聯(lián)合國維和行動處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律問題

邱 雷,黎銀軍,饒 偉

(1. 軍事科學院軍事科學出版社，北京 100842；2. 解放軍疾病預防控制中心生物安全科，北京 100071；3. 空軍軍醫(yī)大學基礎醫(yī)學院軍事醫(yī)學倫理教研室，西安 710032)

2021年是中國恢復聯(lián)合國合法席位50周年，也是我軍參加聯(lián)合國維和行動31周年，我軍被國際社會譽為“維和行動的關鍵因素和重要力量”[1]。我軍維和分隊在任務區(qū)面臨自然環(huán)境惡劣、公共衛(wèi)生條件差、疫病眾多等威脅，通過健全和完善傳染病防控等相關法律規(guī)定，有效處置多次突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件對維和行動衛(wèi)勤保障的影響

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是重大突發(fā)新發(fā)傳染病疫情會對維和任務區(qū)造成巨大的健康危害，需要維和分隊立即采取各種有效措施予以處置。

1.1 維和任務區(qū)公共衛(wèi)生條件維和任務區(qū)通常是剛剛結束武裝沖突的地區(qū)，公共衛(wèi)生基礎設施較為落后。維和衛(wèi)勤人員不但要保障維和人員的身心健康，還要防止公共衛(wèi)生系統(tǒng)進一步惡化[2]。維和特派團主要部署在非洲和中東地區(qū)，主要傳染病包括瘧疾、登革熱、拉沙熱、埃博拉病毒病、流感、肺結核、乙型肝炎、艾滋病、梅毒、利什曼病和日本腦炎等[3]。

1.2 國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件《國際衛(wèi)生條例(2005)》(以下簡稱IHR)是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要國際法規(guī)，明確“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(以下簡稱PHEIC)及其對策建議等。IHR將世界衛(wèi)生組織(以下簡稱WHO)管理的疾病范圍擴展為對人類構成或可能構成嚴重危害的任何疾病或醫(yī)療狀況，這使WHO能夠對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件做出有效的反應[4]。WHO共宣布過6次突發(fā)公共衛(wèi)生事件，分別是2009年的H1N1流感疫情、2014年的脊髓灰質炎疫情、2014年西非利比里亞和塞拉利昂的埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡疫情、2018年剛果(金)埃博拉疫情和2020年的新冠肺炎疫情[5]。

1.3 聯(lián)合國維和行動面臨的突發(fā)公共衛(wèi)生事件挑戰(zhàn)近年來，埃博拉疫情和新冠肺炎疫情是兩個對維和行動產生嚴重危害的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對聯(lián)合國維和行動衛(wèi)勤保障構成巨大威脅。

1.3.1 埃博拉疫情 埃博拉病毒病是一種急性傳染病，病死率高達90%。疫情期間，與患者或死者有過密切接觸的人員會有較高的感染風險[6]。2014年，西非暴發(fā)大規(guī)模埃博拉病毒病后，聯(lián)合國加強有效的現(xiàn)場組織和行動，確保對埃博拉危機做出快速、有效、高效和一致的響應[7]。當時部署有我軍維和分隊的利比里亞、馬里、達爾富爾、南蘇丹和剛果(金)任務區(qū)都是埃博拉肆虐的地區(qū)[8]。2018年，埃博拉病毒病又在剛果(金)北基伍、南基伍和伊圖里省暴發(fā)，此次疫情一直延續(xù)到2020年，對部署在南基伍省的我軍維和分隊造成巨大威脅。

1.3.2 新冠肺炎疫情 2020年全球暴發(fā)新冠肺炎疫情，聯(lián)合國業(yè)務支助部根據WHO的指南制訂并執(zhí)行相應衛(wèi)勤保障計劃，聯(lián)合國和平行動部向部隊派遣國發(fā)布疫情防控的協(xié)議和程序，對輪換部隊進出新冠肺炎疫情影響的國家提供指導，包括推遲部分維和分隊的輪換，強化隔離救治和工作組織、供水和衛(wèi)生設施、廢物管理和通風設施等。

