電改中的民生考量

本刊記者劉光林

電量與電價(jià)問題是電力市場(chǎng)的核心問題，而理順電量、電價(jià)問題則是電力體制改革的核心任務(wù)。為實(shí)現(xiàn)精確引導(dǎo)電力投資、科學(xué)平衡電力供需、合理引導(dǎo)電力消費(fèi)，全球各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體普遍開展了電力市場(chǎng)化改革。

然而大量事實(shí)又告訴我們，市場(chǎng)化也非包治百病的良藥，當(dāng)過分強(qiáng)調(diào)電力的商品屬性而徹底忽略其公益屬性時(shí)，隱患也隨著市場(chǎng)的建構(gòu)而潛伏下來，伺機(jī)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)刻反噬市場(chǎng)。在此輪電力市場(chǎng)化改革過程中，我們?nèi)绾螕P(yáng)長(zhǎng)避短，在充分發(fā)揮市場(chǎng)化高效配置資源的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，又能規(guī)避其無底線競(jìng)爭(zhēng)帶來的冰冷和殘酷，值得身處其中的人付諸深深的思考。而觸發(fā)這種思考的，就包括美國(guó)得克薩斯州電力市場(chǎng)短期內(nèi)暴發(fā)的兩次危機(jī)。

美國(guó)得州電力危機(jī)引發(fā)思考

自今年2 月以來，位于大洋彼岸的美國(guó)得克薩斯州，短短兩個(gè)月內(nèi)出現(xiàn)兩次嚴(yán)重的電力危機(jī)。據(jù)報(bào)道，受預(yù)期的電力供應(yīng)緊張影響，4 月13日，美國(guó)得州現(xiàn)貨市場(chǎng)批發(fā)電價(jià)一路飆漲逾3300%，某些地區(qū)甚至達(dá)到10000%。這是因?yàn)榈弥蓦娋W(wǎng)運(yùn)營(yíng)商向各市場(chǎng)主體發(fā)出警告稱，近期由于一股冷空氣正穿過該州，風(fēng)力和太陽能發(fā)電受到限制，加之部分發(fā)電機(jī)組正在停機(jī)維護(hù)，料定電力供應(yīng)會(huì)出現(xiàn)緊張現(xiàn)象。前車可鑒，此次批發(fā)電價(jià)暴漲，必然會(huì)導(dǎo)致零售市場(chǎng)的部分用戶再次面對(duì)天價(jià)電費(fèi)賬單。

就在兩個(gè)月前，一場(chǎng)罕見的極寒天氣席卷美國(guó)多地，暴風(fēng)雪導(dǎo)致得克薩斯州遭遇1989年以來的最低氣溫。受此影響，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)嚴(yán)重的斷水?dāng)嚯娢C(jī)，最高限電負(fù)荷超過1600 萬千瓦，輪流停電人口超過450 萬。在供求極端失衡的情況下，得州電力市場(chǎng)批發(fā)價(jià)格迅速攀升，最高達(dá)11 美元/千瓦時(shí)，相當(dāng)于平時(shí)的100 倍。瘋漲的批發(fā)電價(jià)導(dǎo)致一些用戶無力支付零售市場(chǎng)的高昂電費(fèi)，有些電力公司也因無力履約而申請(qǐng)破產(chǎn)。在最新統(tǒng)計(jì)中，整個(gè)得克薩斯州受冬季風(fēng)暴和停電影響死亡111人。

面對(duì)極寒天氣和強(qiáng)暴風(fēng)雪，電力本該成為人民抗寒取暖的幫手，何以成為坐地起價(jià)、助紂為虐的“惡棍”？換句話說，電力究竟應(yīng)該成為幫助人類應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一種工具，還是成為人類不得不去應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件？這是一個(gè)令人深思的問題。

個(gè)中原因，《中國(guó)電力報(bào)》刊登的《美國(guó)得州停電危機(jī)中的“德”與“得”》這篇文章已經(jīng)闡述得十分清楚，其中提到的一句話“我國(guó)政府和全社會(huì)對(duì)極端天氣引發(fā)停電風(fēng)險(xiǎn)的容忍度更低”，最近就得到了驗(yàn)證——4月15日，因大風(fēng)沙塵災(zāi)害導(dǎo)致山西省新能源出力快速下降，實(shí)際出力遠(yuǎn)低于申報(bào)出力，超過市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力，嚴(yán)重威脅電網(wǎng)安全運(yùn)行，所以山西電力調(diào)控中心發(fā)布熔斷公告，啟動(dòng)了現(xiàn)貨市場(chǎng)熔斷機(jī)制。顯然，電力市場(chǎng)對(duì)我們來說只是手段，不是目的，我們的首要目標(biāo)是保障電力系統(tǒng)安全，是保障人民都有電可用。

