森林生態(tài)效益補償機制研究綜述

王倩雯，賈衛(wèi)國，2

（1南京林業(yè)大學 經濟管理學院，南京 210037；2南京林業(yè)大學 國家公園與保護地研究中心，南京 210037）

1 引言

森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要主體，不僅能夠發(fā)揮提供林木產品與林副產品的功能，還能發(fā)揮涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、固碳制氧、固土保肥等生態(tài)調節(jié)功能與游憩、科研等社會服務功能，是重要的自然資源、社會資源與生態(tài)資源。隨著社會經濟的發(fā)展，社會各界關注的熱點逐漸從單一木材和其他直接產品等經濟效益產出轉向森林資源生態(tài)效益產出。然而森林作為一種公共物品具有非競爭性、非排他性和消費不可阻止性的特征，林業(yè)建設的私人收益低于社會收益，導致森林所提供的服務對于經濟社會而言具有正外部性，并且市場機制難以衡量其服務價值[1]。由此學者提出森林生態(tài)補償的概念，即對森林生態(tài)環(huán)境本身或者是對保護森林生態(tài)環(huán)境的行為的補償，以及對具有重要生態(tài)環(huán)境價值的區(qū)域或對象的保護性投入[2]（李文華，2007；梁丹，2008；劉璨，2008）。2012年黨的十八大提出生態(tài)文明建設戰(zhàn)略以及2017年黨的十九大明確提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系以來[3]，保護生態(tài)成為了社會各界關注的焦點。我國實施了“天保工程”等一系列生態(tài)保護工程，全國的森林覆蓋率明顯上升，從1992年的13.4%上升到2020年的22.96%，森林在環(huán)境及生物多樣性保護等發(fā)面發(fā)揮著重要的生態(tài)效益，而森林的生態(tài)效益具有明顯的正的外部性，效益由全社會共享，成本由森林資源的所有者和管理者承擔。因此森林生態(tài)補償機制隨著生態(tài)文明建設以及以國家公園為主體的自然保護地體系的建設被提升到了新的高度[4-6]。因而本文對有關森林生態(tài)補償的概念界定、森林生態(tài)補償的主體、森林生態(tài)補償的標準以及生態(tài)補償模式這幾個方面的文獻進行閱讀梳理以及總結分析，以期望發(fā)現現有研究的不足，為未來的深入研究提供可供參考的意見。

2 森林生態(tài)補償概念界定

生態(tài)補償一詞最早出現于20世紀五十年代，此后聯(lián)合國于1992年在《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中將其定義為“價格、市場、政府財政和經濟政策在制定環(huán)境政策時應發(fā)揮補充性作用；在生產者和消費者的決策上環(huán)境費用應有所體現；價格應當反映資源的全部價值和稀缺性，并有助于防止環(huán)境惡化[7]?！?0世紀末，森林生態(tài)補償開始發(fā)展起來并成為研究熱點。目前學界關于森林生態(tài)補償的定義共有以下兩種觀點。

2.1 森林生態(tài)補償是一種激勵方式

有學者認為森林生態(tài)補償是一種減少環(huán)境生態(tài)損害的經濟激勵手段（陸新元等，1994）；也有學者從生態(tài)環(huán)境外部性的角度出發(fā)，提出生態(tài)補償是指通過對損害者進行收費和對保護者進行補償，從而增加保護者的收益與損害者的成本，激勵損害者損害行為的減少與保護者保護行為的增加，從而達到保護資源的目的（毛顯強，2002）；還有學者從生態(tài)補償手段出發(fā)提出森林生態(tài)補償包括正向激勵（建設補助費等）和負向激勵（受益者付費等）（吳紅軍等，2008）[8]。

2.2 森林生態(tài)補償是一種制度安排

有學者提出生態(tài)補償的本質是通過資源的重新配置，調整生態(tài)環(huán)境損害者與保護者之間的利益關系，從而達到協(xié)調資本與生態(tài)保護的一種制度安排（俞海，2007）；世界各國之所以森林生態(tài)補償制度不同，是因為森林資源的產權制度不同[9]（李琪，溫武軍等，2016）；我國的森林生態(tài)補償制度就是一種以平衡生態(tài)利益為目的而制定的策略[10]（劉晶，2018）。此外還有學者從森林生態(tài)補償的補償范圍出發(fā)，對其進行定義，提出森林生態(tài)補償是成本補償（王金南，2006；李文華等，2009）、效益補償（李華，2016）與價值補償（Macmillan等，1998；李琪，溫武軍等，2016）三種觀點。