2 聯(lián)合國維和行動應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律建設現(xiàn)狀

隨著聯(lián)合國維和行動的快速發(fā)展，人員和物資的跨國流動必不可少，為任務區(qū)防控外源性公共衛(wèi)生隱患帶來巨大挑戰(zhàn)。國際社會對于維和行動公共衛(wèi)生治理法律體系及其工作機制的建立、完善仍在緩慢而艱難的探索過程中。

2.1 聯(lián)合國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件面臨的國際法問題IHR是國際法中關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控機制的核心，向聯(lián)合國成員國提出應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各項義務，違約可能會產生國家責任[9]。然而國際法是“軟法”，在強制執(zhí)行力方面存在局限性。即使有國家或個人在合作防控的過程中違背相關規(guī)則，也不會被采取相應的強制措施。因此，任務區(qū)的國際衛(wèi)生合作法律機制處于邊緣地位，影響應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效果和效率。

美國不但長期拖欠聯(lián)合國會費和維和攤款，在2020年全球抗擊新冠肺炎疫情最緊張的階段，還宣布退出WHO，直接危害聯(lián)合國維和行動抗擊新冠肺炎疫情的行動。2021年2月26日，聯(lián)合國安理會通過第2565號決議，要求沖突各方進行“人道主義?；稹?，以便于維和任務區(qū)全面、安全、不受阻礙地獲得援助，開展新冠肺炎疫苗接種[10]。然而，在該倡議通過后將近六周，由于缺乏經費和足夠的疫苗，安理會無法采取后續(xù)行動，導致“新冠肺炎疫苗實施計劃”進展緩慢[11]。

2.2 我軍維和分隊處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律建設現(xiàn)狀國家和軍隊制訂的法律、法規(guī)、規(guī)章和預案，為我軍維和分隊處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供堅強的法律制度保障和具體的依據和指導，但是部分法律規(guī)范存在著不協(xié)調、不適應、不好用的問題。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對涉及多層面和多維度，立法的滯后性仍然存在[12]。另外法規(guī)中數量最多的是各類行政法規(guī)、軍事規(guī)章和規(guī)范性文件，位階普遍較低，系統(tǒng)化程度不高，容易造成一些機關越權制訂法規(guī)或者上位法與下位法之間產生沖突、矛盾、不銜接的問題，不利于維和分隊處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件[13]。

我軍維和分隊高度重視處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件，事先制訂了防疫和應急預案。在當地出現(xiàn)疫情后，借鑒國內的救治和防控經驗，制訂疫情防控措施，向維和特派團提出一系列疫情防控建議并被采納。維和分隊不僅加強自身防控，開展營區(qū)管控、集中隔離、定時消毒、分批就餐等防疫制度，還與中國大使館以及特派團相關部門開展聯(lián)防聯(lián)控。

3 加強維和行動應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律保障的建議

通過新冠肺炎疫情，可以看出，維和任務區(qū)唯有解決好衛(wèi)生領域相關國際法規(guī)則執(zhí)行力不強、國際合作不協(xié)調、東道國公共衛(wèi)生能力薄弱等深層問題，并在任務區(qū)標準操作規(guī)范(SOP)中制訂統(tǒng)一的公共衛(wèi)生治理框架，才能真正消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的障礙，才能從根本上化解公共衛(wèi)生危機給任務區(qū)帶來的災難[14]。

3.1 聯(lián)合國和WHO發(fā)揮主導作用近年來，國際社會在WHO的領導下，多次順利解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情危機。因此，應當高度重視其在全球公共衛(wèi)生合作中的力量，堅持在WHO框架下加強傳染病防控國際合作。應對復雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，有時候需要超越傳統(tǒng)的單一機構和單一機制，同時還應當注重整體的協(xié)調配合。

