智慧城市該如何下沉

李文東 孫亮 郭中梅

(中國聯(lián)通智能城市研究院，北京100048)

0 引言

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 明確提出要“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”[1]，標(biāo)志著我國以智慧城市承載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化、智能化建設(shè)，已進(jìn)入全面、深入推進(jìn)的新階段。在這種背景下，一方面，智慧城市建設(shè)和服務(wù)下沉正成為重要趨勢(shì)，體現(xiàn)出從省、市層面核心城市的數(shù)字政府建設(shè)向區(qū)(縣)級(jí)及以下行政單位主導(dǎo)的智慧化建設(shè)和服務(wù)下沉的特點(diǎn)；另一方面，智慧城市雖在我國發(fā)展已經(jīng)十余年，可由于區(qū)(縣)級(jí)及以下行政單位在投資和業(yè)務(wù)管理權(quán)限上的限制，除產(chǎn)業(yè)園區(qū)的智慧化建設(shè)開展不錯(cuò)外，區(qū)(縣)級(jí)及以下行政單位范圍內(nèi)的智慧化建設(shè)和使用效果一直不及預(yù)期。雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部曾專門推出中小城鎮(zhèn)的智慧化建設(shè)試點(diǎn)，發(fā)展和改革委員會(huì)也曾推動(dòng)特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)，可由于城市規(guī)模小、投資大、見效慢等原因，很多試點(diǎn)仍停留在規(guī)劃上，落地難成為普遍問題。即使部分試點(diǎn)開展建設(shè)，也存在建設(shè)成效不顯著、持續(xù)運(yùn)營難等多種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。因此，探索智慧城市下沉建設(shè)的合理路徑和方式，變得非常重要和必要。

1 智慧城市建設(shè)為什么要下沉

當(dāng)前，我國已開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，需謀求轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力。結(jié)合我國實(shí)際情況，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)比重，進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，已成為綠色低碳可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑。智慧城市作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支撐，已然向區(qū)(縣)級(jí)及以下行政單位下沉，主要原因分析如下。

1.1 新型城鎮(zhèn)化高品質(zhì)建設(shè)是提升城市承載能力和城市韌性的必然要求

與以往高速發(fā)展階段城市“粗獷式建設(shè)”不同，高質(zhì)量發(fā)展階段，無論是大城市以基層為單元的城市更新，還是縣城“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)”[2-3]，都更強(qiáng)調(diào)“規(guī)建管運(yùn)服”一體化的新型智慧城市建設(shè)理念，以高品質(zhì)建設(shè)和全生命周期精細(xì)化管理提升城市對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)的承載能力，保障城市安全韌性運(yùn)行。

1.2 新型智慧城市持續(xù)生長(zhǎng)是深入推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求

城市視角下智慧城市的終極目標(biāo)，需要在各層面、各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)充分的數(shù)字化，構(gòu)建與物理世界實(shí)時(shí)映射的數(shù)字孿生體，進(jìn)而才能有更為廣泛、深入的智能化應(yīng)用支撐城市智慧運(yùn)行?？煽紤]到實(shí)際操作的復(fù)雜性，我國省、市層面的智慧城市建設(shè)，更側(cè)重于宏觀層面大顆粒度上的智慧管控體系建設(shè)。對(duì)于基層微觀細(xì)顆粒度治理需求，無論從投資規(guī)模，還是技術(shù)可行性，都很難一步到位，需要按統(tǒng)一規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)逐步建設(shè)，持續(xù)生長(zhǎng)，也需要基層行政單位更多參與建設(shè)。中國聯(lián)通最早提出的“城市微單元”智慧化建設(shè)和上海市提出的“智慧城市神經(jīng)元”，正是基于此考慮，自下而上推進(jìn)智慧城市模塊化建設(shè)發(fā)展，降低大規(guī)模建設(shè)的難度和復(fù)雜度。

1.3 基層治理現(xiàn)代化推進(jìn)是增強(qiáng)市民體驗(yàn)和彌補(bǔ)城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝的要求

