商洛市糧食安全生產(chǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究

李存玲，董自庭，李拴曹，李衛(wèi)芳

(1 商洛市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，陜西商洛 726000；2 商洛市農(nóng)村能源工作站，陜西商洛 726000；3 商洛市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所，陜西商洛 726000)

洪范八政，食為政首[1]。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視糧食生產(chǎn)，始終把解決14 億人的吃飯問(wèn)題作為治國(guó)理政的頭等大事[2，3]。2004 年以來(lái)，中央政府連續(xù)發(fā)布1 號(hào)文件，從不同方面強(qiáng)調(diào)了保障糧食生產(chǎn)的重要性。2004 年提出“集中力量支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)種糧農(nóng)民增加收入”[4，5]，2014 年確定“要完善國(guó)家糧食安全保障體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”[6]，2016 年11 月，?糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要?提出“糧食行業(yè)既要著力化解糧食供求階段性、結(jié)構(gòu)性難題，確保國(guó)家糧食安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)對(duì)策”[7，8]。習(xí)近平總書記也非常重視糧食生產(chǎn)，2019 年4 月20-23 日在陜西考察時(shí)指出“對(duì)國(guó)之大者要心中有數(shù)”[9]，明確要求“保糧食能源安全[10]”。5 月份習(xí)近平在參加全國(guó)政協(xié)十三屆三次會(huì)議經(jīng)濟(jì)界座談時(shí)指出:“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位任何時(shí)候都不能忽視和削弱，手中有糧、心中不慌在任何時(shí)候都是真理?！盵11]2019 年?中國(guó)的糧食安全?白皮書披露，我國(guó)糧食總產(chǎn)量2015 年以來(lái)穩(wěn)定在6.5 億t 以上，2018 年全國(guó)共有標(biāo)準(zhǔn)糧食倉(cāng)房倉(cāng)容6.7 億t[12]。

1 糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

陜西省商洛市地處秦嶺東段南麓，屬“八山一水一分田”的土石山區(qū)[13]，如何在有限的耕地資源上生產(chǎn)出可以滿足全市人民生活需要的糧食，成為當(dāng)前商洛必須面對(duì)的重大民生問(wèn)題。找準(zhǔn)糧食生產(chǎn)中存在的問(wèn)題，探索解決辦法，對(duì)于提高糧食生產(chǎn)水平和保障糧食安全具有重要意義[14]。為全面系統(tǒng)了解商洛市主要糧食作物生產(chǎn)情況，切實(shí)保障糧食生產(chǎn)安全，為全市種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供理論依據(jù)，筆者選擇全市各縣區(qū)主要糧食作物生產(chǎn)基地、種糧大戶、一般農(nóng)戶、肥料生產(chǎn)企業(yè)、化肥銷售網(wǎng)點(diǎn)、勞動(dòng)力市場(chǎng)為研究對(duì)象，對(duì)2010 年以來(lái)全市小麥、玉米兩種主要糧食作物生產(chǎn)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

陜西省商洛市位于陜西省東南部，屬北亞熱帶向中溫帶過(guò)渡地帶，年平均氣溫7.8～13.9 ℃，無(wú)霜期210 d，平均日照1 860～2 130 h，平均降雨量710～930 mm[15，16]。全市轄7 縣區(qū)98 個(gè)鎮(zhèn)(辦)，常年耕地面積1.997×105hm2，種植的主要糧食作物是小麥和玉米，主要種植制度是2 年3 熟或1 年1 熟，主要種植模式是小麥純種、小麥—玉米套種。

1.1 播種面積逐年減少

耕地是不可復(fù)制的農(nóng)業(yè)自然資源，是糧食生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)[17，18]。2010 年，全市主要糧食作物播種面積為1.44×105hm2，占全市全年農(nóng)作物播種面積的64.9%，其后可利用耕地逐年遞減。同時(shí)，由于主要糧食作物種植效益低下，群眾種糧積極性受挫，他們改種中藥材、食用菌等其它經(jīng)濟(jì)效益好作物，導(dǎo)致全市主要糧食作物播種面積逐年下滑，2015 年，全市主要糧食作物播種面積為1.11×105hm2，較2010年減少0.33×105hm2，減幅22.6%。2016 年，為穩(wěn)定糧食播種面積，全市加大了主要糧食作物補(bǔ)貼力度，提出了“擴(kuò)面積、提品質(zhì)、增效”的發(fā)展思路，當(dāng)年全市主要糧食作物播種面積為1.22×105hm2。然而，糧食作物的種植效益終究敵不過(guò)外出打工、種植其它經(jīng)濟(jì)作物的收益，2017 年，全市主要糧食作物播種面積再次下滑，為1.09×105hm2，其后幾年，全市主要糧食作物種植面積呈現(xiàn)穩(wěn)中略降，2019 年，全市主要糧食作物播種面積1.06×105hm2，較2010年減少0.38×105hm2，減幅26.2%。其中小麥種植面積逐年遞減，2019 年為0.36×105hm2，較2010 年減少了0.36×105hm2，10 年間減少一半。