聯(lián)合國安理會的決議具有國際法效力，可以引導和擴大國際社會對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反應。通過施加壓力促成?；?，以促進重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置和預防。敦促成員國協(xié)調和指導關鍵醫(yī)療器材的生產和交付，例如檢測套件和防護裝備，以供衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱的國家使用。呼吁任務區(qū)優(yōu)先考慮在難民營和流離失所者定居點等衛(wèi)生條件較差的地方提供篩查和測試能力。促進測試和監(jiān)視措施，以限制病毒在聯(lián)合國特派團內部以及在部隊派遣國中傳播[15]。聯(lián)合國維和特派團要嚴格落實WHO處置突發(fā)公共事件的指南和準則，包括選擇和使用合適的救治手段和藥材以及個人防護裝備，重視正確穿戴和脫卸個人防護裝備，并且在使用后對醫(yī)療場所、器械和防護裝備進行嚴格的消毒凈化處理。

3.2 我軍進一步健全維和行動衛(wèi)勤保障法規(guī)支撐體系在新冠肺炎疫情防控過程中，由于缺乏應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)范性文件，導致各維和分隊應急措施執(zhí)行方式不明確、標準不統(tǒng)一、寬嚴不一致。我軍也應該根據國內外有關法律法規(guī)，對涉及維和行動衛(wèi)勤保障的各種配套法規(guī)規(guī)章等法律保障體系，進行進一步完善和及時修訂更新，加強我軍維和分隊處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法，構建起嚴密的應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系。擁有立法權的有關軍委機關部門應當因地制宜地進行立法調研，開展制訂我軍維和分隊處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的軍隊規(guī)范性文件工作。全國人大和有關國家機關應當加強為維和分隊處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)范性文件制訂工作提供指導，提高立法水平。

還應通過示范法律制訂、集中培訓以及立法咨詢等，為我軍遂行聯(lián)合國維和行動處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法工作提供法律技術力量支持。對軍隊參與聯(lián)合國維和行動的現(xiàn)行法律法規(guī)進行認真梳理，對《中國人民解放軍參加聯(lián)合國維持和平行動條例》等法律法規(guī)進行修改完善，細化相關法律制度，增強處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實效性和可操作性。處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)性非常強，涉及公共衛(wèi)生與預防醫(yī)學、臨床醫(yī)學以及生物醫(yī)學等專業(yè)知識，而且還需要部隊管理、政治工作和后勤保障等部門共同配合。因此，應強化軍內多部門聯(lián)動共同推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制建設，發(fā)揮專業(yè)機構和專業(yè)人員作用，堅持依法防控和科學防控。

3.3 聯(lián)合國維和分隊與任務區(qū)各方強化合作與國際公共衛(wèi)生法制體系接軌、積極參與國際公共衛(wèi)生應急法制建設是我軍維和分隊需要認真考慮的問題。一方面需要密切關注并借鑒其他部隊派遣國的公共衛(wèi)生應急法律法規(guī)的發(fā)展經驗，另一方面應該深度參與聯(lián)合國和WHO的公共衛(wèi)生應急合作協(xié)議，加強國際公共衛(wèi)生安全合作。維和分隊要確立衛(wèi)生防疫人員和特派團法律人員的日常聯(lián)絡機制，實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和法律法規(guī)處置、約束、管理、善后上的全方位對接[16]。

維和分隊可以建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警標準，對于規(guī)模較小的傳染性疾病，可以自行決定公開，同時東道國媒體協(xié)助進行信息發(fā)布，指導公眾進行防護[17]。對于規(guī)模較大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可以建立及時報告制度，維和分隊向特派團或戰(zhàn)區(qū)衛(wèi)勤部門及時報告，衛(wèi)勤部門必須在規(guī)定時間內作出是否授權的決定并反饋給維和分隊，并按照規(guī)定進行處置。