加快我國動植物及產品進口衛(wèi)生標準體系建設的思考

馮英財 江紅旗 李斌 王洪武 楊文友*

（1.中華人民共和國兩江海關 重慶南岸區(qū) 400061；2.中華人民共和國重慶海關）

1 前言

黨的十九屆四中全會提出， 應高度重視國家生物安全工作，全面提高國家生物安全治理能力，加快構建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系[1]，為新時代海關動植檢及食品安全工作指明了方向。我國是一個農業(yè)大國， 也是農產品進口第一大國[2]。當前，國外高致病性禽流感（HPAI）、非洲豬瘟（ASF）等重大動物疫病流行發(fā)生，新冠肺炎病毒（COVID-19）污染進口冷鏈食品，管控性檢疫性有害生物進境截獲率居高不下， 生物安全風險已經成為全人類面臨的重大生存和發(fā)展的威脅之一。

貿易性動植物及產品多采用OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO 標準和公約，它們雖是國際標準，但不是最先進標準，最適用的標準。 改革開放以來，我國進口動植物及產品檢疫檢驗法律法規(guī)日趨完善、 技術規(guī)范產品標準較為健全， 但進口衛(wèi)生標準（Import Health Standard，IHS）體系建設與應用滯后，新公布的《生物安全法2020》第19 條規(guī)定國家建立生物安全標準制度， 要求制定和完善生物安全領域相關標準，建立和完善生物安全標準體系，鑒于此，亟待借鑒農牧業(yè)發(fā)達國家生物安全控制策略， 建設具有中國特色的進境動植物及產品IHS 體系，確保國門安全和生態(tài)安全。新西蘭是全球首個基于《生物安全法1993》下、最早最全制定IHS 用來管控蟲害和有害生物入侵的國家。 在已有工作基礎上[3-4]，對新西蘭IHS法律地位與作用，管理與程序，動物、植物及其產品基本構成，核心內容和主要特征進行全面研究，比較分析我國進境動植物及產品檢疫監(jiān)督管理制度體系、主要特征和短板差距，提出加快建設我國動植物及產品IHS 需要把握的重點內容和工作推進措施。

2 新西蘭IHS 特征

2.1 地位與作用

新西蘭《生物安全法1993》[5]規(guī)定，任何有生物安全風險的貨物進入新西蘭或偶然進口新的生物應制定一個IHS 來實施管理。IHS 屬強制性法律文件，是進口許可證的組成部分， 是入境貨物清關放行前生物安全合格判定的依據(jù)。 管控對象包括植物和植物產品，動物和動物產品，食品和生物產品，隔離設施，運輸容器等所有進口物品，實現(xiàn)有效風險管理或降低風險。

2.2 管理與程序

2.2.1 管理

初級產業(yè)部（MPI）總干事負責IHS 的制修訂及批準。按一個國家或地區(qū)、一種貨物（動物、植物及食品、運輸容器等）制定一個IHS 的原則起草制定發(fā)布[5]。 同時每一個IHS 有專門條款明確，若新西蘭政策調整、 出口國家動植物衛(wèi)生狀況變化以及法律等原因，已發(fā)布實施的IHS 可進行評審、修改或作廢處理[6]。

2.2.2 程序

①實施風險分析，若分析結果表明通過IHS 規(guī)定的措施可充分管理風險時，就決定制定IHS。若屬高風險蟲害和疫病， 則需對出口國家的動植物防疫檢疫系統(tǒng)、運輸通道、設施等實施技術性審核。 ②編寫發(fā)布，MPI 發(fā)布IHS 草案或擬定風險管理建議書，廣泛征求國內外利益相關方。 ③發(fā)布IHS 臨時版本， 通報WTO。 ④以新西蘭政府名義發(fā)布或授權MPI 發(fā)布最終 IHS[7]。

2.3 動植物及產品和有關的IHS 構成

2.3.1 活動物

依動物主體（或用途）：水生動物，種（禽）蛋，農場動物，馬屬動物，實驗用動物，寵物，精液和胚胎，動物園用動物，無脊椎動物9 類，72 個IHS。

2.3.2 食品

①動物源性：乳品，食用蛋，蜂蜜和蜂產品，牛羊肉及副產品，豬肉及制品，禽肉及制品，動物性加工食品，水產品，補充食物9 類。 ②植物源性：鮮水果、真菌、食用中藥、蔬菜，谷物、籽和堅果，植物性飲料，植物性加工食品4 類，244 個IHS。