1.2 糧食總產(chǎn)略有下降

糧食作物總產(chǎn)量與主要糧食作物播種面積息息相關(guān)。2010 年，全市主要糧食作物總產(chǎn)量為4.40×105t，占全市全年農(nóng)作物總產(chǎn)量的61.9%。但隨著全市主要糧食作物播種面積一路下降，全市主要糧食作物總產(chǎn)量也呈遞減態(tài)勢(shì)，2013 年首次跌到4.09×105t，較2010 年減少0.33×105t，減幅7.15%。2014年全市主要糧食作物總產(chǎn)量為2.93×105t，僅為2010 年總產(chǎn)量的66.6%。2016 年，由于全市主要糧食作物種植面積上揚(yáng)，全市主要糧食作物總產(chǎn)量也呈現(xiàn)上漲態(tài)勢(shì)，為4.05×105t，與2013 年基本持平。近幾年，雖然全市主要糧食作物播種面積呈略減趨勢(shì)，但由于優(yōu)良品種、配方施肥、病蟲害綠色防控等高產(chǎn)高效栽培技術(shù)的日益成熟，全市主要糧食作物總產(chǎn)量呈逐年遞增態(tài)勢(shì)。2019 年，全市主要糧食作物總產(chǎn)量為3.84×105t，較2017 年3.59×105t 增加0.25×105t，增幅6.96%，但與2010 年比較，10 年間全市主要糧食作物總產(chǎn)量減少了0.56×105t，減幅12.7%。

1.3 單產(chǎn)水平略有增加

2010 年全市小麥單產(chǎn)2 197.50 kg/hm2、玉米單產(chǎn)3 920.25 kg/hm2。隨著優(yōu)良品種、配方施肥、病蟲害綠色防控等技術(shù)的組裝集成推廣應(yīng)用，小麥、玉米單產(chǎn)水平有所上升，2013 年，全市小麥單產(chǎn)2 216.40 kg/hm2、玉米單產(chǎn)4 226.80 kg/hm2，較2010 年分別增加18.90 kg/hm2和306.60 kg/hm2，增幅0.90%和7.80%。受嚴(yán)重夏旱和秋淋的影響，2014 年，全市玉米單產(chǎn)僅為2 651.07 kg/hm2，較2010 年減產(chǎn)1 269.10 kg/hm2，減幅30%。近些年本市夏季冰雹、干旱、秋封等自然災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)玉米生長(zhǎng)極為不利，全市玉米單產(chǎn)漲幅較小，2019 年全市小麥、玉米單產(chǎn)分別為2 569.10 和4 149.20 kg/hm2，較2010 年分別增加371.55 和229.05 kg/hm2，增幅16.90%和5.84%。

1.4 種植效益不斷下降

商洛立地條件差，耕地以坡地為主，地塊面積小，海拔高，坡度大，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣和使用。玉米整個(gè)生育期全部為人工作業(yè)，小麥除脫粒時(shí)使用小型脫粒機(jī)械外，其余生產(chǎn)環(huán)節(jié)也均為手工作業(yè)，勞動(dòng)效率低，成本高，且呈逐年遞增態(tài)勢(shì)，2019 年，全市小麥、玉米每公頃人工成本分別為3 750、4 500 元，較2010 年增加1 950、2 250 元。在人工成本增加的同時(shí)農(nóng)資生產(chǎn)成本也呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2019 年，全市小麥、玉米每公頃農(nóng)資成本分別為1 950、2 400 元，較2010 年分別增加450、225 元，增幅30%、10%。由于生產(chǎn)成本的不斷上漲和糧食價(jià)格的下調(diào)，投入和收入形成了剪刀差，農(nóng)民種糧效益連年下滑，2019 年，全市小麥、玉米每公頃利潤(rùn)分別為負(fù)562.5、2 229 元，較2010 年減少1 218.1、794.4元，減幅達(dá)185.71%和26.3%。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 播種面積逐年遞減

