環(huán)保督察問(wèn)責(zé)機(jī)制困局與消弭徑路*

王燦發(fā)，周 鵬

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)治理中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題被提升至前所未有的高度。主觀(guān)層面，環(huán)保理念深入人心；客觀(guān)領(lǐng)域，環(huán)保成效也非常明顯，而此間環(huán)保督察制度發(fā)揮了重要作用。環(huán)保督察不同于環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)法，不僅體現(xiàn)為權(quán)力之間的監(jiān)督、制約機(jī)制，還可以“將督察視為作為委托人的上級(jí)政府為改善委托—代理難題而對(duì)作為代理人的下級(jí)政府采用的一種治理工具?！盵1]72

“中央環(huán)境保護(hù)督察實(shí)現(xiàn)了黨依照黨規(guī)領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)事業(yè)、政府依法開(kāi)展環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)、人民依法監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作的有機(jī)統(tǒng)一，是立足于中國(guó)實(shí)際，用中國(guó)的思維和方法解決中國(guó)自己?jiǎn)栴}的中國(guó)特色社會(huì)法治形式。”[2]26而問(wèn)責(zé)權(quán)是環(huán)保督察機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的一項(xiàng)重要權(quán)力，是一項(xiàng)旨在治官治權(quán)的民主控權(quán)機(jī)制，具有壓力傳輸直接、治理效果明顯以及直接回應(yīng)民眾訴求的諸多優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)使其在現(xiàn)有的治理體系中成為不可或缺的一種手段。當(dāng)前，環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的制度實(shí)踐面臨著問(wèn)責(zé)權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性、問(wèn)責(zé)規(guī)范的權(quán)威性以及體系化建設(shè)等一系列難題，筆者將聚焦于此展開(kāi)深入探討，以期通過(guò)法治化進(jìn)路來(lái)消弭環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的實(shí)踐與理論困境。

一、環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的邏輯廓清

我國(guó)環(huán)保督察制度經(jīng)歷了從“督企”到“督政”，再到“黨政同責(zé)”的變遷，也存在由“督查”到“督察”的轉(zhuǎn)型。[3]176在該制度適用初期，“作為一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的創(chuàng)新舉措，區(qū)域環(huán)保督查制度意在解決地方各自為政、環(huán)境違法行為跨域治理難題。但評(píng)估結(jié)果顯示，區(qū)域環(huán)保督查制度并未有效發(fā)揮督查效力，”[4]160因此后續(xù)才有由“區(qū)域督查”上升為“中央督察”的轉(zhuǎn)變。

(一)行政權(quán)力體系內(nèi)部的自我革新

環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的根本因素往往可以歸結(jié)為市場(chǎng)失靈或地方政府治理失靈，而環(huán)保督察的核心目標(biāo)在于以環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)力制約與監(jiān)督的方式，解決地方治理失靈的問(wèn)題。[5]51-52行政權(quán)力在環(huán)保領(lǐng)域所實(shí)行的垂直管理體制在一定程度上突破了“屬地管理”與“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的執(zhí)法弊端，但仍不能有效地抵制地方行政權(quán)力所進(jìn)行的合法行政干預(yù)，由此也導(dǎo)致了權(quán)責(zé)配置失衡。[6]18近年來(lái)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中所秉持的傳統(tǒng)“科層制”邏輯取得的治理效果并不理想。就制度淵源而言，環(huán)保督察制度緣起于國(guó)家在環(huán)保領(lǐng)域開(kāi)展治理的基本矛盾與面臨的危機(jī)之中，由黨中央與中央政府通過(guò)“黨政”雙向的行政權(quán)力內(nèi)部的特殊手段，來(lái)擺脫常規(guī)型環(huán)保治理方式失敗的困境，關(guān)鍵在于穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)，但又常常表現(xiàn)出以非常規(guī)權(quán)力，或稱(chēng)為政治權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)特定環(huán)保任務(wù)的外觀(guān)。[7]157而考察環(huán)保督察制度的演進(jìn)過(guò)程，特別是自2016年開(kāi)展的中央環(huán)保督察，其取得顯著成效的“奧秘”恰在于中央權(quán)威的強(qiáng)力介入，黨中央、國(guó)務(wù)院所代表的中央“專(zhuān)斷性權(quán)力”督察地方黨委、政府在環(huán)境保護(hù)工作中的履職情況，強(qiáng)大的政治壓力帶來(lái)了對(duì)地方行政權(quán)力的行為強(qiáng)制，客觀(guān)上極大地提升了地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)保工作的重視程度，及時(shí)、妥當(dāng)?shù)乇苊鈱?duì)環(huán)境的破壞行為，有效糾正環(huán)境違法行為。[3]178中央環(huán)保督察通過(guò)將環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，將部門(mén)職責(zé)上升為國(guó)家行動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)威治理，但環(huán)保督察作用的可持續(xù)性發(fā)揮有賴(lài)于新的配套機(jī)制的輔助。[8]83結(jié)合問(wèn)責(zé)機(jī)制的環(huán)保督察，能夠強(qiáng)化行政權(quán)力內(nèi)部的合作與監(jiān)督，以及全社會(huì)的參與、協(xié)同治理，來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化、常態(tài)化與法治化的環(huán)保治理目標(biāo)。