堅(jiān)持貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，需要不斷提升城市社會(huì)治理現(xiàn)代化水平，尤其是基層治理現(xiàn)代化水平。以往智慧城市建設(shè)，過于強(qiáng)調(diào)“平臺(tái)上移”，而“服務(wù)下延”不夠充分，基層治理數(shù)字化工具普及不足，“上面千條線，下面一根針”現(xiàn)象比較突出。在新冠肺炎疫情防控過程中，基層治理發(fā)揮了重要的守衛(wèi)作用，這進(jìn)一步說明了基層治理的重要性，也暴露了基層治理“一刀切”、基層工作繁重、居民自主治理意識(shí)薄弱等短板。在后疫情時(shí)代，一方面需要加強(qiáng)基層治理的制度建設(shè)和智慧化工具支撐，提升基層現(xiàn)代化治理能力；另一方面，也要改變基層治理只側(cè)重于政府管理的局面，增加與民生生活相關(guān)的數(shù)字化服務(wù)建設(shè)內(nèi)容，滿足人民對(duì)美好生活的需求。同時(shí)，核心城市智慧城市建設(shè)的深入開展，拉大了與縣域、鄉(xiāng)村等地區(qū)的數(shù)字鴻溝，制約了落后地區(qū)與核心城市的協(xié)同發(fā)展能力，因此需要加大縣域、鄉(xiāng)村等地區(qū)的數(shù)字化、智慧化建設(shè)投入，提升這些地區(qū)人民群眾的信息化素養(yǎng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.4 促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、活躍基層服務(wù)經(jīng)濟(jì)，是推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求

一方面，在大城市，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型除了基于數(shù)據(jù)的政府管控外，需要納入更多的線上線下服務(wù)(O to O)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化多方參與的高效治理，改善基層民生服務(wù)，比如社區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老、家政、法律援助等服務(wù)。另一方面，我國縣域城市數(shù)量眾多，大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后于大中城市經(jīng)濟(jì)，隨著外部環(huán)境變化和國內(nèi)大循環(huán)活力日益強(qiáng)勁，縣域經(jīng)濟(jì)迎來內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力激活的重要機(jī)遇期。充分利用信息技術(shù)降低時(shí)空局限，基于數(shù)據(jù)要素流通促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，成為縣域產(chǎn)業(yè)融入更大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)生態(tài)，助力本地特色產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的必然要求。

2 智慧城市下沉后建設(shè)需求有什么變化

智慧城市下沉建設(shè)，相較于大中城市，從用戶及需求、建設(shè)服務(wù)模式和管理要求各方面，都會(huì)出現(xiàn)新的變化。建設(shè)內(nèi)容側(cè)重和建設(shè)運(yùn)營模式等只有適應(yīng)這些變化，才能取得好的建設(shè)成效。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐，本文對(duì)智慧城市下沉建設(shè)的相關(guān)變化分析如下。

2.1 用戶及需求變化

智慧城市建設(shè)下沉后，用戶分為政府側(cè)用戶和社會(huì)側(cè)用戶(含企業(yè)和個(gè)人)。考慮基層信息化和互聯(lián)網(wǎng)普及情況，兩者都更強(qiáng)調(diào)智慧化應(yīng)用要實(shí)現(xiàn)“一站式”整合，簡(jiǎn)單易用，移動(dòng)便捷。在基層政府側(cè)，工作更聚焦任務(wù)執(zhí)行層面，包括數(shù)據(jù)采集、現(xiàn)場(chǎng)管理、執(zhí)法、調(diào)解、處置等，而不僅是宏觀層面的數(shù)據(jù)分析。同時(shí)，基層政府由于機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等問題，還需要應(yīng)對(duì)“上面千條線，下面一根針”的問題。因此對(duì)智慧化支撐手段，更希望業(yè)務(wù)和流程匯聚，并能提供事項(xiàng)處置辦理方面的專業(yè)指導(dǎo)和成熟模板，減少重復(fù)性工作，降低出錯(cuò)率，提升效率等。此外，基層管理事項(xiàng)非常具體，且隨著數(shù)字化發(fā)展，要求會(huì)越來越精細(xì)，所以對(duì)逐步構(gòu)建與物理世界相映射的數(shù)字孿生體需求也越來越高。在社會(huì)側(cè)，除“一站式”聚合更多便民服務(wù)(包括政務(wù)服務(wù)和社會(huì)服務(wù))外，還需要以“縣城”為中心，提供覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村的信息化服務(wù)，普及線下服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和電話熱線服務(wù)等，以滿足基層和農(nóng)村中使用互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)困難的特殊人員，比如老人、小孩以及殘障人士等服務(wù)需求。

