并不在保護法的規(guī)定范圍內(nèi)， 這涉及到約1 000種陸生野生動物。因此，其利用并不受野生動物保護法或其他地方性規(guī)定限制。人類在利用動物過程中，要進行檢疫，現(xiàn)有的檢疫標準只針對豬、反芻動物、家禽、馬屬、犬、貓及兔，而對于已劃為水生野生動物的蛙類，尚無檢疫標準，無法出具檢疫合格證明。因此，在管理上，仍存在真空地帶。

2.3 外來物種的管理無明確依據(jù)

徐州市本次處置和補償?shù)囊吧鷦游锶渴撬{孔雀，藍孔雀是從國外引種的動物，屬于《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》附錄Ⅲ名錄[10]，按照《野生動物保護法》第二條規(guī)定，藍孔雀不在保護之列，不得放歸自然，只能用作動物園觀賞展示或制作科普標本等[11-12]。這次退出補償涉及到的藍孔雀達3萬多只，如何處置與管理給徐州帶來了很大壓力。

2.4 野生動物保護資金及專業(yè)人才不足

《野生動物保護法》第五條規(guī)定將野生動物保護經(jīng)費納入預算。但在工作中，除了省財政有極少工作經(jīng)費[13]外，基層財政仍未將野生動物保護列為地方財政預算，導致了野生動物保護執(zhí)法、救護、宣傳工作經(jīng)費嚴重缺少。2020年徐州市收容救護野生動物300多只，外出救治野生動物近50次，但工作經(jīng)費還不足10萬元，嚴重制約了野生動物管理工作的開展。另外，野生動物物種鑒定是一項專業(yè)性極強的工作，需要具備專業(yè)知識水平較高的人才從事這項工作，在野生動物執(zhí)法過程中，往往需要協(xié)調各部門關系，因此也需要協(xié)調能力極強并熟悉法律知識的專業(yè)技術人才，才能增強野生動物保護的專業(yè)技術力量。

2.5 執(zhí)法體系分散，監(jiān)管難度較大

野生動物保護涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等多個部門，執(zhí)法體系分散，執(zhí)法難度較大。由于野生動物保護法并沒有規(guī)定執(zhí)法查處野生動物及其制品的鑒定問題是由林業(yè)部門還是由具有司法鑒定資質的單位承擔，從源頭、養(yǎng)殖到市場流通等各個方面存在執(zhí)法屏障、空缺。物種鑒定難，成本高，時間長，制約了野生動物保護執(zhí)法效能。森林公安轉隸到地方公安，也使得野生動物保護執(zhí)法力量有弱化趨勢。

3 完善禁食野生動物的法治對策

3.1 科學準確界定禁食野生動物范圍

禁食野生動物，要科學準確地建立禁止清單，不能搞“一刀切”，以免造成不必要的利益損害[14]，例如金蟬等昆蟲，從新出臺的政策內(nèi)容理解，當屬“其他陸生野生動物”，同時，金蟬是否帶有細菌和病毒又不能確定，為了有效防范重大公共衛(wèi)生風險，切實保障人民群眾生命健康安全，應該在禁食范圍內(nèi)，然而，很多專家認為金蟬為無脊椎動物，又是農(nóng)林害蟲，營養(yǎng)價值較高，是可以食用的，且作為徐州地方美食，有大量人員從事養(yǎng)殖生產(chǎn)和加工行業(yè)，禁食金蟬，會對地方產(chǎn)業(yè)造成嚴重影響。因此，應盡快科學準確劃定禁食野生動物范圍，減少模糊空間。

3.2 完善食用野生動物檢驗檢疫標準

要盡快將野生動物養(yǎng)殖過程中檢疫環(huán)節(jié)的漏洞補上，避免養(yǎng)殖的野生動物成為疫病源。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要分清部門檢疫職責，建立健全動物檢驗檢疫監(jiān)督機制，并實施動態(tài)化管理，對動物產(chǎn)地等進行全面監(jiān)管[15]，對動物疫病實行風險預防，鼓勵基層獸醫(yī)等發(fā)揮作用，積極參與動物防疫工作。

3.3 做好補償工作，引導轉型發(fā)展

全面禁食野生動物的決定出臺以后，特種養(yǎng)殖的養(yǎng)殖戶受到巨大沖擊。一些野生動物的人工飼養(yǎng)被迫中斷，其中相當一部分曾是當?shù)卣膭畎l(fā)展的扶貧產(chǎn)業(yè)，禁食政策出臺后，養(yǎng)殖戶可能因此而失去主要收入來源。因此，政府部門亟需盡快出臺補償機制，對無法繼續(xù)從事特種養(yǎng)殖的農(nóng)戶做好補償工作，同時，引導產(chǎn)業(yè)轉型，投身其他行業(yè)，例如，針對外來物種管理無明確依據(jù)的情況，一方面需完善相關法規(guī)，另一方面可以因地制宜、綜合考慮，開展藍孔雀觀賞旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

3.4 資金納入預算、培訓專業(yè)人員

禁食野生動物、保護野生動物，其根本是保障公共衛(wèi)生安全及維護生態(tài)平衡。各級政府應該做好預算，保障資金投入，而對于物種鑒別等專業(yè)技術要求高、專業(yè)人才少等問題，要大力開展人員配備及專業(yè)培訓，以使這項工作穩(wěn)步有效推進。

3.5 建立聯(lián)動機制、實行全過程監(jiān)管

禁食野生動物，執(zhí)法聯(lián)動很重要，這是以禁食為中心，涉及獵捕、養(yǎng)殖、交易、運輸、食用、進出口、部門協(xié)調、責任分配、應急響應、宣傳教育等諸多模塊的體系，明確執(zhí)法主體，建立部門協(xié)調聯(lián)動機制，整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，林業(yè)部門應主動與農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管等部門加強溝通、密切配合，完善法律銜接，統(tǒng)一履行包括野生動物行政執(zhí)法在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責。保證在每一個環(huán)節(jié)都有相應的責任部門實施有效監(jiān)管和對違法行為的切實打擊。