(二)公眾訴求回應(yīng)型的問(wèn)責(zé)邏輯

公眾舉報(bào)是環(huán)保督察最重要的信息來(lái)源，督察組一項(xiàng)核心工作就是梳理分析有效舉報(bào)，轉(zhuǎn)交地方辦理。同時(shí)要求地方政府在收到督察組轉(zhuǎn)辦的舉報(bào)后及時(shí)調(diào)查并作出處理，向社會(huì)公眾公布問(wèn)責(zé)決定。環(huán)保理念深入人心，社會(huì)公眾特別是利害關(guān)系人更傾向于積極參與環(huán)境治理，表達(dá)權(quán)利訴求。中央環(huán)保督察制度的全力推行，尤其該制度通過(guò)問(wèn)責(zé)對(duì)行政過(guò)程和結(jié)果質(zhì)疑的回應(yīng)以及對(duì)于對(duì)追責(zé)結(jié)果的及時(shí)公開(kāi)符合公共行政的本質(zhì)要求，有效地保障了社會(huì)公眾在這一領(lǐng)域的參與權(quán)和知情權(quán)。

在法律允許范圍內(nèi)，對(duì)環(huán)保問(wèn)題細(xì)節(jié)公開(kāi)得越明確，整改內(nèi)容實(shí)施期限公開(kāi)得越詳細(xì)，環(huán)保督察的功效發(fā)揮得就會(huì)越好，這是一項(xiàng)非常重要的法律適用經(jīng)驗(yàn)。環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的公開(kāi)透明正是以理性的方式增加了地方政府的履職壓力，倒逼政府整改到位，做到對(duì)社會(huì)公眾的利益負(fù)責(zé)。為了保障監(jiān)督問(wèn)責(zé)的常態(tài)化、長(zhǎng)效化、制度化，生態(tài)環(huán)境部及六大區(qū)域督察局官方網(wǎng)站均設(shè)有專(zhuān)門(mén)的中央環(huán)保督察板塊，隨時(shí)同步更新各地整改情況以及問(wèn)責(zé)追責(zé)情況，傳遞督察壓力，回應(yīng)公眾關(guān)注。地方上一批散、亂、污企業(yè)被關(guān)停，存在問(wèn)題的環(huán)境治理工作在中央環(huán)保督察與問(wèn)責(zé)的強(qiáng)大壓力下得以實(shí)質(zhì)整改，形式主義的環(huán)保治理現(xiàn)象被遏制，公眾從日益提升的環(huán)境質(zhì)量中獲得切實(shí)的實(shí)惠。因此，中央環(huán)保督察的進(jìn)程并非是行政體系的自我規(guī)制，更是回應(yīng)公眾關(guān)切，并由公眾參與全過(guò)程的活動(dòng)。

二、環(huán)保督察問(wèn)責(zé)機(jī)制的困局

回顧我國(guó)環(huán)境保護(hù)督察制度的變遷歷程，面向其設(shè)置初衷與制度邏輯，在法治化建設(shè)方面依然存在需要完善的法理問(wèn)題，從問(wèn)責(zé)主體的明晰化、問(wèn)責(zé)路徑的合法化到問(wèn)責(zé)方式的高效合理化均有進(jìn)一步完善的空間。