2.3.3 林產品

分動物及產品木質包裝材料2 大類，5 個IHS。

2.3.4 食用真菌、動物用食品、生物及產品

繁殖塊菌和蘑菇菌絲，食用植物種子2 類，5 個IHS。 植物源性動物飼料、魚食和魚鉺、動物用食品原料、寵物食品 4 類，44 個 IHS。 生物制品、細胞培養(yǎng)物、微生物 3 類，11 個 IHS。

2.3.5 動物源性產品（非食用）

動物源性纖維、毛；皮革和皮；裝飾性動物產品3 類，5 個 IHS。

2.3.6 貨物進口過程

入境第一口岸、入境口岸隔離和控制性設施、運輸動物用容器、有關動物所用設施和水、生物安全處理方法、診斷測試疫苗、消毒劑應用、動物福利等。設施 IHS 標準 4 個， 設施標準 （FS）18 個， 技術標準（TS）2 個，其它標準 3 個。

2.4 核心內容

IHS 標準未依 ISO/IEC 令第 2 部分：2004 國際標準結構與編寫導則格式編寫。 不同類別貨物IHS結構不同，不同類別下的不同品種的IHS 結構也不完全一致，但核心內容基本一致。

2.4.1 動物及動物產品

（1）進口許可與等效性原則。風險較高的農產進口前需獲得進口許可。 同時，遵從SPS 等效性原則，以滿足風險控制為基本要求，經等效性批準后實施。

（2）資格要求。 動物的出生地、飼養(yǎng)時間、年齡、懷孕畜體限定等， 不同動物疫病以及識別生物風險（動物疫?。?，出口前隔離檢疫（PEI）要求。

（3）PEI 要求。 農場動物、 馬等出口前應實施PEI， 其設施應符合輸入新西蘭動物檢疫規(guī)定的要求。 已識別風險生物的特定要求，如觀賞魚和海洋無脊椎動物雙RNA 病毒感染等18 種疫病， 果蠅無螨蟲、培養(yǎng)基中無致病性微生物生長等。

（4）入境口岸生物安全清關。貨物隨附文件和獸醫(yī)衛(wèi)生/植物檢疫/檢驗/處理等證書， 不合格實施退運或銷毀、隔離檢疫或生物安全檢疫處理等處置。檢查貨物和/或抽取貨物樣本送實驗室檢測鑒定等。木質包裝材料管控檢疫性害蟲結果。

（5）進口后隔離檢疫（PAQ）。入境后進入隔離檢疫設施實施檢疫或指定地點檢疫（如寵物）。 隔離設施應滿足不同動物隔離檢疫設施標準（FS）規(guī)定的要求。

（6）獸醫(yī)衛(wèi)生證書。 獸醫(yī)衛(wèi)生證書符合OIE 法典獸醫(yī)證書章節(jié)要求。

2.4.2 植物源性食品

（1）等效性原則、管控性蟲害分類控制、處理措施應用、隔離設施要求。

（2）針對具體產品，有不同的特定要求，如裝運前要求、運輸要求、到達港口檢驗、生物安全/檢疫指令、管控性蟲害測試、攔截/檢測害蟲/污染物采取的行動、生物安全清關、不合格的處置以及生物安全清關后的應急處置等，貿易性和非貿易性食品也不同。

2.4.3 林產品

IPPC 標識、檢疫處理方法與結果、蟲害控制和/或不同林產品蟲害名錄。

2.4.4 食用真菌、動物用食品、生物及產品、動物源性產品（非食用）

相似于同源的植物和動物。

2.4.5 隔離檢疫設施

臨時隔離檢疫設施的選址和安全要求， 動植物隔離檢疫過程，設施負責人資格，疫病與蟲害檢測與報告，記錄保持，應急計劃，廢棄物處置，人員培訓，內部審核和檢疫操作手冊等。

綜上所述，進口許可、進口貨物資格、等效性、貨物隨附文件、 風險生物特定要求、 入境生物安全清關、入境前或后隔離檢疫及設施、獸醫(yī)衛(wèi)生/植物檢疫證書/檢驗證書/檢疫性蟲害名錄、 生物安全檢疫處理選擇構成IHS 的核心內容。

2.5 主要特征

2.5.1 權威性

依《生物安全法》制定，屬法律性文件，是進口許可證的組成部分，具有強制性。 導入等效性、風險分析、生物安全管理區(qū)、安全適度保護水平等科學先進理念。 IHS 既符合 OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO 標準的要求， 又高于其要求， 經新西蘭政府或授權MPI發(fā)布。