2.2 建設(shè)和服務(wù)模式變化

首先，我國基層行政單位的信息化建設(shè)基礎(chǔ)普遍薄弱，一次性實(shí)現(xiàn)向智慧化跨越，需要的投資會(huì)比較大，再加之我國基層行政單位眾多，僅縣域行政區(qū)劃就有2800多個(gè)，如果全部獨(dú)立開展智慧化建設(shè)，整體投資額將是個(gè)天文數(shù)字。其次，我國基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍落后，獨(dú)立投資受限，很難像大中城市那樣大規(guī)模負(fù)債投資，需要更為集約的建設(shè)模式。在運(yùn)營服務(wù)方面，單個(gè)基層行政區(qū)劃的用戶規(guī)模很難實(shí)現(xiàn)規(guī)?；纳虡I(yè)運(yùn)營，導(dǎo)致基層智慧化建設(shè)不可持續(xù)。為了建設(shè)上更集約，且能持續(xù)造血運(yùn)營，探索由省、市統(tǒng)籌建設(shè)的市場(chǎng)化運(yùn)營模式顯得非常重要。

2.3 管理要求變化

一方面，基層行政單位的智慧化建設(shè)，原則上是省、市層級(jí)智慧城市建設(shè)的一部分，其數(shù)據(jù)資源也是省、市級(jí)數(shù)據(jù)資源的必要構(gòu)成。因此，智慧城市下沉建設(shè)，一定要與省、市級(jí)政府的智慧城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，避免重復(fù)投資建設(shè)。這就需要省、市級(jí)政府加強(qiáng)全域智慧城市的頂層設(shè)計(jì)，明確投資和建設(shè)規(guī)則。另一方面，隨著智慧城市建設(shè)深入推進(jìn)，數(shù)據(jù)規(guī)模越來越大，數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)信息安全要求也越來越高，考慮基層信息安全意識(shí)和能力都比較薄弱，省、市級(jí)政府需要加強(qiáng)在關(guān)鍵數(shù)據(jù)、規(guī)模數(shù)據(jù)生產(chǎn)上的統(tǒng)籌管控，保障智慧城市安全健康發(fā)展。除此之外，基層行政單位的智慧化建設(shè)，更多需要在互聯(lián)網(wǎng)域?yàn)榫用裉峁┓?wù)，并與運(yùn)行在電子政務(wù)外網(wǎng)的數(shù)字政府平臺(tái)進(jìn)行協(xié)同聯(lián)動(dòng)。面向居民服務(wù)的應(yīng)用如果全部部署在政務(wù)云互聯(lián)網(wǎng)區(qū)，政務(wù)云擴(kuò)容投資和運(yùn)行維護(hù)都會(huì)給政府投資增加非常大的壓力。反之，若將這些應(yīng)用部署在一般互聯(lián)網(wǎng)公司的公有云，則會(huì)對(duì)政府信息和數(shù)據(jù)安全帶來較大隱患。因此，從建設(shè)管理的角度，政府需要綜合考慮投資、安全、服務(wù)效能等因素來尋求安全穩(wěn)定可靠的服務(wù)商提供服務(wù)。

3 智慧城市下沉建設(shè)的發(fā)展思路

智慧城市下沉建設(shè)，綜合落地場(chǎng)景主要包括縣(區(qū))域智慧城市、智慧社區(qū)、智慧街區(qū)和商業(yè)綜合體等。由于各場(chǎng)景智慧化發(fā)展訴求和定位不同，具體發(fā)展思路和側(cè)重點(diǎn)也不同。以下在分析整體發(fā)展思路、社會(huì)資本參與和盈利模式思考的基礎(chǔ)上，分別針對(duì)縣(區(qū))域智慧城市、大城市智慧社區(qū)和智慧街區(qū)的智慧化建設(shè)和發(fā)展思路進(jìn)行探討，具體如下。