(一)權(quán)源之困：?jiǎn)栘?zé)主體權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性不足

受傳統(tǒng)行政法理論影響，探究實(shí)施公權(quán)力的主體并確認(rèn)其授權(quán)的合法性是首要命題，中央環(huán)保督察活動(dòng)也不例外?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》)第67條、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條與第66條的規(guī)定，確立了兩個(gè)路徑的上下級(jí)監(jiān)督：上級(jí)政府——下級(jí)政府；上級(jí)部門(mén)——下級(jí)部門(mén)。早期環(huán)保綜合督查主要監(jiān)督路徑是環(huán)保部——地方政府，事實(shí)上通過(guò)對(duì)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第67條的文意解讀，難以得出環(huán)保部能夠直接對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督的結(jié)論?，F(xiàn)行的行政科層制的層級(jí)性和隸屬性之特點(diǎn)決定下級(jí)需要服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受上級(jí)的問(wèn)責(zé)，同一個(gè)層級(jí)的不同機(jī)構(gòu)之間卻是獨(dú)立運(yùn)行的，只是在理論層面上存在協(xié)調(diào)合作的要求和壓力。[9]15因此，從行政管理的理論上分析，環(huán)保部與地方政府屬于相互獨(dú)立的不同機(jī)構(gòu)，不存在嚴(yán)格意義上的直接的上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系，環(huán)保部并不天然具有監(jiān)督地方政府履行環(huán)保責(zé)任的權(quán)力優(yōu)勢(shì)。

我國(guó)的中央環(huán)保督察制度，其主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)為督察小組，在性質(zhì)上屬于我國(guó)行政機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，在功能設(shè)定上接近于專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。由于該小組屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)，因此應(yīng)根據(jù)其衍生性，即原單位職權(quán)以及整體所處的層級(jí)綜合確定督察小組的科層位階。環(huán)保督察小組組長(zhǎng)通常由中央選派的環(huán)保部部長(zhǎng)擔(dān)任，環(huán)保部副部長(zhǎng)擔(dān)任小組中的副組長(zhǎng)，環(huán)保部的其他成員擔(dān)任小組成員。因此，督察小組擁有的權(quán)力類(lèi)似于環(huán)保綜合督查中的環(huán)保部的權(quán)力，區(qū)別在于中央環(huán)保督察當(dāng)中的督察小組擁有更高的權(quán)威與剛性，但是同樣存在問(wèn)責(zé)主體權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性問(wèn)題。總體而言，環(huán)保綜合督查以及中央環(huán)保督察的主體可以依法在問(wèn)責(zé)之前進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督調(diào)查以及搜集線(xiàn)索等行為，但并不具備嚴(yán)格科層制意義上的問(wèn)責(zé)資格，法理上難以順暢地對(duì)地方政府進(jìn)行基于行政科層制的督察問(wèn)責(zé)。

(二)規(guī)范之困：?jiǎn)栘?zé)法律規(guī)范欠缺妥適的層級(jí)結(jié)構(gòu)

生態(tài)環(huán)保部針對(duì)地方政府開(kāi)展環(huán)保綜合督查的規(guī)范性依據(jù)主要是其出臺(tái)的《綜合督查工作暫行辦法》和《全國(guó)環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》，兩份文件的效力位階均較低。同樣，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，中央環(huán)保督察工作所依據(jù)的《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》屬于黨內(nèi)立法層面的“工作方案”，是效力較低的“黨內(nèi)規(guī)范性文件”，不屬于“黨內(nèi)法規(guī)”。而且因?yàn)槭恰皬d發(fā)”，所以屬于中共中央辦公廳就具體問(wèn)題向特定對(duì)象印發(fā)的通知性文件。就行政立法而言，《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》規(guī)定：“聯(lián)合行文時(shí)，使用主辦機(jī)關(guān)的發(fā)文字號(hào)”。因?yàn)檫@里國(guó)務(wù)院辦公廳的發(fā)文字號(hào)在該《方案》發(fā)布時(shí)并沒(méi)有標(biāo)明，所以判斷該文件在行政系統(tǒng)內(nèi)部的法律效力時(shí)需要對(duì)照其在黨內(nèi)規(guī)范的位置。因此，在黨內(nèi)規(guī)范中定性為通知性文件的《環(huán)境保護(hù)督察方案》，其“在行政系統(tǒng)中應(yīng)被視為國(guó)務(wù)院辦公廳就特定問(wèn)題針對(duì)特定對(duì)象印發(fā)的公函類(lèi)文件”。[3]181就環(huán)保督察的法律依據(jù)而言，目前部門(mén)規(guī)章和行政規(guī)范性文件的效力均難以突破現(xiàn)有的行政科層體系，賦予環(huán)保部門(mén)以監(jiān)督地方政府的權(quán)力；同樣在中央環(huán)保督察當(dāng)中黨內(nèi)規(guī)范性文件以及行政公函類(lèi)文件的效力層級(jí)也很難使得督察小組突破科層制進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查。換言之，當(dāng)前的規(guī)范現(xiàn)狀不足以支持環(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府的監(jiān)督，問(wèn)責(zé)權(quán)的法律依據(jù)極為脆弱。