綜上，目前學者從不同角度、不同理論出發(fā)對森林生態(tài)補償進行了豐富的定義，雖然目前并沒有明確的定義，但是現有定義都遵循“誰受益，誰補償”的原則，表明森林生態(tài)補償是由受益方向保護方（受損方）進行一定的補償。但是目前的定義并未對受損方與保護方進行明確的闡釋。未來概念定義中應該明確提出森林生態(tài)補償的受益方。

3 森林生態(tài)補償主體研究

生態(tài)補償由誰補償、補償給誰是制度實行的前提條件。主體是森林生態(tài)補償制度中一個非常重要的范疇，國內外的專家學者對于森林生態(tài)補償的主體有著不同的界定，對同一主體權利和義務的理解也有所差異（衛(wèi)巍，2014）。明確森林生態(tài)補償支付與接受主體有利于使補償基金的發(fā)放更具公平性，是完善森林生態(tài)補償制度的基礎。森林生態(tài)補償的主體分為森林生態(tài)補償的支付主體和接受主體兩個部分。

3.1 森林生態(tài)補償支付主體

目前就森林生態(tài)補償的支付主體而言，應當遵循政府主導、市場配合的原則，在對森林生態(tài)進行補償時，鑒于森林公益性和公共品的特性，政府應起主導作用，但政府補償也存在著成本高、執(zhí)行力度不夠等弊端，這就決定了市場參與補償的重要性（孫方弢，2009）。有學者提出，應該遵循“誰受益，誰補償原則”，由政府、社會、受益單位等共同成為支付主體共同承擔支付費用（黃世典，2000），那些因為別人的森林經營而受益的群體也應該提供補償資金，作為補償的支付主體[11]（賈衛(wèi)國，2010）；按照破壞者付費的原則，應當把森林等生態(tài)環(huán)境的破壞者以及森林中碳的釋放者作為森林生態(tài)補償的支付主體[12]（賈衛(wèi)國，2006），因此一些對森林生態(tài)造成負外部性的企業(yè)或社會團體也應當成為補償支付主體，承擔補償責任，對生態(tài)效益的提供者進行補償（陳大勝，2010）。也有學者認為由于森林生態(tài)系統(tǒng)提供的服務具有多元性，每個服務涉及的所有權人以及受益人也具有多元性，因此應該根據不同的森林生態(tài)系統(tǒng)服務來確定森林生態(tài)補償的支付主體（李琪，溫武軍等，2016）；但也有學者提出這些理論雖然全面，但是森林的生態(tài)效益和社會效益邊界模糊，難以界定受益對象，因此這些想法不易操作且脫離現實，因此未來森林生態(tài)補償的支付主體更多的依舊是以政府為導向（劉冬古，劉靈芝等，2011）。

3.2 森林生態(tài)補償接受主體

就森林生態(tài)補償的接受主體問題而言，學者多數認為森林生態(tài)補償的接受者具有明確性，包括所有的森林生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者，主要指公益林的所有者和管理者。因此更多的爭議集中在商品林的所有者與管理者是否屬于森林生態(tài)補償的接受主體。有學者認為商品林存在比較利益低、難吸引投資的情況，因此應該給予一定的補償（陳欽，黃和亮，1999）；但也有學者認為商品林之所以比較利益低，是因為市場惡意價格與稅收負擔，并不一定是森林生態(tài)系統(tǒng)服務的受損方，因此商品林的補償應該根據其是否有增加額外投入來確定，而不是簡單的對所有的商品林所有者、管理者與使用者進行補償（段顯明，2001）。

綜上，目前研究對于森林生態(tài)補償的支付主體以及商品林的所有者是否應該屬于森林生態(tài)補償的接受主體尚且沒有定論。從森林生態(tài)系統(tǒng)服務角度來看，商品林同樣提供著固碳、固土、涵養(yǎng)水源等生態(tài)價值，因此不可否認商品林也提供了生態(tài)系統(tǒng)服務，但由于這些服務的監(jiān)測計算具有難度，因此缺乏操作性，應該考慮通過其他替代方法來計算其價值。