3.1 整體發(fā)展思路

在建設(shè)內(nèi)容方面，區(qū)別于省、市級(jí)大中型核心城市的“大中心、重平臺(tái)”智慧城市建設(shè)模式，基層建設(shè)應(yīng)該在與現(xiàn)有省、市平臺(tái)統(tǒng)籌對(duì)接的前提下，聚焦業(yè)務(wù)應(yīng)用和線下協(xié)同的服務(wù)實(shí)體建設(shè)，以及基層數(shù)據(jù)的生產(chǎn)和物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集等。同時(shí)，要在數(shù)字政府建設(shè)完善的基礎(chǔ)上，在互聯(lián)網(wǎng)域，進(jìn)一步圍繞服務(wù)基層工作人員、企業(yè)以及城市精細(xì)化治理、普惠民生服務(wù)等領(lǐng)域，尋求應(yīng)用創(chuàng)新突破。

在建設(shè)和服務(wù)模式上，建議探索由省、市層面統(tǒng)籌，以市場(chǎng)化運(yùn)作方式，委托可信的服務(wù)商提供云網(wǎng)安一體化新基建服務(wù)，并提供物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字孿生、人工智能、區(qū)塊鏈等共性技術(shù)服務(wù)，以及政府辦公、政務(wù)服務(wù)、民生服務(wù)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等應(yīng)用，以軟件即服務(wù)(Software-as-a-Service，SaaS)或輕定制方式，提供給基層政府使用，進(jìn)一步降低基層智慧化建設(shè)的復(fù)雜度和投資難度?；鶎诱ㄟ^政府購買服務(wù)來進(jìn)行快速敏捷部署，并在省、市統(tǒng)籌監(jiān)管下，確保服務(wù)成效和大規(guī)模數(shù)據(jù)安全。為確保政府?dāng)?shù)據(jù)安全，可以考慮在基層邊緣部署服務(wù)一體機(jī)的模式，用來承載基層政府的關(guān)鍵業(yè)務(wù)并存儲(chǔ)關(guān)鍵數(shù)據(jù)。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，基層政府應(yīng)該充分結(jié)合本地特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，利用信息化手段和數(shù)據(jù)要素流通，推動(dòng)本地特色產(chǎn)業(yè)融入城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，基層政府要高度重視服務(wù)本地百姓生活的商業(yè)綜合體、物流基地(農(nóng)產(chǎn)品或電商)、休閑文旅產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型發(fā)展，持續(xù)改善營商環(huán)境，活躍本地經(jīng)濟(jì)。

3.2 社會(huì)資本參與和盈利模式的思考

綜合考慮基層行政單位的投資能力和智慧化建設(shè)投資規(guī)模，在智慧城市下沉建設(shè)過程中引入社會(huì)資本參與非常必要。由于單個(gè)基層行政區(qū)劃內(nèi)潛在的用戶規(guī)模一般比較小，所以在引入社會(huì)資本的方式和切入點(diǎn)上，需要充分結(jié)合運(yùn)營盈利模式進(jìn)行合理選擇。

原則上，針對(duì)共性數(shù)據(jù)和服務(wù)平臺(tái)，建議由省、市級(jí)政府牽頭引入社會(huì)資本進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)，基于功能軟件鏡像部署、接口調(diào)用或SaaS化服務(wù)，以及標(biāo)準(zhǔn)化共性設(shè)施部署的方式進(jìn)行，比如統(tǒng)一部署智能燈桿、服務(wù)一體機(jī)等，為全轄區(qū)縣(區(qū))級(jí)政府提供統(tǒng)一的服務(wù)。省、市級(jí)政府對(duì)縣(區(qū))級(jí)政府同類型建設(shè)投資進(jìn)行嚴(yán)格管控，并與縣(區(qū))級(jí)政府聯(lián)合對(duì)服務(wù)商的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行定期評(píng)估考核，持續(xù)提升建設(shè)質(zhì)量，避免重復(fù)投資，保障數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。縣(區(qū))級(jí)政府按照使用的功能、接入的終端數(shù)量或用戶規(guī)模等，按年購買相關(guān)服務(wù)。省、市級(jí)政府可鼓勵(lì)服務(wù)商在符合安全和規(guī)范要求的前提下，通過數(shù)據(jù)開放、服務(wù)門戶或終端精準(zhǔn)廣告、提供用戶訂閱增值服務(wù)的形式，持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)企業(yè)和個(gè)人用戶規(guī)模，在省、市全域拓展商業(yè)化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)增值收益。