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，全市主要糧食作物播種面積逐年遞減，2019 年，全市主要糧食作物播種面積10.6×104hm2，僅占全市全年農(nóng)作物種植面積的45.93%，也僅為當(dāng)年全省299.9×104hm2[19]糧食種植面積的3.5%，人均只有0.04 hm2，播種面積較小。

2.2 單產(chǎn)水平低

2010 年以來(lái)，全市小麥、玉米主要糧食作物單產(chǎn)水平有一定提升，但與全國(guó)單產(chǎn)水平相比，其仍處于較低水平，2019 年全市小麥、玉米單位面積產(chǎn)量分別為2 569.1 和4 149.2 kg/hm2，分別僅為全國(guó)平均的45.6%和65.7%[20]。

2.3 種糧效益差

2010—2019 年10 年間，全市小麥每公頃最低利潤(rùn)為2019 年的負(fù)562.50 元、玉米為2014 年的52.10 元，意味著農(nóng)戶每種植公頃的小麥就要賠562.50 元，玉米種植利潤(rùn)雖高于小麥，但也僅為52.10 元/hm2。按最高利潤(rùn)計(jì)算，小麥為871.20元/hm2，玉米為3 503.70 元/hm2，只相當(dāng)于1 個(gè)農(nóng)民工20 d的收入。種糧效益低下，嚴(yán)重削減了農(nóng)民種糧積極性，導(dǎo)致種糧呈現(xiàn)副業(yè)化、兼職化現(xiàn)象。

2.4 自然災(zāi)害頻發(fā)

商洛地處秦嶺腹地，地形復(fù)雜，冬春干旱、早春霜凍、夏季冰雹、洪災(zāi)等自然災(zāi)害常年頻發(fā)，給糧食生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2019 年10 年間，全市累計(jì)發(fā)生自然災(zāi)害32 次，農(nóng)作物受災(zāi)面積累計(jì)達(dá)2.37×105hm2，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失73 820 萬(wàn)元，自然災(zāi)害頻繁。

2.5 野豬危害嚴(yán)重

近年來(lái)，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的加大，野豬等野生動(dòng)物數(shù)量越來(lái)越多，導(dǎo)致大量野豬進(jìn)村入田間覓食，踐踏玉米、甘薯等農(nóng)作物，部分地方糧食減產(chǎn)甚至絕收，僅2018 年，全市遭受野豬危害造成0.13×105hm2玉米田減產(chǎn)0.40×105t，占全年玉米總產(chǎn)的10.80%。

3 對(duì)策建議

糧食安全是一個(gè)世界性的問(wèn)題[14]，糧食安全永遠(yuǎn)居于首位[21]。糧食安全是國(guó)家安全和發(fā)展的重要基石[22，23]。糧食生產(chǎn)面臨耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降、水源短缺、成本增加、生態(tài)環(huán)境惡化等諸多問(wèn)題[24]，經(jīng)受數(shù)量和質(zhì)量的雙重考驗(yàn)[25]。中國(guó)必須高度重視糧食生產(chǎn)和儲(chǔ)備的數(shù)量、質(zhì)量，及其市場(chǎng)需求間的結(jié)構(gòu)性矛盾[26]。

3.1 抓好政策宣傳，強(qiáng)化政策支持

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。要穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，確保糧食安全，必須先從思想入手，引導(dǎo)廣大干部群眾充分認(rèn)識(shí)到穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重大意義，增強(qiáng)他們的戰(zhàn)略意識(shí)、危機(jī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。向廣大干部群眾宣傳中央1 號(hào)文件精神和中央各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部發(fā)布的2020 年重點(diǎn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策[27]，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記面積為基準(zhǔn)，對(duì)全市擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民及時(shí)發(fā)放耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，減輕農(nóng)民種糧投入壓力；也可在中央財(cái)政農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼機(jī)具種類范圍內(nèi)[28]選取適合本市應(yīng)用的農(nóng)機(jī)具品目，強(qiáng)化小麥、玉米農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種植積極性。同時(shí)，各級(jí)政府要強(qiáng)化政策支持，加大資金投入，設(shè)立糧食生產(chǎn)專項(xiàng)基金，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制[29]，出臺(tái)促進(jìn)糧食生產(chǎn)的各項(xiàng)扶持政策和獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，推行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，持續(xù)實(shí)施糧食生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任制考核，市、縣、鄉(xiāng)、村逐級(jí)簽訂責(zé)任書，形成層層抓落實(shí)的工作格局。面對(duì)農(nóng)村耕地撂荒問(wèn)題，基層政府部門要鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民“依法、自愿、有償、有序”地進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)[30]，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理[31]，確保耕地有人種，面積不減少。