2.5.2 系統(tǒng)性

依進口過程鏈條，在檢疫準入基礎上，從獲得進口許可、進口商的責任義務、進口資格，PEI，進口貨物隨付文件。 通關程序及PAQ，應測試的風險蟲害和疫病名錄，依據(jù)貨物進口過程表述系列要求，全面涵蓋了進口貨物生命周期相關PAQ 設施、 包裝容器、水、運輸工具或動物福利要求等。

2.5.3 可操作性

進口貨物前，經風險分析后，需制定IHS 時，啟動制定程序， 針對性極強。 符合 OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO 標準及國家法規(guī)本要求， 對已識別出風險蟲害和有害生物在PEI 期間和獸醫(yī)衛(wèi)生/植物檢疫證書中予以表述要求和結果。對疫病、進口前或進口后的隔離檢疫、藥物處理與治療、疫苗接種、飼草與運輸?shù)纫笄逦?、具體。 有13 個IHS 還同時發(fā)布文件指引，有效指導標準的應用。

2.5.4 及時性

每個IHS 有專門條款明確標準的修訂要求[6]。修訂及時，IHS2015 版替代了 2014 版，2020 年 6 月1 日又修訂發(fā)布； 生物安全處理方法 （TR-MPIABTRT）2020 年迄今修訂了 3 次；2019 年 COVID-19 全球發(fā)生，及時發(fā)布魚類水產品捕獲及加工過程COVID-19 污染預防發(fā)生等指南和建議。 制定及時，如TR-MPI-ABTRT 標準， 制定實施時間為2017 年（2020 年 7 月 23 日再修訂）。

2.5.5 易獲取

IHS 可在MPI 網(wǎng)不受限制完全獲取， 極大方便貨物進境相關方了解使用， 特別是標準文本中的內容涉及的相關方法標準、重要文獻，通過鏈接方式予以關聯(lián)和打開應用。 IHS 提供了植物檢疫官員聯(lián)系方法或口岸檢疫機關聯(lián)系方式等尋求提供幫助，電子郵件信息溝通，方便快速。

3 我國進口動植物及產品檢疫監(jiān)管特征

3.1 法律法規(guī)制度體系健全完善

建立和完善了基于 OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO等國際標準和公約要求的， 以 《進出境動植物檢疫法》《食品安全法》及其實施條例為根本，進口食品、水果、飼料、糧食、中藥材檢驗檢疫監(jiān)督管理規(guī)章，及進口美國種豬等動物、澳大利亞屠宰（肉用）牛、加拿大凍豬肉、挪威三文魚等動物及產品，秦國香蕉、智利提子檢疫和衛(wèi)生要求議（協(xié)）定書等為基本，以進口豬肉及豬肉制品、進口鰻苗現(xiàn)場檢驗檢疫監(jiān)管等系列檢疫檢測技術規(guī)范，家禽肉、食用植物油等一批食品安全國家標準、水果等一批農產品質量安全標準為基礎的、具有中國特色的進境動植物及食品檢疫檢驗監(jiān)督管理制度體系，特別是新制定發(fā)布的《生物安全法2020》，更加注重生物安全標準體系的建設。

3.2 國門生物安全和食用安全得到保證

我國進境的動物及產品檢疫監(jiān)管制度滿足OIE法典、OIE 手冊和CBD 公約等的要求， 進境植物及產品檢疫監(jiān)管制度滿足IPPC、FAO、CBD 要求；進口食品滿足WHO、CAC 要求， 同時也滿足一系列雙（多）邊議（協(xié)）定和我國食品安全標準要求，系列檢疫監(jiān)管、檢測（鑒定）方法、技術規(guī)范是進境檢疫檢驗現(xiàn)場操作指南，用于口岸進境生物安全監(jiān)管實踐，有效防控不合格食品、重大動物疫病、有害生物和蟲害輸入，保障了我國的國門生物安全和食品安全。

3.3 亟待研究解決的關鍵問題

涉及種類較多、貨值較高、影響較大的進口陸生動物檢疫監(jiān)督管理辦法規(guī)章尚未制定發(fā)布， 進口動物植物產品檢測、 監(jiān)管標準未系統(tǒng)集成， 與新西蘭IHSs 建設比較尚存差距，食用農產品大多標準屬行業(yè)標準（GH/T 鮮葡萄、NY/T 芒果、SB/T 西瓜等），或非強制性（GB/T 鮮蘋果、臍橙、鮮荔枝等）或修改更新緩慢（香蕉，1988 等）。 有的檢疫技術規(guī)范標準法律地位未予以明確，不屬于強制性標準?，F(xiàn)行檢疫監(jiān)督管理辦法僅原則性規(guī)定， 口岸現(xiàn)場的可操作性不強，技術標準文本中信息共享和鏈接不足，系統(tǒng)性較差，導致口岸檢疫檢測監(jiān)管執(zhí)法差異；合格判定標準體系欠缺；進出口貨物相關方獲取標準文本不方便。亟待借鑒、系統(tǒng)建設符合中國實際的，具有中國特色的動植物及產品IHSs。

