我國工會地方立法研究
——基于80 部地方性法律文件的實證分析

姚 明

（銅陵學(xué)院法學(xué)院，安徽銅陵 244061）

一、問題的提出

工會英文全稱為“Trade Union”，誕生于西方資本主義時代的工業(yè)革命時期，是工人階級基于自身共同利益的需要而自發(fā)組成的群眾性組織，對于維護(hù)工人利益、加強勞資溝通具有重要的價值。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國工會，在中國人民爭取民族獨立、人民解放和社會主義建設(shè)事業(yè)的偉大征程中發(fā)揮了不可替代的作用。習(xí)近平總書記高度重視工會工作，2013 年以來，每當(dāng)中華全國總工會新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員誕生，都要專門進(jìn)行集體談話，指導(dǎo)新形勢下工會工作，強調(diào)“工會是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，工會工作是黨的群團(tuán)工作、群眾工作的重要組成部分，是黨治國理政的一項經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作。新形勢下，工會工作只能加強，不能削弱；只能改進(jìn)提高，不能停滯不前”[1]。地方立法作為調(diào)整地方經(jīng)濟社發(fā)展和社會關(guān)系的重要社會規(guī)范之一，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)和提升工會工作法治化進(jìn)程中發(fā)揮重要的價值功能，尤其是在2015 年3 月15 日《立法法》修訂后，地方立法權(quán)擴容至所有設(shè)區(qū)的市的大背景下，更應(yīng)“大有作為”。

經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對工會地方立法問題已有所關(guān)注。早在上世紀(jì)末，我國地方立法權(quán)僅限于省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)濟特區(qū)以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市等有限主體時，就有學(xué)者開始關(guān)注工會地方立法問題。例如，姜穎（1999）分析探討了工會地方立法的優(yōu)勢所在，闡釋了“工會地方立法在強化工會組織建設(shè)、保障工會干部權(quán)益、加大工會經(jīng)費收繳力度等方面，在堅持和遵循《工會法》的基本原則和精神要求的前提下有所創(chuàng)新，發(fā)揮了應(yīng)有之作用”[2]；王賢森本著有效落實《工會法》的邏輯歸宿，提出了“地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在勞動矛盾調(diào)整機制的完善、勞動權(quán)益維護(hù)機制的進(jìn)一步強化等方面結(jié)合本地實際，予以細(xì)化和完善”[3]的意見建議；王永茂（2016）論述了包括地方工會在內(nèi)的工會組織在《工會法》等國家立法和地方立法中的能動性、主動性發(fā)揮問題，建議“地方工會應(yīng)當(dāng)源頭參與、主動協(xié)商，爭取地方黨委、人大和政府的支持，增強工會在工會地方立法中的影響力”[4]。但毋庸諱言，目前學(xué)者們對工會地方立法問題仍“聚焦不夠”，同時部分研究旨意欠高、視野欠廣，沒有將工會地方立法問題納入法治中國建設(shè)的廣闊視野中考量；部分研究僅將工會地方立法問題視為單純的學(xué)理問題，漠視其社會實踐性，特別是缺乏系統(tǒng)地、全面地對我國工會地方立法進(jìn)行梳理和解剖，未能準(zhǔn)確把握該問題的現(xiàn)實尺度。本文擬以對我國工會地方立法的實證考察為邏輯起點，通過基本狀況的解讀、問題不足的厘析，提出我國工會地方立法的優(yōu)化路徑，為該問題的進(jìn)一步深入研究探路和鋪墊。

二、我國工會地方立法基本狀況考察

2020 年9 月，筆者登錄司法部官網(wǎng)（中國政府法制信息網(wǎng)）法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫等平臺統(tǒng)計查證，目前我國各地區(qū)出臺的，現(xiàn)仍具有法律效力，直接以“工會”為立法關(guān)鍵詞的地方立法共計80 部。具體如下（見表1）：