總之，美國(guó)得州電力市場(chǎng)就是因?yàn)槠鎻?qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)，而忽視了社會(huì)托底保障，才會(huì)為一次次電力危機(jī)的暴發(fā)提前埋下了伏筆。

我國(guó)電力市場(chǎng)的民生底色

反觀我們正在進(jìn)行的電力市場(chǎng)化改革，則與美國(guó)倡導(dǎo)的自由市場(chǎng)有著本質(zhì)的區(qū)別。我們堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，電力行業(yè)發(fā)展為了人民、發(fā)展成果為人民共享，堅(jiān)持保障民生的原則已經(jīng)被深深烙印在電力市場(chǎng)改革的頂層設(shè)計(jì)中。

在被譽(yù)為新一輪電改綱領(lǐng)性文件的中發(fā)九號(hào)文中，“堅(jiān)持市場(chǎng)化改革”和“堅(jiān)持保障民生”，與“堅(jiān)持安全可靠”“堅(jiān)持節(jié)能減排”“堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管”構(gòu)成新一輪電改的五大基本原則?！斑@意味著，我們的電力市場(chǎng)化，它不是‘裸奔’的市場(chǎng)化，而是‘附條件’的市場(chǎng)化。堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，與堅(jiān)持保障民生等其他基本原則要求是處于同等重要地位的。”一位長(zhǎng)期跟蹤電改的分析人士認(rèn)為，“如果改革沒能保障民生，人民分享不到改革的紅利，那樣的改革是難言成功的?！?/p>

按照“整體設(shè)計(jì)、重點(diǎn)突破、分步實(shí)施、有序推進(jìn)、試點(diǎn)先行”的組織實(shí)施要求，我們的電力市場(chǎng)化改革從一開始就采取審慎的態(tài)度，并沒有一味照搬電力市場(chǎng)化發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)成改革經(jīng)驗(yàn)，而是逐步放開發(fā)用電計(jì)劃，漸進(jìn)式擴(kuò)大市場(chǎng)化交易規(guī)模，在具備一定承受能力的工商業(yè)領(lǐng)域漸進(jìn)式實(shí)施電力資源的競(jìng)爭(zhēng)性配置，同時(shí)又對(duì)入市用戶敞開保底供電的大門，為其提供充分的選擇權(quán)。

而對(duì)于民生領(lǐng)域，我們?nèi)跃S持著電力的公益屬性。在市場(chǎng)初期，對(duì)居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)業(yè)，依然執(zhí)行優(yōu)先購(gòu)電和目錄電價(jià)政策，避免這些用戶受到市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的沖擊——《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)，有效保障供需緊張情況下居民等重點(diǎn)用電需求不受影響。若有此覺悟，美國(guó)得州的人民又何愁在冰天雪地里無電可用、哀嘆電費(fèi)暴漲，甚至生命安全都得不到保障！

其實(shí)，即使在電力市場(chǎng)化發(fā)達(dá)國(guó)家，仍有相當(dāng)比例的用戶并未參與市場(chǎng)，還在沿用非競(jìng)爭(zhēng)方式確定用電量和電價(jià)；而且，大部分國(guó)家還專門設(shè)計(jì)有應(yīng)急保障機(jī)制，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件可能對(duì)電力市場(chǎng)帶來的沖擊。就此看來，絕對(duì)市場(chǎng)化反而是一種極端現(xiàn)象，而并非普遍存在。

對(duì)于我國(guó)的電力市場(chǎng)化改革而言，保留一定比例的優(yōu)先發(fā)用電計(jì)劃、計(jì)劃電與市場(chǎng)電并存，這種局面或許并非市場(chǎng)化改革過程的一個(gè)過渡階段，而應(yīng)該是未來很長(zhǎng)時(shí)期電力行業(yè)運(yùn)行的一個(gè)常態(tài)。所以在市場(chǎng)設(shè)計(jì)中，將多機(jī)制共存當(dāng)做障礙、而不是作為前提條件的思想都是不可取的。比如，有觀點(diǎn)就將某試點(diǎn)在現(xiàn)貨試結(jié)算過程中出現(xiàn)大量不平衡資金主要?dú)w因于市場(chǎng)電和計(jì)劃電共存的體制問題，這樣就把簡(jiǎn)單的技術(shù)問題給復(fù)雜化了，非但不利于對(duì)癥解決問題，還容易把市場(chǎng)化推向極端，讓改革進(jìn)入死胡同。

市場(chǎng)化改革必須堅(jiān)持中國(guó)特色

當(dāng)然，保障民生原則更體現(xiàn)在我國(guó)的傳統(tǒng)電力運(yùn)行方式中。長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直執(zhí)行工商業(yè)用電補(bǔ)貼居民和農(nóng)業(yè)用電的電價(jià)交叉補(bǔ)貼政策。所以在我國(guó)，居民和農(nóng)業(yè)電價(jià)是遠(yuǎn)低于工商業(yè)電價(jià)的。在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家則正好相反，其居民電價(jià)普遍高于工商業(yè)電價(jià)。