4 中國IHS 體系構建思考

4.1 法律地位的確定

參照新西蘭《生物安全法1993》及我國《食品安全法》《動物防疫法》相關條款要求，基于《生物安全法2020》要求，在修訂《進出境動植物檢疫法》及實施條例時，制定進口動物植物及相關產品IHS 構建的專門條款，并明確為強制標準，由國務院發(fā)布或批準主管部門授權發(fā)布。

4.2 編制原則

遵從科學性、等效性、風險管理、全過程控制等原則， 等效性應用 SPS、OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO等標準和約定，評估確定輸出國動物檢疫措施?；陲L險分析結果， 按不同國家和地區(qū)進口一種動植物及產品制定一個IHS。 標準以進口貨物和允許國家為主體，以出口國家種養(yǎng)殖場或加工場所、進口前、進口時、進口后全過程檢疫監(jiān)管為主線，規(guī)定動植物檢疫衛(wèi)生和食品安全要求。 每一IHS 須明確，因出口國家動物疫病變化、 中國進口政策調整和任何法律原因，我國主管當局有評審、修訂和作廢IHS 的權利。 保留對出口國家的現(xiàn)場審核和出口前預檢的權力等。 適用于動植物及非深加工食品范圍。

4.3 IHS 構成與框架

4.3.1 IHS 主要構成

以進口貨物/國家為主體、全過程為主線，以進口許可、疫病與蟲害和食用安全控制、獸醫(yī)衛(wèi)生/植物檢疫/檢驗證書和/或生物安全處理方法等為核心內容， 以進境貨物相關過程衛(wèi)生安全控制為支撐的IHS 架構。

（1）貨物/國家主體。 分不同國家/地區(qū)的活動物及產品、植物源性食品、加工食品（非深加工）等以及它們的組合分別制定IHS（或FS）。 如IHS 從澳大利亞進口屠宰用牛，IHS 允許國家的櫻桃，IHS 允許國家的動物用飼料等。

（2）進口全過程。 按出口國養(yǎng)/種殖場/加工廠、PEI 設施、出口前預檢（必要時）、種/養(yǎng)殖場/加工廠運至離境口岸、運輸（輸入中國指定口岸）、入境口岸檢疫、入境后隔離檢疫（需要時）、后續(xù)監(jiān)管等全程在標準編制中依序予以規(guī)定。 對過境動植物檢疫要求也可予以規(guī)定（必要時）。

（3）疫病和蟲害風險識別和特定要求。經風險分析、參照 OIE、IPPC、CAC 要求，依輸出國家與我國簽署的檢疫和衛(wèi)生要求議（協(xié)）定書及確認的獸醫(yī)衛(wèi)生/植物檢疫證書/中國食品安全國家標準， 確定風險動植物及產品疫病/蟲害種類、要求。 屬食源性的動植物產品，確定其食品安全要求。

（4）相關 IHSs 和 FSs。 進境動植物及食品相關組織、人員和設施，包括出口國家獸醫(yī)/食品/植物檢疫體系、獸醫(yī)/植物/食品主管當局、預檢官方動植物檢疫要求、與動植物檢疫有關的設施、與動植物有關的包裝或控制性設施、墊料、飼料、水、國內運輸管理、可追溯及生物安全處理方法要求，以及進口商的責任、生物安全檢疫處理提供商、生物安全檢疫處理方法和IHS 編制規(guī)則等。 屬食用動植物源食品的，與我國食品安全國家標準有效鏈接。

4.3.2 IHS 基本框架

依照GB/T1.1 規(guī)則[8]，以進口法國種禽為例[9]。標準名稱：進口衛(wèi)生標準-從法國輸入中國的種雞。 框架為前言和引言、適用范圍、規(guī)范性引用文件、術語和定義、等效性、總要求、已確定風險生物特定要求、獸醫(yī)衛(wèi)生證書要求。規(guī)范性附錄和資料性附錄。核心內容和關鍵過程不得刪減。