4 森林生態(tài)補償標準研究

森林生態(tài)系統(tǒng)的補償標準是生態(tài)補償中的關鍵性問題，也是森林生態(tài)補償制度建立的核心。超出利益相關者支付能力和受償意愿的過高標準，實踐中難以應用且有失公平（孫玉軍等，2007）；而低補償標準又難以調動森林經營者的積極性（李芬等，2010）；適度的補償標準應當介于機會成本與生態(tài)系統(tǒng)服務價值之間[13]（靳樂山等，2019），與受償意愿具有一致性，并且能夠體現林分質量、地區(qū)經濟水平以及生態(tài)區(qū)位等因素（李順龍等，2015）。森林生態(tài)補償的補償標準的確定主要包括兩個方面的內容：一是森林生態(tài)補償的標準確定依據，二是森林生態(tài)補償金額的確定方法。

4.1 森林生態(tài)補償標準的確定依據

目前對于森林生態(tài)補償的補償范圍包括以下幾個觀點，第一種觀點是基于成本補償。認為森林具有公共性，其經營主體不應以盈利為目標，因此森林生態(tài)補償應該以森林生產經營中的社會平均成本為依據，補償的內容應該包括自然資源和生態(tài)環(huán)境固有的價值以及人類投入勞動所產生的價值（莊國泰，王學軍，1995）。第二種觀點是基于效益補償。認為森林的生態(tài)效益應是森林生態(tài)補償標準確定的基礎，應當對森林的正外部性價值進行全部補償（Deng等，2011；吳水榮等，2009）[14]。第三種是基于價值補償的觀點。認為機會成本、社會無風險報酬以及原始的投資成本都應包含在森林生態(tài)補償的標準之中[15]（Macmillan等，1998），基于價值補償標準，可以對不同林分和林種的生態(tài)公益林的生態(tài)標準從經濟損失的角度進行測算（陳欽等，2007）。第四種觀點是認為應該采用多種方法結合的觀點。限制森林采伐利用的邊際效益和可期望的森林實物損失價值、建立森林系統(tǒng)所付出的經濟成本以及保護和發(fā)展生態(tài)公益林所需要的資金投入等在制定森林生態(tài)補償標準時都應予以考慮[16]（孔凡斌，2003）；也有學者認為森林生態(tài)補償的補償范圍應該包括造林、護林和管理成本以及地租（王翊，2005）；還有學者提出機會成本、受償意愿、造林成本是森林生態(tài)補償標準確定需要考慮的因素（李芬等，2007）。

4.2 森林生態(tài)補償金額的確定方法

關于金額的確定方式，學者提出了多種方法。有學者運用生態(tài)區(qū)位商的方法將海南省森林劃分為一級主導、二級主導和潛在生態(tài)系統(tǒng)服務三類，并將皮爾生長曲線模型與恩格爾系數相結合來計算生態(tài)補償系數[17]，最后得出在第一、二、三階段的補償標準（李芬，2007）。也有學者在運用層次分析法確定生態(tài)區(qū)位和森林生態(tài)效益調整系數的基礎上，構建森林生態(tài)系統(tǒng)補償標準計算模型從而得出生態(tài)補償標準[18]（李煒，2012）。另外還有學者采用“生態(tài)公益林經營補償標準=造林成本+管理成本+護林成本+地租（利潤）”的原則，按照云南、湖南、廣東三省各林分類型的面積比例和各林分類型的補償標準加權計算，得出不分地域、不分林分類型的公益林統(tǒng)一補償標準（王翊，2003）。生態(tài)系統(tǒng)服務價值的評估方法較多，按照評估技術的市場基礎不同，可以分為直接市場法（如市場價值法、費用支出法）、替代市場法（如機會成本法、影子工程法、旅行費用法）和模擬市場法（如條件價值法）三類[19]（歐陽志云，1999；Florence et al.,2009；Zahra et al.,2010；Ninan et al.,2013；李云燕，2019）。近年來，碳交易和碳平衡方法也被應用到生態(tài)補償的量化研究中（彭文英等，2016；徐婕等，2018；胡劍波等，2019）。不過，森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能及環(huán)境效益的表現形式復雜多樣且可能存在交叉重疊，森林生態(tài)系統(tǒng)結構與過程、功能、服務、效益的評價均存在不確定性（Costanza,2008），加之不同社會經濟條件下的受益主體對森林生態(tài)效益價值的評估存在差異[20]，導致這方面的價值評估難度較大（李琪等，2016），學術界在方法學的適用性和評估標準的合理性上尚未達成一致（丁振民等，2019；Sannigrahi et al.,2020）。因此，如何客觀、精確地反映森林生態(tài)系統(tǒng)服務價值的存量和增量變化，仍然是當前森林生態(tài)補償研究領域面臨的主要困難。

