公務(wù)員履行行政責(zé)任的倫理困境與路徑

□李新元 張 磊

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深化改革的決勝時(shí)期，隨著社會(huì)利益的不斷分化，多元價(jià)值觀念相互碰撞，導(dǎo)致社會(huì)矛盾與沖突加劇。在這一關(guān)鍵時(shí)期，政府和民眾迫切需要公務(wù)員切實(shí)履行行政責(zé)任。然而，公務(wù)員履行行政責(zé)任面臨權(quán)力、角色和利益等多方面的倫理困境。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。在我國(guó)深化行政體制改革過程中，不僅需要提升公務(wù)員應(yīng)對(duì)危機(jī)的專業(yè)能力，更應(yīng)增強(qiáng)公務(wù)員的倫理道德素養(yǎng)，強(qiáng)化行政責(zé)任倫理建設(shè)。

一、公務(wù)員履行行政責(zé)任的倫理困境

在社會(huì)變革的重要轉(zhuǎn)型期，公務(wù)員在行使自己權(quán)力、扮演自身角色以及處理利益關(guān)系時(shí)，會(huì)面對(duì)諸多沖突、考驗(yàn)、誘惑以及矛盾。而當(dāng)面對(duì)上述問題時(shí)，公務(wù)員自身往往難以處理，這也就致使其在行使自身行政責(zé)任時(shí)陷入倫理困境。

（一）權(quán)力困境

當(dāng)前，我國(guó)的公務(wù)人員通常會(huì)有著不同的權(quán)力來(lái)源。而正是由于這些權(quán)力具有不同的來(lái)源，導(dǎo)致其對(duì)于公務(wù)員行政行為的要求也是不同的，有時(shí)甚至是互相矛盾的。公務(wù)員的權(quán)力來(lái)自于方方面面，可能來(lái)自于法律、上級(jí)、公眾等。這些來(lái)源不同的權(quán)力背后所代表利益也截然不同，受到的限制也有所不同，導(dǎo)致所包含的價(jià)值觀也是不同的，因此公務(wù)員基于來(lái)源不同的權(quán)力所作出的行政行為造成的影響就必然不同。當(dāng)公務(wù)員陷入這種權(quán)力的困境之中，無(wú)論做何選擇，都會(huì)影響或是犧牲掉某種或是多種利益和價(jià)值，最終導(dǎo)致公務(wù)員無(wú)法正確履行行政責(zé)任。

（二）角色困境

公務(wù)員都會(huì)“飾演”多種角色，是一個(gè)多角色的“合成體”。公務(wù)員是集普通公民、公共利益的代表者和公共權(quán)力的執(zhí)行者于一體的多種角色扮演者。除了這幾種身份，公務(wù)員還在家庭生活中擁有父母、兒女、配偶、朋友等多種身份。這些不同的身份所具有的不同的法律、倫理責(zé)任與其相應(yīng)的義務(wù)，往往會(huì)產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致公務(wù)員在履行行政責(zé)任中的角色困境。

由于每一個(gè)角色都有自己的責(zé)任和義務(wù)，因此公務(wù)員在履行行政責(zé)任時(shí)，或多或少都會(huì)把自己的個(gè)人角色融入其中。尤其當(dāng)履行行政責(zé)任的對(duì)象涉及與自己的個(gè)人、家庭角色有關(guān)系的個(gè)體時(shí)，是堅(jiān)守公務(wù)員崗位職責(zé)還是行使個(gè)人或家庭角色就成為一對(duì)難以抉擇的矛盾，造成倫理道德、利益沖突、價(jià)值觀等多重矛盾。而這種困境也成為公務(wù)員履行行政責(zé)任時(shí)造成倫理失范的潛在可能。

（三）利益困境

在行使行政責(zé)任的過程中，公務(wù)員經(jīng)常會(huì)遇到關(guān)于各方利益的沖突，尤其是以其個(gè)人的私利與公共利益之間的沖突，由此而造成利益困境的出現(xiàn)。公務(wù)員掌握著公共權(quán)力，能夠?qū)δ承┯袃r(jià)值的社會(huì)稀缺資源擁有調(diào)配的權(quán)力。因此，公務(wù)員履行行政責(zé)任時(shí)，當(dāng)個(gè)人利益與公共利益產(chǎn)生沖突，是以損失個(gè)人利益為代價(jià)來(lái)維護(hù)公共利益，還是以犧牲公共利益為手段來(lái)滿足個(gè)人利益，這就成了一個(gè)難以解決的倫理困境。而對(duì)公共利益?zhèn)€人化的占有，也正是腐敗的根源。因此，公共利益與個(gè)人利益造成的倫理困境，是亟待解決的重大問題。