對(duì)于大部分規(guī)模小、欠發(fā)達(dá)的縣(區(qū))級(jí)政府，原則上不建議通過招商引資和“大而全”的信息化建設(shè)項(xiàng)目獨(dú)立引入社會(huì)資本，而是以微單元綜合開發(fā)建設(shè)總包的方式引入社會(huì)資本，比如商業(yè)綜合體開發(fā)、居住社區(qū)開發(fā)、旅游景區(qū)開發(fā)等。政府應(yīng)對(duì)微單元綜合開發(fā)中智慧化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及需要提供給政府的數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)等，提出明確的驗(yàn)收要求和標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)傳統(tǒng)開發(fā)商、電信運(yùn)營商和ICT廠商聯(lián)合投資開發(fā)，以提高建設(shè)品質(zhì)。盈利模式由總包商進(jìn)行全盤考慮，通過收取物業(yè)費(fèi)或租金等方式盈利變現(xiàn)。

在大中城市，智慧社區(qū)多年建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)表明，無論是大規(guī)模建設(shè)投資，還是持續(xù)建設(shè)運(yùn)營，引入社會(huì)資本都非常重要。從持續(xù)運(yùn)營的可行性考慮，智慧社區(qū)至少在區(qū)級(jí)以上層面統(tǒng)籌建設(shè)共性服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建進(jìn)入轄區(qū)內(nèi)所有社區(qū)的服務(wù)入口，才能有效吸引社會(huì)資本關(guān)注和投入，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、商業(yè)化運(yùn)營。在盈利模式上，一方面是通過政府購買基層治理服務(wù)，包括數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部分投資回報(bào)；另一方面是充分發(fā)揮服務(wù)商在互聯(lián)網(wǎng)端線上服務(wù)入口和社區(qū)驛站線下服務(wù)入口的優(yōu)勢(shì)，整合社會(huì)資源，推動(dòng)現(xiàn)有社區(qū)物業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為社區(qū)居民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、兒童看護(hù)、智能家居管理、社區(qū)多媒體廣告等服務(wù)，進(jìn)行商業(yè)變現(xiàn)。此外，還可以通過平臺(tái)積累的社區(qū)大數(shù)據(jù)等，為商業(yè)企業(yè)進(jìn)入社區(qū)提供大數(shù)據(jù)服務(wù)來實(shí)現(xiàn)收益。

3.3 縣域智慧城市建設(shè)和發(fā)展思路

作為銜接城市和鄉(xiāng)村的重要載體，許多縣域城市都紛紛搭上了數(shù)字化建設(shè)的快車，以數(shù)字化促進(jìn)現(xiàn)代化，爭(zhēng)做縣域高質(zhì)量發(fā)展的典范。如前所述，我國縣域行政區(qū)劃眾多，發(fā)展非常不平衡，昆山、義烏等多個(gè)縣級(jí)城市已經(jīng)發(fā)展成現(xiàn)代化都市，但更多縣域經(jīng)濟(jì)仍比較落后，甚至剛剛脫貧。因此，縣域智慧城市建設(shè)模式和發(fā)展思路需要根據(jù)各地自身發(fā)展定位，選擇合適的策略。

對(duì)于發(fā)達(dá)縣域(綜合考慮經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模等因素來定位)，建議省、市級(jí)政府適當(dāng)允許其效仿大中城市的規(guī)模化、適度超前建設(shè)。對(duì)于欠發(fā)達(dá)的縣城，建議省、市級(jí)政府加強(qiáng)統(tǒng)籌支撐，降低其投資難度，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化運(yùn)營，推動(dòng)全轄區(qū)內(nèi)數(shù)字化、智慧化建設(shè)均衡發(fā)展，為全省一盤棋數(shù)字化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，建議省、市層面，全面推進(jìn)縣域治理能力的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，以及縣域數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)度的評(píng)估考核，推動(dòng)縣域治理“上云上平臺(tái)”，提升治理成效。