現有研究的局限性主要體現在以下幾個方面：①森林的發(fā)展是一個動態(tài)且變化的過程，不同時期的成本、效益、價值都具有異質性，因此可以進行分階段的補償標準評估。②雖然目前學者提出了各種標準以及金額的計算方式，但是通過各個方法計算出的結果差距較大，且有些方法計算的金額過大，遠遠超出受益者的承受范圍，缺乏現實的可操作與可實施性。③目前的評價方法缺乏對經濟發(fā)展水平的考慮，導致出現欠發(fā)達地區(qū)的補償標準高于發(fā)達地區(qū)補償標準的情況出現，與現實不符合。④金額計算方式過于簡單，容易造成區(qū)域的特點轉化為實際的參考數據過程中數據不精確情況的出現。⑤僅僅通過方法確定出補償標準金額，但未與已有標準進行對比從而闡述出替代標準的優(yōu)勢性。

5 森林生態(tài)補償的補償模式

補償模式選擇是森林生態(tài)補償的重要組成部分，關系到補償資金來源、相關利益主體關系等核心要素[21]（李國志，2019）。國際上一般將生態(tài)補償稱為環(huán)境服務付費或生態(tài)系統(tǒng)服務付費[22]（Wunder,2015；王玉濤，2019），主要包括公共財政補償和市場機制補償兩種基本類型（Engel et al.,2008；Farley et al.,2010）。從全球范圍看，森林生態(tài)補償主要有政府直接投資或提供補助資金、減免林業(yè)稅收、受益人提供補償資金、市場交易等幾種模式，但不同國家的森林生態(tài)補償模式有所不同（Deng et al.,2011）。目前國內外的森林生態(tài)模式主要包括兩類：以政府為主導的補償方式和與市場為主導的補償方式。

5.1 以政府為主導的補償方式

以政府為主導的補償方式是指政府占據主導地位，由政府籌集與分配資金，無償提供給社會成員。由于森林生態(tài)效益的產權難以界定、價值難以度量、交易成本高、信息不對稱等原因（伏潤民等，2015；Lu et al.,2017），不少學者認為以政府為主導的公共支付模式是森林生態(tài)補償的有效方式（吳水榮等，2009；梁增然，2015；李琪等，2016）。有學者提出，由于森林生態(tài)效益屬于公共產品，其所有權難以界定，具有非排他性，因此很難確定其受益方，同時因為其具有福利性與社會公益性，應該納入國家財政之中（黃世典，2000；吳志文，2000）。但也有學者認為以政府為主導的補償方式意味著政府要承擔所有的項目，這會對我國財政產生巨大的壓力。同時這種補償方式也不符合“誰受益，誰補償”的原則[23]，因此提出我國的補償方式應該像市場主導方向轉變，讓生態(tài)受益者進行支付（劉冬古，劉靈芝等，2011）。

5.2 以市場為主導的補償方式

以市場為主導的補償方式是指在市場機制的作用下，森林生態(tài)服務的供給方與受益者之間根據市場規(guī)則進行資源協(xié)商、自我磋商的交易或補償[24]。在市場機制較為完善的國家和地區(qū)，當森林生態(tài)系統(tǒng)服務的受益方、受損方以及受益與受損的價值能夠明確的前提下，市場化補償已成為必然趨勢（Wunscher et al.,2008；Derissens,2013）。市場機制是實現森林生態(tài)效益內部化的有效手段，能夠有效克服以政府為主導存在的若干問題（吳強，張合平，2016）；針對森林生態(tài)效益難以市場化的問題，要樹立生態(tài)效能是市場產品的觀念，根據生態(tài)產品的成本與效用進行合理估價與定價，努力促使消費者形成產品觀念，并形成產業(yè)（吳志文，2000）；還有學者從公益林經營者的角度提出政府不應該干預其追求收益的選擇，應該放任其通過其他渠道、方式、手段來獲取補償（譚曉梅，2008）。不過，更多的學者認為建立以政府補償為主，政府引導和市場交易相結合的森林生態(tài)補償機制[25-28]，是符合現階段中國國情的可行方式（樊淑娟，2012；Shang et al.,2018；劉璨等，2019）。