3.2 實(shí)施“藏糧于地”，夯實(shí)糧食基礎(chǔ)

耕地是進(jìn)行糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)[32]。要保證糧食生產(chǎn)面積，必須落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，按照?國(guó)土資源部關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知?[33]和?國(guó)土資源部關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見?[34]要求，抓好耕地占補(bǔ)平衡和增減掛鉤等項(xiàng)目，確保全市耕地面積不減、耕地質(zhì)量提升。持續(xù)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目[35]，認(rèn)真編制建設(shè)方案，強(qiáng)化工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，切實(shí)提高農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力。繼續(xù)實(shí)施耕地保護(hù)與質(zhì)量提升項(xiàng)目，扎實(shí)開展耕地質(zhì)量長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)，大力推廣技術(shù)，轉(zhuǎn)變施肥方式，確保到2025 年，全市耕地基礎(chǔ)地力提高0.5個(gè)等級(jí)以上，土壤有機(jī)質(zhì)含量提高0.2 百分點(diǎn)。開展全市農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定[36]，建立分類清單，實(shí)行分類管理，確保糧食生產(chǎn)土壤安全。加強(qiáng)全市1.03×105hm2糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)管護(hù)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，深入開展綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)[37]，使其成為“田成方、渠相連、路相通、澇能排、旱能灌”的高產(chǎn)高效田[38]，進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)能力。

3.3 落實(shí)“藏糧于技”，提高生產(chǎn)水平

技術(shù)進(jìn)步與糧食產(chǎn)量密切相關(guān)[39]。認(rèn)真開展小麥、玉米等主要農(nóng)作物區(qū)域品種試驗(yàn)，篩選出適合全市大田推廣應(yīng)用的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、多抗耐逆新品種，為農(nóng)作物增產(chǎn)增效提供良種支撐。過(guò)量使用化肥，導(dǎo)致養(yǎng)分利用率低[40]，以及大氣、水體、土壤污染等一系列環(huán)境問(wèn)題[41，42]。以減少化肥投入、增加有機(jī)肥投入為目標(biāo)，持續(xù)實(shí)施旱作節(jié)水、測(cè)土配方施肥[43]、有機(jī)肥替代化肥、水肥一體化等高效施肥技術(shù)，認(rèn)真落實(shí)化肥、農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)[44，45]，減少肥料農(nóng)藥殘留，節(jié)約生產(chǎn)成本，推進(jìn)土壤有機(jī)質(zhì)逐步提高。繼續(xù)推廣玉米綠色高質(zhì)高效栽培技術(shù)和小麥綠色高產(chǎn)高效栽培技術(shù)，強(qiáng)化技術(shù)組裝集成，提高糧食單產(chǎn)水平，提升糧食產(chǎn)能。針對(duì)近年來(lái)全市小麥條銹病重發(fā)、草地貪夜蛾入侵危害的實(shí)際，強(qiáng)化病蟲害監(jiān)測(cè)防控[46]，努力將病蟲危害損失控制在5%以下，帶動(dòng)全市糧食生產(chǎn)水平的提高。

3.4 加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)警，科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)

建立健全自然災(zāi)害預(yù)警機(jī)制[47，48]，做好防災(zāi)減災(zāi)[49]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村、氣象、水利、應(yīng)急等部門要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，高度關(guān)注天氣變化，加強(qiáng)墑情、旱情和汛情分析，做好對(duì)自然災(zāi)害的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息，做好預(yù)防措施，推進(jìn)科學(xué)抗災(zāi)。災(zāi)情發(fā)生后，及時(shí)組織技術(shù)人員進(jìn)村入戶到田，科學(xué)開展查災(zāi)救災(zāi)[50]，確保生產(chǎn)盡快恢復(fù)，將災(zāi)害對(duì)糧田造成的損失控制在最小范圍。同時(shí)，林業(yè)部門要及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)野豬危害情況，啟動(dòng)狩獵護(hù)田行動(dòng)[51]，由政府有計(jì)劃的組織捕殺，在政策范圍內(nèi)盡最大努力保護(hù)糧食生產(chǎn)。