在智慧應(yīng)用上，縣城需緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中“縣城強(qiáng)弱項(xiàng)補(bǔ)短板”要求，利用數(shù)字孿生技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市“規(guī)建管運(yùn)服”一體化，提高城市建設(shè)和管理品質(zhì)，提升城市人口和產(chǎn)業(yè)承載能力。依托信息化手段，改善營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)共治”。同時(shí)，以縣城為重要節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建“數(shù)字鄉(xiāng)村”服務(wù)體系。強(qiáng)化縣域融媒服務(wù)入口作用，推動(dòng)縣域政務(wù)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)在融媒匯聚，實(shí)現(xiàn)政策宣傳、服務(wù)事項(xiàng)的渠道融合，方便百姓辦事。

考慮縣域智慧化建設(shè)基礎(chǔ)，縣域智慧化建設(shè)需要強(qiáng)化與省、市平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同能力，在保障信息安全的前提下，實(shí)現(xiàn)高速網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通。在物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集方面，縣域應(yīng)該按照統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)，建設(shè)物聯(lián)網(wǎng)感知平臺(tái)，充分利用共性網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集，降低建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)成本。

綜上所述，縣域智慧城市理想的發(fā)展愿景應(yīng)該是，在云網(wǎng)安一體基礎(chǔ)設(shè)施支撐下，集約高效構(gòu)建四大體系，即一套融合物聯(lián)網(wǎng)和城市3D實(shí)景地圖的數(shù)字孿生體系，支撐城市精細(xì)化治理；一套橫縱貫通，融合政府辦公的“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系；一套基于融媒入口為百姓服務(wù)的“一網(wǎng)通辦”體系；一套實(shí)現(xiàn)縣域領(lǐng)導(dǎo)和省、市層面高效決策、監(jiān)督的智慧化運(yùn)行管理體系。

3.4 大中城市智慧社區(qū)建設(shè)和發(fā)展思路

在大中城市，社區(qū)治理是政法、公安、民政、住建、城管、衛(wèi)健委、應(yīng)急等多部門共同參與的基層治理場(chǎng)景，也是智慧城市下沉建設(shè)的重要方向和內(nèi)容。就目前大中城市建設(shè)的實(shí)際情況看，智慧社區(qū)涉及部門條塊分割建設(shè)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，亟需在市、區(qū)級(jí)層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。建議大中城市以城市大腦為基礎(chǔ)，構(gòu)建“城市社區(qū)治理小腦”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)數(shù)據(jù)采集流轉(zhuǎn)、業(yè)務(wù)事項(xiàng)流轉(zhuǎn)、社區(qū)服務(wù)等一體化建設(shè)。

在社區(qū)數(shù)據(jù)采集上，建議在“多網(wǎng)格合一”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)一體化規(guī)劃和統(tǒng)一部署，推動(dòng)數(shù)據(jù)在社區(qū)治理小腦平臺(tái)進(jìn)行匯聚，并流轉(zhuǎn)到相關(guān)部門，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確和“一數(shù)一源”。同時(shí)，在社區(qū)治理小腦平臺(tái)上，集成面向社會(huì)治理的智能分析和工單流轉(zhuǎn)結(jié)案系統(tǒng)，提升社會(huì)治理效率和智能化水平，減少人為干預(yù)。在前端服務(wù)上，面向小區(qū)或公共場(chǎng)所，統(tǒng)籌規(guī)劃部署社區(qū)服務(wù)多媒體終端，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)在終端的一站式聚合，方便服務(wù)社區(qū)居民。

需要指出的是，社區(qū)治理除了線上內(nèi)容建設(shè)外，也需要重視線下綜合服務(wù)場(chǎng)所的建設(shè)，比如社區(qū)服務(wù)驛站等，為社區(qū)居民提供便捷服務(wù)。同時(shí)，建議民政部門聯(lián)合街道、居委會(huì)等，積極拓展第三方社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供線上線下協(xié)同服務(wù)，并發(fā)展基層黨員群眾成為社區(qū)工作志愿者，共同參與社區(qū)治理。