據(jù)表1 可見，我國工會地方立法主要呈現(xiàn)出以下特征：一是工會地方立法時間跨度較大。我國最早的一部工會地方立法為大連市人大于1986 年5 月17 日頒布的《大連市中外合資經(jīng)營企業(yè)工會條例》，而最新的工會地方立法為江西省人大于2017 年9 月1 日實施的《江西省工會勞動法律監(jiān)督條例》，二者相距三十余年，時間跨度較大。二是工會地方立法涉及地域范圍較廣。經(jīng)統(tǒng)計，目前除了香港、澳門和臺灣，我國大陸地區(qū)的31 個省、市和自治區(qū)均出臺了圍繞工會問題的地方立法，實現(xiàn)了工會地方立法省級區(qū)域的全覆蓋。三是工會地方立法的類別較為集中。從地方立法的類別來看，我國地方立法包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例等多個類別，但在我國80 部工會地方立法中，除了《延邊朝鮮族自治州外商投資企業(yè)工會條例》和《云南省紅河哈尼族彝族自治州非公有制企業(yè)工會條例》這兩部地方立法為單行條例外，其余78 部立法均為地方性法規(guī)，占比高達(dá)97.5%。四是工會地方立法模式各具特色。例如，西安市出臺的《西安市外商投資企業(yè)和私人投資企業(yè)工會條例》采用的是對外商投資企業(yè)與私人投資企業(yè)“合并”予以法律規(guī)制的模式，而內(nèi)蒙古自治區(qū)等地則采用了分別規(guī)制的模式，即《內(nèi)蒙古自治區(qū)外商投資企業(yè)工會條例》規(guī)制外商投資企業(yè)工會問題，《內(nèi)蒙古自治區(qū)私營企業(yè)工會條例》規(guī)制私營企業(yè)工會問題。五是作為老工業(yè)基地的東北地區(qū)對工會地方立法更為重視。通過對31 個省、市和自治區(qū)工會地方立法數(shù)量的橫向比較來看，東北地區(qū)對該項工作更為重視，如遼寧省和吉林省就分別制定了5 部工會地方立法，是目前工會地方立法數(shù)量最多的兩個省份。

表1 我國工會地方立法簡表

三、我國工會地方立法的進(jìn)步之處剖析

我國工會地方立法對于保障工會有效運行、維護(hù)職工合法權(quán)益發(fā)揮了一定的作用，其進(jìn)步性主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）規(guī)制的維度廣泛，立法內(nèi)容較為豐富

通過對我國80 部工會地方立法的內(nèi)容考察來看，上述立法基于多個維度對涉及工會的不同問題進(jìn)行了較為全面的規(guī)制。例如，《廣西壯族自治區(qū)外商投資企業(yè)工會條例》《長春市外商投資企業(yè)工會條例》 等地方立法針對外商投資企業(yè)工會的設(shè)立以及工會活動的保障等問題進(jìn)行了規(guī)制；《山西省私營企業(yè)工會條例》《福州市私營企業(yè)工會若干規(guī)定》 等地方立法主要針對轄區(qū)內(nèi)私營企業(yè)工會的權(quán)利與義務(wù)、職工合法權(quán)益保護(hù)等問題進(jìn)行了規(guī)制；《云南省工會勞動法律監(jiān)督條例》《浙江省工會勞動法律監(jiān)督條例》 等地方法律圍繞本轄區(qū)工會勞動法律監(jiān)督、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系等問題進(jìn)行了規(guī)制；《武漢市工會審計條例》針對規(guī)范工會審計行為、維護(hù)工會資產(chǎn)安全等問題進(jìn)行了規(guī)制。綜上可知，我國工會地方立法在規(guī)制工會相關(guān)問題時，維度較廣，立法內(nèi)容較為豐富，這有利于保障和促進(jìn)我國工會在法治化軌道上良性運行。

（二）注重工作程序性，凸顯法治化要求

我國著名法學(xué)家張文顯教授曾一針見血地指出，“法治思維和法治方法的一個重要方面，就是程序思維和程序方法，在某種意義上，法治就是程序之治，依法辦事就是依照程序辦事”[5]。通過對我國工會地方立法的梳理發(fā)現(xiàn)，相關(guān)立法較為注重工作的程序化安排，體現(xiàn)了法治的精神要求和思維，具有一定的質(zhì)量水平。例如，《江西省工會勞動法律監(jiān)督條例》專設(shè)第三章“監(jiān)督內(nèi)容和程序”，用六個條款對監(jiān)督的程序予以了較為細(xì)致的設(shè)計安排。具體如下：第一，明確投訴舉報方式。要求工會勞動法律監(jiān)督委員會和工會勞動法律監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)通過接待來訪、設(shè)置信箱、公布電話和電子郵箱等方式，接受勞動者對用人單位違反勞動法律法規(guī)的情況反映，同時強調(diào)應(yīng)對反映情況的個人信息予以保密。第二，細(xì)化接受投訴舉報要求。強調(diào)工會勞動法律監(jiān)督委員會和工會勞動法律監(jiān)督員對相關(guān)情況反映必須進(jìn)行登記，并向同級工會報告，情況重大的，由同級工會及時向上一級工會勞動法律監(jiān)督委員會報告。第三，確定調(diào)查處理規(guī)則。要求調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)由兩名以上持《工會勞動法律監(jiān)督員證》的人員進(jìn)行處理，上述人員有權(quán)查閱、復(fù)制與勞動法律監(jiān)督相關(guān)的資料，如對用工單位發(fā)出《工會勞動法律監(jiān)督意見書》的，其應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)作出處理等。