(三)體系之困：?jiǎn)栘?zé)統(tǒng)一化與系統(tǒng)化建設(shè)的疏漏

從法律淵源的角度來(lái)看，我國(guó)已制定和頒布了大量有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，但相關(guān)法律規(guī)范在體系化構(gòu)建方面尚有較大的完善空間，目前環(huán)境法治建設(shè)在規(guī)范領(lǐng)域的主要問(wèn)題之一即表現(xiàn)為環(huán)境立法的分散、重復(fù)、重疊、交叉和矛盾。[10]6這種立法現(xiàn)狀不僅可能導(dǎo)致問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象的重合，問(wèn)責(zé)依據(jù)也可能存在重復(fù)。在對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)時(shí)，可能會(huì)依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)。當(dāng)問(wèn)責(zé)的對(duì)象為政府及工作部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，上述依據(jù)均可適用，此時(shí)就存在規(guī)范適用沖突的問(wèn)題。依照規(guī)范效力位階的高低，在確定責(zé)任問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《環(huán)境保護(hù)法》，但是《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的程度最重的問(wèn)責(zé)后果僅為“引咎辭職”，責(zé)任人因此承受的不利負(fù)擔(dān)相對(duì)較小，責(zé)任類(lèi)型供給嚴(yán)重不足。《辦法》相對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》效力較低，屬于規(guī)范性文件，但是規(guī)定了包括聲譽(yù)責(zé)任、組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分等更為豐富、責(zé)任程度高低有序的問(wèn)責(zé)方式，明顯比位階高的《環(huán)境保護(hù)法》要求更為嚴(yán)格，治理手段更為多樣，對(duì)實(shí)踐中環(huán)保督察的問(wèn)責(zé)需求的適應(yīng)力更強(qiáng)。黨內(nèi)規(guī)范性文件與法律規(guī)范中相關(guān)問(wèn)責(zé)規(guī)定之間的適用關(guān)系尚未明晰，就法理層面而言，黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的適用效力應(yīng)當(dāng)劣后于重疊的法律法規(guī)，發(fā)揮著補(bǔ)充法律法規(guī)漏洞的作用，但《環(huán)境保護(hù)法》確立的單一的責(zé)任方式又不足以擔(dān)負(fù)起環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的重任。問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一同樣會(huì)強(qiáng)化公眾對(duì)環(huán)保督察“運(yùn)動(dòng)型治理”的主觀(guān)印象，換言之，“環(huán)保綜合督查能在短期內(nèi)取得明顯效果的‘訣竅’，在于依據(jù)行政權(quán)威強(qiáng)力推進(jìn)督查工作?！盵11]7但此非法治化的治理路徑也面臨著后勁不足、責(zé)任失當(dāng)、處責(zé)任意、易于規(guī)避等弊端，對(duì)存在不良動(dòng)機(jī)的主體所施加的最強(qiáng)的威懾力永遠(yuǎn)是長(zhǎng)久、穩(wěn)定的規(guī)制，而非一時(shí)的嚴(yán)苛政策。