二、公務(wù)員行政責(zé)任倫理困境形成的原因

造成公務(wù)員履行行政責(zé)任過程中倫理困境的原因有多方面，包括公務(wù)員自身的原因以及諸多外部因素。探討和研究這些原因，有利于我們準(zhǔn)確地為公務(wù)員對(duì)行政責(zé)任的履行提出相應(yīng)的措施。

（一）行政責(zé)任意識(shí)不到位

公務(wù)員行政責(zé)任倫理困境出現(xiàn)的首要原因，源自公務(wù)員自身，即公務(wù)員的行政責(zé)任意識(shí)不到位。

受到我國(guó)獨(dú)特的歷史以及文化的影響，我國(guó)形成了一種主要以人情為紐帶而組成的社會(huì)關(guān)系，以至于道德和法律難以充分發(fā)揮其作用。公務(wù)員多少會(huì)受人情關(guān)系的影響，容易違背倫理道德與法律的約束，導(dǎo)致失去公正性和積極性。公務(wù)員將人情關(guān)系融入行政行為，就造成了其責(zé)任意識(shí)的缺失。在行政責(zé)任意識(shí)不到位的情況下，公務(wù)員在行政中無(wú)法將自身的行政責(zé)任放在首位，缺少人民至上的價(jià)值觀，缺少內(nèi)心的價(jià)值追求和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也就必然導(dǎo)致自身陷入倫理困境。例如，一個(gè)公務(wù)員首先考慮到的不是制度和法律，而是基于人情而考慮曾經(jīng)提攜過自己的上司，在這種情況下，公務(wù)人員的行政責(zé)任意識(shí)就被拋擲腦后，規(guī)章制度因此就會(huì)形同虛設(shè)。

（二）責(zé)任倫理體系不健全

我國(guó)的行政責(zé)任倫理研究具有起步晚、研究時(shí)間短的特點(diǎn)，而這一特點(diǎn)也就導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)階段的行政責(zé)任倫理體系仍然是不健全的。

美國(guó)行政倫理學(xué)家?guī)扃辏═erry L.Cooper）認(rèn)為：“當(dāng)缺乏一套成熟的健全的責(zé)任倫理體系，無(wú)法用行政倫理準(zhǔn)則來(lái)為行政人員提供符合倫理規(guī)范的行為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就無(wú)法指導(dǎo)他們?cè)鯓幼稣_的事以及該如何避免做錯(cuò)事?！必?zé)任倫理體系不健全，缺少成熟的責(zé)任倫理體系，無(wú)法形成統(tǒng)一的行政倫理標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束公務(wù)員，公務(wù)員在日常履行行政責(zé)任時(shí)也就無(wú)法通過標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量自己的行為。公務(wù)員在沒有倫理體系的約束之下，僅僅靠自身的責(zé)任意識(shí)來(lái)衡量自己的行為，就極容易導(dǎo)致自己的行為逐漸偏離軌道，陷入倫理困境。不能明晰違反行政倫理的行為，是無(wú)法合理規(guī)范公務(wù)員行政責(zé)任行為的重要原因。

（三）行政責(zé)任監(jiān)督不完善

造成公務(wù)員履行行政責(zé)任時(shí)出現(xiàn)倫理困境的原因，除了公務(wù)員自身責(zé)任意識(shí)的不足、缺乏健全的責(zé)任倫理體系這些來(lái)自于公務(wù)員內(nèi)部的原因之外，還有一個(gè)重要原因，就是缺乏外部完善的行政責(zé)任監(jiān)督。

如果缺乏有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致行政管理法制化、規(guī)范化無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也將失去保障公務(wù)員正確履行自身行政責(zé)任的重要外部機(jī)制?，F(xiàn)階段，我國(guó)行政監(jiān)督系統(tǒng)仍不完善，存在監(jiān)督主體不明、監(jiān)督效用不足的現(xiàn)象。由于公務(wù)員這一群體具有其自身的特殊性，具有諸多特權(quán)，掌握著一定的社會(huì)稀缺資源。在這種情況下，如果對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督約束不足，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用等現(xiàn)象。公務(wù)員由于承擔(dān)了多種責(zé)任，相應(yīng)也就被賦予了多種權(quán)力，因此在缺乏完善且有效的行政責(zé)任監(jiān)督的情況下，也就難免出現(xiàn)倫理困境。

三、公務(wù)員正確履行行政責(zé)任的倫理路徑

當(dāng)前，公務(wù)員履行行政責(zé)任過程中的倫理困境已經(jīng)是一個(gè)亟待解決的重要問題。公共組織中有兩種實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任行為的方式，即內(nèi)部控制和外部控制。要從內(nèi)部提升公務(wù)員的行政責(zé)任意識(shí)、構(gòu)建公務(wù)員的責(zé)任倫理體系，從外部完善公務(wù)員的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。