3.5 智慧街區(qū)等其他微單元建設(shè)和發(fā)展思路

這里的街區(qū)，泛指大中城市商業(yè)綜合體、步行街等。智慧街區(qū)建設(shè)，需要兼顧商業(yè)街區(qū)管理與商業(yè)發(fā)展需求，建設(shè)基于“GIS+BIM+設(shè)施設(shè)備”三維模型的街區(qū)數(shù)據(jù)模型，融合物聯(lián)感知、應(yīng)用系統(tǒng)，打造數(shù)據(jù)智能中樞，支撐智能管理、數(shù)字治理、智慧商業(yè)、5G示范等應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)對(duì)街區(qū)游客、人員、設(shè)備、治安、消防、交通等的智能管理，賦能街區(qū)商業(yè)繁榮發(fā)展和精準(zhǔn)治理。

智慧街區(qū)建設(shè)一般由街區(qū)管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，政府部門提出對(duì)游客數(shù)據(jù)、安全應(yīng)急數(shù)據(jù)、街景數(shù)字孿生數(shù)據(jù)等的需求即可。智慧街區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)是，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)街區(qū)的全部數(shù)字可視化，對(duì)設(shè)備、人員、事件的全可控性；對(duì)外串聯(lián)衣食住行等全生態(tài)鏈，更精準(zhǔn)、更有趣地提供個(gè)性化服務(wù)；基于大數(shù)據(jù)智能分析，助力街區(qū)運(yùn)營機(jī)構(gòu)逐步完成商業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)鏈共贏。

4 政府推進(jìn)智慧城市建設(shè)下沉的建議

基于對(duì)不同類型智慧城市下沉建設(shè)的研究和理解，本文認(rèn)為，當(dāng)前高效推進(jìn)智慧城市下沉建設(shè)，政府部門(尤其是省、市級(jí)政府)需重點(diǎn)從政務(wù)數(shù)據(jù)和共性平臺(tái)的共享治理，以及統(tǒng)籌規(guī)范建設(shè)運(yùn)營模式兩方面進(jìn)行加強(qiáng)，而不僅是先進(jìn)的IT技術(shù)應(yīng)用。為此，本文對(duì)政府部門推進(jìn)智慧城市下沉建設(shè)提出四方面具體建議。

4.1 進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字政府平臺(tái)的開放性

智慧城市下沉建設(shè)，既需要與省、市數(shù)字政府平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，同時(shí)也需要在互聯(lián)網(wǎng)區(qū)提供更多服務(wù)，確保治理服務(wù)成效和市民服務(wù)體驗(yàn)。因此，在提升政府平臺(tái)開放性方面，一是要降低上級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)為基層政府開放的門檻和壁壘，在市級(jí)層面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)按行政分區(qū)的管控模式，允許基層有管理使用自己數(shù)據(jù)的主動(dòng)權(quán)；二是在接口調(diào)用、數(shù)據(jù)脫敏、隱私計(jì)算等技術(shù)支撐下，進(jìn)一步提升互聯(lián)網(wǎng)區(qū)和電子政務(wù)外網(wǎng)區(qū)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)的交互能力，基于可信服務(wù)商的公有云服務(wù)，在互聯(lián)網(wǎng)區(qū)為社會(huì)提供更精準(zhǔn)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

4.2 加強(qiáng)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)

與目前各地的智慧化建設(shè)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)分析和智能化應(yīng)用不同，本文認(rèn)為智慧化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入體系化建設(shè)階段。隨著智慧城市下沉建設(shè)深入發(fā)展，參與主體的多元化趨勢(shì)會(huì)越來越強(qiáng)，智慧化建設(shè)將越來越強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)場(chǎng)景標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建設(shè)，這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范會(huì)成為數(shù)據(jù)要素流通和使用的重要基礎(chǔ)。再加之?dāng)?shù)據(jù)安全管理要求越來越重要，也需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行保障。因此，建議省、市政府層面對(duì)智慧城市建設(shè)應(yīng)該采集哪些數(shù)據(jù)、如何采集、具備哪些數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)如何跨部門或跨層級(jí)共享使用、數(shù)據(jù)要素如何社會(huì)化流通等，制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，提升智慧城市下沉建設(shè)效率。