三、消弭環(huán)保督察問(wèn)責(zé)法理障礙的法治化進(jìn)路

通過(guò)上述分析可知，捋順問(wèn)責(zé)的法理基礎(chǔ)對(duì)環(huán)保督察的實(shí)施具有重要意義。為了更好地堅(jiān)持貫徹在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要對(duì)環(huán)保督察問(wèn)責(zé)進(jìn)行法治化路徑的完善，以此全面補(bǔ)足其法理基礎(chǔ)的欠缺，并通過(guò)完善與其密切銜接的行政問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)的規(guī)范內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的體系化與常態(tài)化。

(一)傳統(tǒng)行政科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元化擴(kuò)充

現(xiàn)行的行政科層制的權(quán)力設(shè)置結(jié)構(gòu)過(guò)于原則化，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)日益細(xì)化的社會(huì)分工與行政監(jiān)管體系。針對(duì)國(guó)家部委與同級(jí)別地方政府之間的行政權(quán)力劃分面臨空白的局面，需要面向行政監(jiān)管職能的實(shí)踐需要進(jìn)行改進(jìn)。環(huán)保部在特定的職能領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)具有超越普遍性的權(quán)力層級(jí)的特殊權(quán)力，可以形成相較于地方政府在環(huán)保領(lǐng)域中權(quán)力的優(yōu)越地位。這一行政科層制權(quán)力體系的補(bǔ)漏是必要的，因?yàn)閲?guó)家部委的履職有賴(lài)于行政科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的擴(kuò)充，否則國(guó)家部委無(wú)法在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)約束地方政府的行為，其權(quán)力將形同虛設(shè)。與此同時(shí)，中央權(quán)威的介入也賦予了國(guó)家部委超越傳統(tǒng)行政科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的“特權(quán)”，國(guó)家部委的履職在一定意義上具有了代表中央的特點(diǎn)，擁有中央權(quán)力的“背書(shū)”之后，國(guó)家部委也就在特定領(lǐng)域具備了突破上下級(jí)與同級(jí)權(quán)力的職能運(yùn)行空間。而國(guó)家部委在非涉及自身專(zhuān)門(mén)職能范圍的情況下，與其他行政機(jī)構(gòu)共同適用傳統(tǒng)法定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，接受其對(duì)權(quán)力行使的制約。因此，作為法治化、常態(tài)化的中央環(huán)保督察機(jī)制，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的督察小組在完成歷史任務(wù)之后應(yīng)當(dāng)被取消，督察小組本身的權(quán)力內(nèi)容與環(huán)保部類(lèi)似，只是基于滿(mǎn)足傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的要求而被臨時(shí)設(shè)置，況且在實(shí)踐中，督察小組雖然擁有權(quán)威優(yōu)勢(shì)和組織能力等資源，但仍需借助于環(huán)保部的組織能力和信息節(jié)點(diǎn)等方面的資源優(yōu)勢(shì)。中央可以通過(guò)對(duì)環(huán)保部的立法授權(quán)而使環(huán)保部直接享有中央環(huán)保督察的權(quán)威，無(wú)需長(zhǎng)期借助督察小組的間接路徑實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察的目標(biāo)，行政科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代演進(jìn)論為其提供了理論支撐。中央的立法授權(quán)的規(guī)范依據(jù)也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高層級(jí)，突破當(dāng)前的部門(mén)規(guī)章、行政規(guī)范性文件乃至黨內(nèi)規(guī)范性文件等規(guī)范形式，需要以法律規(guī)范的方式確立環(huán)保部的環(huán)保督察權(quán)力，也就是說(shuō)，只有能夠體現(xiàn)中央權(quán)威的規(guī)范層級(jí)才能夠賦予環(huán)保部以具有中央權(quán)威的環(huán)保督察權(quán)力。如此，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元化統(tǒng)一了環(huán)保治理中的問(wèn)題意識(shí)與任務(wù)意識(shí)，環(huán)保督察中的行政權(quán)力之間的關(guān)系也得以捋順，環(huán)保督察在高位階的立法對(duì)問(wèn)責(zé)權(quán)予以充分規(guī)定中能夠被依法推進(jìn)。