（一）提升公務(wù)員行政責(zé)任意識(shí)

1.公務(wù)員要樹立人民至上的價(jià)值觀。習(xí)近平總書記曾說(shuō)：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！边@意味著公務(wù)員要時(shí)刻將人民群眾放在心上，將群眾的利益放在首位。無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是基層的公務(wù)員，既然擁有人民大眾賦予自己的權(quán)力，就應(yīng)對(duì)大眾負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)為民所用。在此次疫情期間，總書記也多次強(qiáng)調(diào)要不惜一切救治感染者，防控工作都要圍繞群眾健康而展開。

2.加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員思想道德品質(zhì)和理想信念的培養(yǎng)。一個(gè)公務(wù)員能夠擁有良好的道德品質(zhì)以及崇高的理想信念，這對(duì)其工作與生活中的自律也就有了基礎(chǔ)性的保證，而且對(duì)于其抵御行政過程中的各種利益誘惑也就有了一定的預(yù)防作用。在這個(gè)全面深化改革、著力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力進(jìn)步的大背景下，公務(wù)員的道德品質(zhì)以及理想信念也必須符合在此歷史時(shí)期時(shí)代進(jìn)步的需要。當(dāng)公務(wù)員的道德品質(zhì)和理想信念提高了，對(duì)于自己行政責(zé)任的理解能力以及對(duì)自身行政責(zé)任的認(rèn)同感也會(huì)得到相應(yīng)提升，也就必然能夠更好履行自己的崗位責(zé)任。

（二）構(gòu)建公務(wù)員責(zé)任倫理體系

一套健全的公務(wù)員責(zé)任倫理體系，是增強(qiáng)公務(wù)員行政責(zé)任倫理意識(shí)的重要保證。所謂的公務(wù)員責(zé)任倫理體系，即是將日常生活中我們普遍認(rèn)同的倫理道德思想和理論，融于公務(wù)員的日常行為規(guī)范與守則，形成一套理論化、系統(tǒng)化的公務(wù)員責(zé)任倫理體系。

構(gòu)建一套健全完善的公務(wù)員責(zé)任倫理體系，可以為公務(wù)員提供一個(gè)自身可以參照的履行行政責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)可以規(guī)范自己的行為，可以明晰哪些行為是自己不能跨越的底線、哪些行為是自己不能逾越的鴻溝，這對(duì)公務(wù)員的行為可以進(jìn)行一定的約束，避免因沒有約束而陷入倫理困境。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員也可以了解自己的前進(jìn)方向，如何做到一個(gè)負(fù)責(zé)任的公務(wù)員。

構(gòu)建公務(wù)員責(zé)任倫理體系，我國(guó)可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)倫理體系的構(gòu)建成果，與我國(guó)自身公務(wù)員的情況與涉及的職責(zé)相結(jié)合，構(gòu)建具有中國(guó)特色的公務(wù)員責(zé)任倫理體系。

（三）完善公務(wù)員責(zé)任監(jiān)督機(jī)制

1.完善對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)政府、公共組織內(nèi)部應(yīng)深化體制改革，要不斷加強(qiáng)監(jiān)察部門以及審計(jì)部門的建設(shè)，健全行政問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)立法。用強(qiáng)制力對(duì)政府以及各公共組織的行為進(jìn)行約束，使得各部門及其行政人員可以有效行使自己的行政責(zé)任。這是構(gòu)建責(zé)任政府的首要條件。

2.加強(qiáng)來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)各方面力量對(duì)于公務(wù)員的監(jiān)督也是十分必要并且需要不斷加強(qiáng)的。要不斷完善并且保證實(shí)現(xiàn)政府信息的公開，通過信息公開來(lái)保證公眾對(duì)于政府及公務(wù)人員履行行政責(zé)任情況的監(jiān)督。需要解釋的是，信息公開并不是指政府信息的全部公開，因此還要明確信息公開的范圍。此外，還需要通過網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等途徑保證社會(huì)大眾有獲取公務(wù)員行政責(zé)任履行情況的渠道，方便社會(huì)力量對(duì)公務(wù)員進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的司法監(jiān)督。在我國(guó)現(xiàn)存司法建設(shè)的基礎(chǔ)之上，要加強(qiáng)法律強(qiáng)制力對(duì)于公務(wù)員行為的規(guī)范以及監(jiān)管。我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行相應(yīng)的行政倫理立法。美國(guó)在1978年的《聯(lián)邦政府倫理法》以及韓國(guó)1981年的《公職人員倫理法》都是我們可以借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)。但是絕不可對(duì)其他國(guó)家照搬照抄，我國(guó)公務(wù)員責(zé)任倫理司法體系的構(gòu)建要符合我國(guó)的實(shí)際情況，探索出一套符合我國(guó)國(guó)情的責(zé)任倫理立法。