（三）具有一定的新理念，立法具有前瞻性

立法理念是指立法活動所遵循的價值取向和內(nèi)在觀念，立法理念對于立法的框架安排、內(nèi)容設(shè)計具有直接的影響。通過對我國80 部工會地方立法的梳理發(fā)現(xiàn)，相關(guān)立法具有一定的新理念，立法內(nèi)容具有一定的前瞻性。具體表現(xiàn)為：一是注重吸收專家學(xué)者參與工會工作。專家學(xué)者往往在某一領(lǐng)域具有專業(yè)的知識和技能，能夠提出較為科學(xué)的意見建議，表達(dá)正確的思想見解，對于工會工作而言，吸收一定的專家學(xué)者大有裨益。通過考察發(fā)現(xiàn)，目前相關(guān)地方立法已將專家學(xué)者參與工會工作明確納入法定要求之中。例如，《南昌市工會勞動法律監(jiān)督條例》 第十二條規(guī)定，“工會勞動法律監(jiān)督委員會一般由同級工會工作人員、工會會員代表、職工代表組成，根據(jù)需要也可以聘請社會有關(guān)方面代表、專家學(xué)者參加，委員會由3 至9人單數(shù)組成，有關(guān)方面代表、專家學(xué)者人數(shù)不超過委員會總?cè)藬?shù)的三分之一”。二是對工會工作人員地位待遇給予了一定的立法保障和支持?？陀^而論，在一些外企中，工會工作人員的地位待遇還存在偏低的現(xiàn)象，直接影響了其工作積極性，相關(guān)地方立法及時“注意”到了該問題，通過立法的強制“之手”對該問題予以了一定回應(yīng)。例如，《重慶市工會條例》第十六條第二款明確規(guī)定，“中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)專職工會主席的待遇，比照企業(yè)中方副總經(jīng)理或副廠長的待遇執(zhí)行”。

四、我國工會地方立法的問題瑕疵厘析

通過前文所析，目前我國工會地方立法已經(jīng)初具“規(guī)?！?，一定程度上支持和保障了我國工會事業(yè)的良性發(fā)展，但毋庸諱言，上述立法仍存在一些問題和瑕疵，亟待優(yōu)化。具體如下①：

（一）個別立法“帶病工作”，違反不抵觸原則

所謂不抵觸原則，簡而言之即是下位法不得與上位法相沖突，這既是國家法制統(tǒng)一性的基本要求，亦是地方立法不可逾越的紅線。我國《立法法》第七十二條明確指出，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。但通過對我國工會地方立法的考察來看，個別立法存在違反不抵觸原則的情形。例如，《工會法》第十條規(guī)定，“企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)有會員二十五人以上的，應(yīng)當(dāng)建立基層工會委員會”，第十三條規(guī)定，“職工二百人以上的企業(yè)、事業(yè)單位的工會，可以設(shè)專職工會主席”。但是，《寧夏回族自治區(qū)私營企業(yè)工會條例》第六條卻規(guī)定，“私營企業(yè)有工會會員十人以上的，建立基層工會委員會……有會員一百五十人以上的，設(shè)專職工會主席或者副主席”，將上位法的任意性規(guī)定轉(zhuǎn)為強制性規(guī)定，突破了上位法的要求，存在抵觸情形。

（二）個別立法缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，易引發(fā)推諉扯皮

立法作為法治社會中調(diào)整和規(guī)范經(jīng)濟社會發(fā)展的最基本和最重要方式，應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)謹(jǐn)性，只有如此，才能確保后續(xù)的學(xué)習(xí)法律、執(zhí)行法律和適用法律等工作的順利開展。但是，通過對我國工會地方立法的考察來看，個別立法仍存在嚴(yán)謹(jǐn)性不夠的問題，容易導(dǎo)致實踐中執(zhí)法部門的推諉扯皮。例如，《黑龍江省私營企業(yè)工會條例》第九條第三款規(guī)定，“私營企業(yè)對工會提出改正的要求，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理，并向工會作出答復(fù)，企業(yè)拒不改正的，工會有權(quán)向當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘哂嘘P(guān)部門報告，當(dāng)?shù)厝嗣裾蛴嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時依法處理”。該法條使用了“有關(guān)部門”這個具有模糊性的詞語，但“有關(guān)部門”到底是指哪些部門，不清晰、不明確。這就可能導(dǎo)致實踐中，所謂的“有關(guān)部門”之間以缺乏明確法律授權(quán)、無法處理等事由來相互推諉，最終導(dǎo)致工會依法“有權(quán)投訴”但又投訴無門的情形出現(xiàn)。