(二)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的程序正義價(jià)值

行政問(wèn)責(zé)主體在問(wèn)責(zé)的過(guò)程中需要以問(wèn)責(zé)主體的地位明確“誰(shuí)需要被問(wèn)責(zé)”“什么事項(xiàng)需要被問(wèn)責(zé)”“如何追責(zé)”等事項(xiàng)，在查明這幾項(xiàng)問(wèn)題時(shí)只有遵循嚴(yán)格的程序才能夠真正實(shí)現(xiàn)法治化問(wèn)責(zé)。倘若無(wú)法解釋清楚上述問(wèn)題與被問(wèn)責(zé)人員之間存在的因果關(guān)系以及被問(wèn)責(zé)人員與問(wèn)責(zé)事件之間的關(guān)聯(lián)性，那么做出的問(wèn)責(zé)決定“很容易失之武斷，變成長(zhǎng)官意志”[12]96。同時(shí)由于行政內(nèi)部關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系的一種，目前在我國(guó)無(wú)法針對(duì)行政內(nèi)部關(guān)系提起司法救濟(jì)，因此，問(wèn)責(zé)實(shí)施過(guò)程中的程序性規(guī)范就更應(yīng)當(dāng)受到重視。在“政府主導(dǎo)型”的行政法治模式下，政府內(nèi)在的法治驅(qū)動(dòng)力越來(lái)越被置重，行政問(wèn)責(zé)的方式也越發(fā)豐富，就是為了增加行政機(jī)關(guān)及其工作人員的壓力，促使其實(shí)現(xiàn)公共行政的目的。不過(guò)將各種問(wèn)責(zé)形式向社會(huì)公開(kāi)，才是對(duì)保障社會(huì)公益的真正回應(yīng)。因此，在行政問(wèn)責(zé)程序中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)決定和處理結(jié)果的公開(kāi)，并明確社會(huì)公眾參與具體環(huán)保事項(xiàng)的可行路徑，確立公眾參與的主體范圍與參與環(huán)保督察的方式。行政問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)所要遵守的程序側(cè)重于科層制的處理程序，核心可以定位于證明因果關(guān)系和關(guān)聯(lián)性。

此外，向社會(huì)、媒體等公開(kāi)行政問(wèn)責(zé)，亦不失為一種“軟約束”地方政府的方式，地方政府從中能夠得到環(huán)保責(zé)任的壓力，以促使其在治理工作中提升環(huán)保意識(shí)，強(qiáng)化環(huán)保工作。同時(shí)，針對(duì)“失職”、“失誤”、“失當(dāng)”、“不力”等各項(xiàng)問(wèn)責(zé)事由，應(yīng)明確規(guī)定判斷的標(biāo)準(zhǔn)，避免實(shí)踐適用中的爭(zhēng)議，也是維護(hù)問(wèn)責(zé)公平的要求，因?yàn)榧幢闶切姓?wèn)責(zé)，被問(wèn)責(zé)者的權(quán)利保障也是應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置、完善責(zé)任主體的知情權(quán)、陳述權(quán)與申辯權(quán)等權(quán)利規(guī)范的內(nèi)容，并建立必要范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)行政治理的容錯(cuò)機(jī)制，以此作為環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的除外情形，防止環(huán)保督察問(wèn)責(zé)過(guò)于嚴(yán)苛。問(wèn)責(zé)還應(yīng)與干部政績(jī)的考核制度相結(jié)合，加強(qiáng)環(huán)境問(wèn)責(zé)指標(biāo)的權(quán)重，強(qiáng)化地方黨政環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。

(三)在界分與銜接之間：明晰行政問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)間的關(guān)系

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革，政府內(nèi)部的監(jiān)察部門(mén)被劃歸為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，政府監(jiān)察部門(mén)所擁有的行政監(jiān)察權(quán)以及行政違法預(yù)防權(quán)均歸由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主要享有監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)力。其第11條、第45條的規(guī)定均明確了國(guó)家監(jiān)察屬性的問(wèn)責(zé)。那么監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)是基于行政監(jiān)察權(quán)還是基于獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)？如果監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)用獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，那么可能存在與行政問(wèn)責(zé)重復(fù)的問(wèn)題又該如何解決？筆者認(rèn)為解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于明晰國(guó)家監(jiān)察權(quán)作為新型國(guó)家權(quán)力的屬性界定。國(guó)家監(jiān)察權(quán)將行政監(jiān)察權(quán)以及行政違法預(yù)防權(quán)在內(nèi)的五種權(quán)力進(jìn)行了整合從而形成一種“新型復(fù)合性國(guó)家權(quán)力”，其所影響和規(guī)制的法律關(guān)系和其他五種權(quán)力規(guī)制的法律關(guān)系之間不可彼此取代或者覆蓋。因此，環(huán)保督察有必要納入國(guó)家監(jiān)察法律體系之中進(jìn)一步予以完善。