雖然目前眾多學者鼓勵發(fā)展以市場為主導的森林生態(tài)補償模式，但是目前生態(tài)補償的受益方尚且沒有明確的規(guī)定，放任受損方自己尋找索賠，極容易導致受損方的利益得不到保障。此外，生態(tài)補償金額的計算具有復雜性，僅靠供給方與受益方自身，很難得到合適的估算。最后，政府主導的缺失，極容易導致市場失靈現象的出現。由此，我國更應該探求市場與政府相結合的方式。

6 結論與未來展望

綜上，森林生態(tài)補償制度是平衡森林生態(tài)系統(tǒng)保護者以及受益者利益的重要舉措，是加快我國生態(tài)文明建設的重要舉措，我國近幾年也在不斷的探索建立多元化生態(tài)保護補償機制以期望達到更好的補償效果?，F有研究通過理論與實證上對森林生態(tài)補償的主體客體、補償的標準范圍、補償金額的確定以及補償的模式進行了充分且具有指導意義的討論，為未來的研究提供了眾多的理論基礎。本文從文獻整理角度，梳理以往森林生態(tài)補償標準及方式的相關文獻，認為目前以政府為主導的森林生態(tài)補償仍存在一些問題，政府應當從以下幾個方面對其進行解決。

①學者們對影響森林生態(tài)補償標準確定的因素的看法基本一致，認為生態(tài)補償標準不應該“一刀切”，應體現林種差異、地區(qū)差異、造林方式差異等具體情況，但研究中涉及到具體標準的數字化和對補償標準的靈活調整等方面缺少研究，理論層次已經做得相當豐富，但應用于實踐中仍相當困難。

②政府主導的森林生態(tài)補償存在問題，政府需要從單一的政府補償轉變成多渠道多路徑更合理的補償方式。政府主導的森林生態(tài)補償制度安排的交易成本偏高，這也是當前政府繼續(xù)解決的問題之一。政府為主導森林生態(tài)補償機制下解決的問題是生態(tài)補償標準的進一步精確計算，現階段的政府補貼標準必然遠遠不夠林農實際投入，若不提高補貼那么勢必會造成營林激勵下降，森林質量下降從而其提供的環(huán)境服務質量下降造成惡性循環(huán)。

③在政府財政投入一定的情況下，必須解決當前補償資金渠道單一的問題，此時需要通過補償機制市場化促使補償主體多元化和補償方式多樣化，市場化中最重要問題就是環(huán)境意識淡薄，調查得知我國居民（包括城市居民與農村居民）環(huán)境意識平均為20%，環(huán)境意識的增強需要政府宣傳以及長時間的耳濡目染，黨的“十八大”“十九大”對生態(tài)要求越來越高，再加上我國生態(tài)文明體系的建設以及以國家公園為主體的自然保護地體系的建設[29-31]，這也使全國范圍內的環(huán)境保護意識有了大大的增強。

④政府也需要解決支付意愿以及供給能力的問題，出臺一些強制性政策讓森林資源依賴程度高的企業(yè)對當地林農提供的環(huán)境服務進行資金購買[32]；增加林業(yè)貼息貸款優(yōu)惠增加林農投資森林的激勵；將不必要的林業(yè)稅費徹底取消，據劉璨統(tǒng)計，由于政府參與，生態(tài)補償的中間交易成本要占補貼金額的37%，政府尋租問題而造成的交易成本巨大，也造成國家財政投入的浪費。由于政府作為市場的第三方，參與也存在著巨大的交易成本，將政府剔除在外但由政府政策保護的市場機制可能更能使環(huán)境服務交易達到最優(yōu)點。為了進一步完善我國森林生態(tài)補償制度，未來的研究可以分析跨區(qū)域森林生態(tài)補償制度的實現，包括跨區(qū)域森林生態(tài)補償的主體客體以及補償標準、補償方式等[33]。在對森林生態(tài)補償標準進行評估時，采用多學科交叉的方式，利用多種計算方法，并采用分階段的計算方法，同時要更多關注現實情況，不可與現實不符，要具有可實現性[34]。同時，可以研究替代方法與現實的符合程度以及與已有方法的優(yōu)劣勢比較。