4.3 省、市級(jí)政府強(qiáng)化共性數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)支撐的建設(shè)

啟動(dòng)智慧城市建設(shè)這樣的復(fù)雜巨系統(tǒng)，意味著大規(guī)模投資，這是基層建設(shè)智慧城市面臨的最大困難。同時(shí)，大范圍、大規(guī)模數(shù)據(jù)采集和存儲(chǔ)，也會(huì)為城市信息安全帶來眾多隱患。因此，建議省、市級(jí)政府充分考慮在共性數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)支撐能力建設(shè)，比如城市數(shù)字孿生數(shù)據(jù)(包括大規(guī)模測(cè)繪數(shù)據(jù)生產(chǎn)、物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集等)、CIM模型和共性服務(wù)平臺(tái)等方面，加強(qiáng)省、市層面統(tǒng)籌建設(shè)，基于統(tǒng)一平臺(tái)開放給基層使用，降低基層智慧城市建設(shè)的復(fù)雜度和投資難度。另外，可以考慮在大數(shù)據(jù)分析、人工智能、區(qū)塊鏈等領(lǐng)域，從省、市層面，建設(shè)共性服務(wù)平臺(tái)，為基層提供相關(guān)免費(fèi)服務(wù)。

4.4 積極引導(dǎo)推進(jìn)基層智慧化項(xiàng)目長(zhǎng)效運(yùn)營

智慧城市建設(shè)重在長(zhǎng)效運(yùn)營已經(jīng)成為業(yè)界共識(shí)。大規(guī)模開展基層智慧城市、智慧社區(qū)類項(xiàng)目建設(shè)，一方面，由于投資規(guī)模大，所以需要長(zhǎng)效、專業(yè)的商業(yè)化運(yùn)營，通過“自造血”降低總體投資，保障建設(shè)成效和可持續(xù)發(fā)展；另一方面，基層的智慧化建設(shè)要為廣大基層市民提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，因此需要按照互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品和服務(wù)理念，針對(duì)相關(guān)功能和服務(wù)的持續(xù)迭代提供專業(yè)化運(yùn)營運(yùn)維服務(wù)，以彌補(bǔ)基層政府在推廣和運(yùn)維能力上的不足。為引導(dǎo)推進(jìn)基層智慧化項(xiàng)目的長(zhǎng)效運(yùn)營，在項(xiàng)目運(yùn)作和管理上，本文提出4點(diǎn)建議：一是政府和相關(guān)服務(wù)商在項(xiàng)目建設(shè)可研論證階段，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營模式的分析和測(cè)算，制定運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)投資進(jìn)行合理管控；二是政府在項(xiàng)目投入運(yùn)營后，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營情況進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)化運(yùn)營服務(wù)監(jiān)管，并及時(shí)解決服務(wù)商在運(yùn)營方面的問題；三是政府通過制定管理辦法，強(qiáng)化社會(huì)公共資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并嚴(yán)格履行在同類項(xiàng)目上的管控承諾，避免重復(fù)建設(shè)和企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)；四是政府加強(qiáng)對(duì)購買服務(wù)類項(xiàng)目的財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算管控，保障基層政府財(cái)政支付能力。

5 結(jié)束語

在“數(shù)字中國”建設(shè)大背景下，智慧城市建設(shè)下沉對(duì)提升基層治理能力現(xiàn)代化水平，活躍基層產(chǎn)業(yè)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)變得越來越重要。基層政府應(yīng)積極投資建設(shè)智慧城市，同時(shí)省、市級(jí)政府也不能缺位，應(yīng)在智慧城市建設(shè)運(yùn)營模式、建設(shè)內(nèi)容和管理方式上綜合考慮，確保智慧城市建設(shè)投資合理、成效顯著。只有在充分認(rèn)識(shí)并解決當(dāng)前數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)協(xié)同方面存在問題的基礎(chǔ)上，通過各層級(jí)政府協(xié)同和政企合作，才能推動(dòng)“數(shù)字中國”建設(shè)更規(guī)范有序、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的智慧發(fā)展。