解決行政問(wèn)責(zé)和監(jiān)察問(wèn)責(zé)之間沖突的首要問(wèn)題就是明晰問(wèn)責(zé)權(quán)限，當(dāng)國(guó)家監(jiān)察委對(duì)于相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有管理權(quán)限時(shí)，其只能發(fā)揮監(jiān)督和調(diào)查的作用，此時(shí)可以將國(guó)家監(jiān)察委的問(wèn)責(zé)定義為行政問(wèn)責(zé)的前端程序，可以就監(jiān)督和調(diào)查的相關(guān)內(nèi)容形成問(wèn)責(zé)意見(jiàn)，交由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行下一環(huán)節(jié)的調(diào)查并作出最終的問(wèn)責(zé)決定。當(dāng)行政問(wèn)責(zé)和監(jiān)察問(wèn)責(zé)都有問(wèn)責(zé)權(quán)限時(shí)，則可以有以下三種處理方式：第一，僅容許一種權(quán)力對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)，如當(dāng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部作出問(wèn)責(zé)決定，則國(guó)家監(jiān)察委不可以就同一問(wèn)題再次進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查并作問(wèn)責(zé)決定；第二，基于兩種權(quán)力的問(wèn)責(zé)可以同時(shí)進(jìn)行，兩種權(quán)力對(duì)同一問(wèn)題作出問(wèn)責(zé)決定，從實(shí)現(xiàn)提升被問(wèn)責(zé)主體的責(zé)任意識(shí)、增加內(nèi)部壓力的角度出發(fā)，對(duì)兩種問(wèn)責(zé)決定中的處罰內(nèi)容依法進(jìn)行選擇性結(jié)合，但須注意避免出現(xiàn)“一事二罰”的結(jié)果。由于監(jiān)察問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé)遵循的程序以及做出決定之后對(duì)于被問(wèn)責(zé)主體的救濟(jì)也存在明顯的差異，第一種方式在一定程度上會(huì)產(chǎn)生調(diào)查不到位的情況，并面臨兩種權(quán)力如何取舍的問(wèn)題，第二種方式則可能帶來(lái)救濟(jì)途徑混亂、權(quán)力混合的問(wèn)題。兩相結(jié)合的第三種方式即為上述提到的由監(jiān)察問(wèn)責(zé)(前端程序)和行政問(wèn)責(zé)(執(zhí)行程序)形成一個(gè)完整的回應(yīng)機(jī)制，彼此之間既有界分又有銜接，結(jié)合兩種權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，最終作出有利于實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)目標(biāo)的決定。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)是行政基本職能之一，而環(huán)保督察問(wèn)責(zé)對(duì)于提升環(huán)保部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理能力有著重要的意義，同時(shí)也是在行政主導(dǎo)型法治背景下，公眾輿論與行政內(nèi)部責(zé)任追究相結(jié)合，通過(guò)回應(yīng)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的訴求來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾負(fù)責(zé)的一種方式。目前，我國(guó)逐漸重視環(huán)保督察問(wèn)責(zé)，但是其仍然存在著問(wèn)責(zé)主體不明確、問(wèn)責(zé)依據(jù)不明晰、“運(yùn)動(dòng)式”問(wèn)責(zé)等情況，探究環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的法理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的法治化是真正發(fā)揮環(huán)保督察問(wèn)責(zé)制度效用的根本方法?！霸谌魏翁囟I(lǐng)域的負(fù)責(zé)問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)中，沖突與緊張是不可避免的，我們的目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)是消除沖突，而是要利用沖突，讓整個(gè)體系處于適當(dāng)?shù)木o張狀態(tài)?！盵13]305由此，明確環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、構(gòu)建明晰化的權(quán)責(zé)劃分機(jī)制以及運(yùn)行程序、協(xié)調(diào)行政問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)之間的權(quán)限沖突、實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)與政務(wù)透明等應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)環(huán)保督察問(wèn)責(zé)法治化的必由之路。