居民用電電壓等級(jí)低，成本高，電價(jià)應(yīng)該高；工業(yè)用電電壓等級(jí)高，成本低，電價(jià)應(yīng)該低。與歐美相比，我們看起來更像有悖于市場(chǎng)規(guī)律，然而這背后恰恰體現(xiàn)了民生至上的電力發(fā)展理念。中發(fā)九號(hào)文在提及“處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題”時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了“妥善”二字；而且根據(jù)該文件精神，無論是處理交叉補(bǔ)貼，還是完善階梯電價(jià)機(jī)制，最終目標(biāo)還是“確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)，切實(shí)保障民生”。

有人說，作為發(fā)展中國(guó)家，我們的電力消費(fèi)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我們的居民、農(nóng)業(yè)等用電量占比較小，工業(yè)用電量占比大，短期內(nèi)對(duì)包括居民用電等采取保障性政策或許可行，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，未來會(huì)步入中等發(fā)達(dá)國(guó)家甚至發(fā)達(dá)國(guó)家行列，我們的電力消費(fèi)結(jié)構(gòu)也會(huì)隨之發(fā)生改變，屆時(shí)就應(yīng)該像現(xiàn)在的發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，將居民用電等納入市場(chǎng)。

這里需要澄清的是，入市并不等同于“失去保障”。在正常的電力市場(chǎng)條件下，電力供應(yīng)是可以得到保障的，電價(jià)也是相對(duì)平穩(wěn)的；而正常的價(jià)格波動(dòng)恰恰可以促進(jìn)科學(xué)用電、節(jié)約用電，動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)供需平衡，提高系統(tǒng)運(yùn)行效率?！爸挥性陔娏ο到y(tǒng)遭遇突發(fā)情況導(dǎo)致供需嚴(yán)重失衡時(shí)，類似于此次美國(guó)得克薩斯州遭遇極寒天氣時(shí)，包括用戶在內(nèi)的某些市場(chǎng)主體才需要保障，當(dāng)然，這時(shí)候首先得到保障的應(yīng)該是與民生有關(guān)的用電。而關(guān)鍵是，你的方案中有沒有相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)，還要看你機(jī)制設(shè)計(jì)的初衷是不是為了保障民生?！币幻煜る姼牡娜耸拷Y(jié)合美國(guó)得州電力危機(jī)評(píng)論認(rèn)為，“我們搞電改，應(yīng)該充分借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要認(rèn)真汲取別人的教訓(xùn)，科學(xué)設(shè)計(jì)制度規(guī)則，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，豐富和完善市場(chǎng)內(nèi)外的多重保障機(jī)制，走出一條有中國(guó)特色的電力市場(chǎng)化道路?！?/p>

“中國(guó)特色”，就在于走與眾不同的路。發(fā)達(dá)國(guó)家走過的路，給我們提供的是經(jīng)驗(yàn)、是教訓(xùn)，但絕不是一個(gè)可以直接拿來套用的模具。就拿產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說吧，西方的發(fā)展路徑是：隨著其工業(yè)化的完成，它們逐漸將制造業(yè)外遷，而自己則潛心搞起了資本金融和服務(wù)業(yè)，反映在電力消費(fèi)結(jié)構(gòu)上，就是居民和服務(wù)業(yè)用電占大頭，工業(yè)用電萎縮。這條路徑，我們不可能學(xué)，也是學(xué)不來的。十分慶幸的是，我們的決策層已經(jīng)洞悉實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性，意識(shí)到制造業(yè)是立國(guó)之基。如今，西方國(guó)家也已開始亡羊補(bǔ)牢，譬如美國(guó)上屆政府就不擇手段地大搞“制造業(yè)回流”，本屆政府則推出兩萬億“美刀”的基建刺激計(jì)劃。無論上述措施發(fā)揮作用與否，這些思路肯定不是為了維持美國(guó)現(xiàn)有電力消費(fèi)結(jié)構(gòu)的。試想，對(duì)方自己都在“糾偏”了，難道我們還要沿著對(duì)方過去的路徑去“跑偏”嗎！所以，民生用電無論占比多少，都應(yīng)該首先得到保障，這是我們搞電改的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

“兼顧改到位和保穩(wěn)定”，哪些方面可以競(jìng)爭(zhēng)，哪些方面需要保障？哪些地方強(qiáng)調(diào)效率，哪些地方突出公平？這是電力體制改革首先要厘清的問題，需要東方大智慧，體現(xiàn)中國(guó)大格局?！?/p>