（三）個別立法威懾力不足，責(zé)任條款保障缺位

“法律責(zé)任條款是指，在法律文本中表達(dá)法律責(zé)任內(nèi)容的法律條款，法律責(zé)任條款規(guī)定和設(shè)置的是否科學(xué)合理，關(guān)系著立法的質(zhì)量和實施效果”[6]。法律義務(wù)的設(shè)置如果缺失了法律責(zé)任條款的支持與保障，則好比無源之水、無本之木，不僅相關(guān)主體主動履行義務(wù)的積極性會大打折扣，而且法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性也會受到損害。但是，通過對我國工會地方立法的考察發(fā)現(xiàn)，目前個別立法的義務(wù)性規(guī)定缺乏法律責(zé)任條款的保障。例如，基于基本法理，除了私法領(lǐng)域的“應(yīng)當(dāng)”條款不一概具有絕對的義務(wù)性外，其余領(lǐng)域的“應(yīng)當(dāng)”條款則是一種強制性義務(wù)要求，相關(guān)主體必須服從，否則須承擔(dān)法律上的不利后果，即法律責(zé)任。但《黑龍江省私營企業(yè)工會條例》設(shè)置了若干“應(yīng)當(dāng)”條款，如第十條“私營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立平等協(xié)商制度”、第二十一條“私營企業(yè)應(yīng)當(dāng)為工會提供必要的辦公條件，為工會開展活動提供必要的場所和物質(zhì)條件”等，可之后的立法內(nèi)容卻缺乏對私營企業(yè)違反上述“應(yīng)當(dāng)”條款時如何對其予以懲戒的法律責(zé)任條款支撐，義務(wù)的違反可以說幾乎沒有任何法律成本，這將可能導(dǎo)致該《條例》對私營企業(yè)設(shè)置的“應(yīng)當(dāng)”義務(wù)成為一紙空文。

五、我國工會地方立法的優(yōu)化路徑探討

基于新時代我國工會建設(shè)發(fā)展的需要以及地方立法科學(xué)化的基本要求，現(xiàn)對我國工會地方立法的優(yōu)化路徑建構(gòu)如下：

（一）做好中央立法的完善，為工會地方立法提供有力指引

中央立法是指由中央有權(quán)機關(guān)制定的，在全國范圍內(nèi)具有普遍約束力的法律文件，我國的中央立法主要包括全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院出臺的行政法規(guī)。目前規(guī)制工會相關(guān)問題和事項的中央立法僅一部，即于1992 年4 月3 日實施、分別于2001 年10 月27 日和2009 年8 月27 日予以修訂的《工會法》。該法對保障我國工會事業(yè)的健康發(fā)展以及維護(hù)職工的合法權(quán)益起到了重要的作用。但我們也必須看到，近年來特別是黨的十八大以來，我國的經(jīng)濟社會關(guān)系急劇變革，企業(yè)類型、用人制度、勞資關(guān)系以及社會對工會工作的期盼期望都出現(xiàn)了一些新情況和新變化，但《工會法》自2009 年修訂之后，再未進(jìn)行契合時代發(fā)展需要的修訂完善，在引領(lǐng)、規(guī)制工會地方立法方面的價值功能作用發(fā)揮有限?；谝陨戏治觯ㄗh在以下兩個方面予以優(yōu)化：一是在增強工會“力量”方面下功夫。目前，依照現(xiàn)有的《工會法》，我國的工會并無行政執(zhí)法權(quán)，只有社會監(jiān)督權(quán)，因此工會在維護(hù)保障職工權(quán)益方面常?！傲τ形创薄＝ㄗh強化對該問題的中央立法突破，賦予工會一定的行政執(zhí)法權(quán)，增強其對企業(yè)監(jiān)督的“剛性”，為地方立法關(guān)于該問題的設(shè)計安排提供上位法基礎(chǔ)。二是在保障工會干部獨立性方面下功夫?！艾F(xiàn)階段，我國工會在成立組建、經(jīng)費來源、人事制度等方面缺乏獨立性，在一定程度上依附于企業(yè)，影響了其維權(quán)職能的履行”[7]。例如，工會干部的工資來源均由企業(yè)直接下發(fā)，這從某種程度上束縛了其工作的正常開展。建議中央立法對該問題予以關(guān)注，可建構(gòu)工會主席職業(yè)化制度，明確寫入“工會干部由上級安排，工資由上級工會支付”等內(nèi)容，為工會地方立法關(guān)于該問題的拓展提供空間。