（1）前言。標準制定修訂，刪減及變化，參考的國際標準，等效性，歸口管理部門，起草單位，起草人員，標準修訂發(fā)布歷史。

（2）引言。為什么制定IHS，追求的目的，其他信息（如有關說明）。

（3）等效性。描述其依據(jù)，要求。不符合，但可提出等效性情況及條件。

（4）總要求。 包括，但不限于以下要求，可刪減。

（1）資格。如年齡、品種、區(qū)域等；（2）出口國家防疫系統(tǒng)；（3）出口前隔離檢疫；（4）實驗室要求；（5）運輸；（6） 指定隔離或臨時隔離檢疫場所要求；（7）治療、處理與疫苗要求；（8）其他信息。 如耳標，信息檔案， 出口前獸醫(yī)檢查診斷信息等；（9） 隨附貨物的文件；（10）口岸入境通關；（11）國內運輸；（12）入境后隔離檢疫與處理和放行；（13）后續(xù)監(jiān)管；（14）文件管理。

（5）已確定風險生物特定要求。 以雞為例，包括禽流感、新城疫、雞白痢和禽傷寒、禽支原體?。u敗血支原體、滑液囊支原體）、傳染性法氏囊病、馬立克氏病、禽白血病、禽肺病毒病、禽腺病毒病I 群疫病，檢測方法要求及結果判定。

（6）獸醫(yī)衛(wèi)生證書。 經檢疫合格的種雞，經法國獸醫(yī)當局官方獸醫(yī)簽發(fā)雙方協(xié)定的獸醫(yī)衛(wèi)生證書。

（7）規(guī)范性附錄

附錄 1：FS 種禽出口前隔離檢疫（PEI）設施；

附錄2：FS 種入境后隔離檢疫設施；

附錄3：隔離檢疫場消毒劑選擇；

附錄4：生物安全檢疫處理方法選擇。

（8）資料性補充要素。 如資料性附錄，檢測/鑒定/試驗參考的方法文獻。

4.4 具體措施

4.4.1 制定一個國家層面的IHS 編制規(guī)劃

在實施IHSs 制度體系的前提下， 做好頂層設計，制定發(fā)布我國IHS 建設規(guī)劃，明確IHS 重要意義、指導思想、編寫原則、具體內容、編制程序、目標預期和工作推進等， 建設與 OIE、IPPC、CAC、CBD、FAO 標準相符、與新西蘭IHS 體系相似的中國動植物及產品IHS。

4.4.2 制定一批IHS 標準

按IHS 編制原則和制定程序，標準框架，內容要求，編制基礎、管理、技術、設施等IHSs，如術語和定義，進境動植物源性加工食品分類，縮略語指引，IHS 制定程序，編制要求，第一入境口岸要求等，在此基礎上制定每一種貨物來自不同國家的IHS。

4.4.3 轉化一批IHS 標準

將現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件、隔離檢疫場所要求、監(jiān)督管理規(guī)章轉化為IHS。 將雙邊檢疫和衛(wèi)生要求議（協(xié)）定書、確定的獸醫(yī)衛(wèi)生/植物檢疫/檢驗/處理證書樣本轉化為IHS 的核心內容，加快農產品行業(yè)或非強制性標準轉換為國家強制性標準進程。

4.4.4 集成一批已有標準

引用、集成動物及產品、植物源性食品、加工食品（非深加工）等病原、有毒有害物質、蟲害雜草鑒定檢測診斷、免疫接種、隔離檢疫設施、生物安全處理等標準，全面、系統(tǒng)建成我國動植物及產品IHSs。

4.4.5 建成一個信息化系統(tǒng)

將建成的IHSs 納入信息化系統(tǒng)管理，引用的法律法規(guī)、 技術標準文本進行有效鏈接或給出獲取地址，免費供進口商和出口國家、海關關員及相關部門專業(yè)技術人員使用。

5 結論

新西蘭IHS 屬強制性標準， 法律地位明確，科學、實用、可操作、及時有效、易獲取。進口許可、貨物資格、等效性、貨物隨附文件、已識別風險生物的特定要求、入境生物安全清關、入境前和/或后隔離檢疫及設施、 獸醫(yī)衛(wèi)生/植物檢疫證書/檢驗證書/管控性蟲害名錄、生物安全檢疫處理選擇等構成IHS 的核心內容。 應借鑒新西蘭IHS 體系，加快構建我國動植物及產品IHS 體系，明確IHS 的法律地位、屬強制性標準，闡釋了IHS 編制基本原則、構成和框架，提出了加快推進該項工作的5 條措施。