（二）做好新法的制定工作，增加工會地方立法的數(shù)量供給

只有保證一定數(shù)量的法律供給才能打牢法律體系的根基，對于工會地方法制體系的建構(gòu)而言亦是如此。目前，我國工會地方立法雖然已有80 部，但同當(dāng)前和未來我國工會地方法治化建設(shè)的應(yīng)然要求還有一定的差距，特別是對于地市級的立法主體而言更是如此。2015 年3 月15 日我國《立法法》進(jìn)行了修訂，將地方立法權(quán)從省、自治區(qū)、直轄市、省級人民政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及經(jīng)濟特區(qū)等擴容至所有設(shè)區(qū)的市，新增了近三百個地方立法主體，但通過筆者前文搜集的數(shù)據(jù)來看，目前尚無一部工會地方立法是2015 年之后新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市所制定。因此，建議這些新享地方立法權(quán)的“晉級者”們，應(yīng)當(dāng)立足于本地客觀實際，有計劃、有步驟地將涉及工會的相關(guān)事項和問題納入本轄區(qū)立法規(guī)劃之中，適時出臺工會地方立法，以增強我國工會地方立法的供給，進(jìn)一步健全完善我國工會地方法制體系。

（三）做好舊法的法律清理工作，提升工會地方立法的質(zhì)量

習(xí)近平總書記在論述依法治國問題時強調(diào)，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！盵8]因此，針對前文所析的我國工會地方立法中所存在的違法性、缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和震懾力不足等問題，應(yīng)當(dāng)及時做好法律清理工作。所謂法律清理是指，為了確保和提升法律文件的科學(xué)化程度，有權(quán)機關(guān)對一定時期內(nèi)出臺和制定的法律文件所進(jìn)行的集中審查和整理活動。對于我國工會地方立法的法律清理而言，具體如下：一是做好工會地方立法的“廢”，即廢止相關(guān)工會地方立法，該類清理方式主要針對那些多處與上位法相抵觸且內(nèi)容和規(guī)定已嚴(yán)重不適合新時代工會建設(shè)發(fā)展需要的工會地方立法；二是做好工會地方立法的“改”，即修訂相關(guān)工會地方立法，該類清理方式主要針對那些雖存在瑕疵、漏洞但無需廢止，僅需通過修訂的方式就可以完善的工會地方立法；三是做好工會地方立法的“釋”，即解釋相關(guān)工會地方立法，該類清理方式主要針對那些存在規(guī)定模糊、缺乏操作性等問題的工會地方立法。綜上所析，目前需要通過廢、改、釋有機結(jié)合的法律清理工作，對現(xiàn)存工會地方立法予以進(jìn)一步優(yōu)化，以確保其質(zhì)量效益。

六、結(jié)語

黨的十九屆四中全會明確提出，要“加強重要領(lǐng)域立法”[9]。工會作為維護(hù)和保障職工權(quán)益、協(xié)調(diào)企業(yè)與職工關(guān)系和貫徹黨全心全意依靠工人階級指導(dǎo)思想的重要組織，在新時代中國特色社會主義建設(shè)中，具有重要的價值地位，因此需要加強該領(lǐng)域的立法工作，特別是應(yīng)加強針對性更強、更能契合地方實際的工會地方立法建設(shè)。本研究通過對我國工會地方立法進(jìn)行分析與探討，期冀引起廣大工會理論研究者、實務(wù)工作者以及立法界對該問題的重視，以實現(xiàn)進(jìn)一步優(yōu)化我國工會地方立法質(zhì)量與效益之目的。

注釋

①除文中所列舉的三個主要問題瑕疵外，我國工會地方立法還存在重復(fù)性問題，即對《工會法》等有關(guān)工會工作的上位法照搬照抄，采取簡單的“拿來主義”;同質(zhì)性問題，即我國工會地方立法在立法的框架設(shè)計、制度安排等方面未能體現(xiàn)本地域特色和實際，相互雷同的現(xiàn)象和問題一定程度存在，有悖地方立法權(quán)設(shè)立的初衷。上述問題不僅存在于我國工會地方立法中，亦是當(dāng)前各類地方立法的一個通病，因此在文中未予以贅述。