習(xí)近平關(guān)于新型城鎮(zhèn)化重要論述的邏輯體系*

劉長(zhǎng)庚，吳 迪

(1. 湘潭大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411105； 2.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410215)

一、引言

國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要對(duì)新型城鎮(zhèn)化作出了新的部署，中國(guó)特色社會(huì)主義城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了新階段。回顧歷史發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了歷史性成就。從1978年至今，城鎮(zhèn)化水平實(shí)現(xiàn)三次“超越”：第一次是1980年達(dá)到19.4%，超越低收入國(guó)家19.1%的水平；第二次是2009年達(dá)到47.9%，超越中等收入國(guó)家47.2%的水平；第三次是2014年達(dá)到54.3%，超越全球53.5%的平均水平(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部人口司線上數(shù)據(jù)庫(kù)。。尤其是1994年達(dá)到30%之后加速發(fā)展至50%(2011年50.5%)，中國(guó)僅用了17年時(shí)間，而中等收入國(guó)家用了37年時(shí)間(1977—2014年)，全球平均用了56年時(shí)間(1951—2007年)。中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展為推動(dòng)世界城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程做出了重大貢獻(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平同志發(fā)表了一系列關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的重要論述。期間，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，在緩解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，為全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供了關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力?；诎l(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，目前我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化速度降為中高速、城市發(fā)展轉(zhuǎn)向規(guī)模和質(zhì)量并重、城市病潛伏、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、城市發(fā)展方式不足等特點(diǎn)。[1]437-438在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，粗放擴(kuò)張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走了，也走不通了。[2]590新型城鎮(zhèn)化事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的大局。在新的發(fā)展階段，深入系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和研究習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的重要論述，對(duì)于穩(wěn)步推進(jìn)新時(shí)代城鎮(zhèn)化、走出一條符合中國(guó)國(guó)情和有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，具有重大現(xiàn)實(shí)價(jià)值和深遠(yuǎn)歷史意義。

二、功能定位：新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵作用

習(xí)近平同志指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。[2]589新型城鎮(zhèn)化是新時(shí)代破解不平衡不充分發(fā)展矛盾的重要著力點(diǎn)，也是工業(yè)化的載體、市場(chǎng)化的平臺(tái)和國(guó)際化的舞臺(tái)。[3]

(一)城鎮(zhèn)是新時(shí)代生產(chǎn)力空間布局調(diào)整的基本生長(zhǎng)點(diǎn)

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。[2]589在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，生產(chǎn)和消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷向城鎮(zhèn)聚集，釋放巨大需求，有效推動(dòng)社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)。[4]9從生產(chǎn)力空間布局來(lái)看，新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在由以地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿擎?zhèn)為生長(zhǎng)點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)布局的發(fā)展模式，生產(chǎn)力布局特征從“生產(chǎn)的空間”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱臻g的生產(chǎn)”。

從微觀的空間單元來(lái)看，我國(guó)自下而上的城鎮(zhèn)化實(shí)踐在空間形態(tài)上大體經(jīng)歷“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)—開(kāi)發(fā)區(qū)—新城新區(qū)—特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展歷程，這實(shí)際上也是各地區(qū)產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)升級(jí)過(guò)程。[5]18-29,132然而，中國(guó)土地制度、戶籍制度以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展不平衡等基本國(guó)情，使得生產(chǎn)力布局的長(zhǎng)期供求關(guān)系始終遠(yuǎn)離均衡點(diǎn)。生產(chǎn)力空間布局不夠合理、缺乏區(qū)域性的大城市和城市群，進(jìn)一步助推了周期性、大規(guī)模的勞動(dòng)力長(zhǎng)距離流動(dòng)性務(wù)工現(xiàn)象，同時(shí)還產(chǎn)生了交通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸壓力較大、局部交通堵塞不暢等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。新時(shí)代城鎮(zhèn)化不但要求小城鎮(zhèn)、中小城市加快發(fā)展，而且要培育和發(fā)展有區(qū)域影響力甚至國(guó)際影響力的大城市和城市群，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性甚至全國(guó)性生產(chǎn)力空間布局的優(yōu)化調(diào)整。新時(shí)代的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相匹配，構(gòu)成生產(chǎn)力空間布局新的生長(zhǎng)點(diǎn)。

此外，沒(méi)有農(nóng)村的發(fā)展，城鎮(zhèn)化就會(huì)缺乏根基。[2]605合理的城鎮(zhèn)化是以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的。在同步推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中，薄弱環(huán)節(jié)就是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。[6]1慶幸的是，新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)質(zhì)量興農(nóng)提供了新的機(jī)遇。正確合理的城市化道路選擇不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的重要保證。因此，新時(shí)代城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局、提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，推動(dòng)了城鎮(zhèn)與農(nóng)村生產(chǎn)力空間布局的共同優(yōu)化。

(二)新型城鎮(zhèn)化是實(shí)施國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略的重要抓手

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐[2]589。目前我國(guó)區(qū)域發(fā)展較不平衡，新時(shí)代城鎮(zhèn)化有利于推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)向更大范圍和更高層次邁進(jìn)。為適應(yīng)新的城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢(shì)、發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)作用，過(guò)去的東部、中部、西部、東北四大區(qū)域板塊劃分方式逐漸被經(jīng)濟(jì)帶、經(jīng)濟(jì)區(qū)等形式的空間載體所替代。習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出，新時(shí)代區(qū)域發(fā)展要求在完善西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展改革舉措的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)以“一帶一路”倡議以及京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等為引領(lǐng)，促進(jìn)區(qū)域間相互融通、相互補(bǔ)充。[7]37這一過(guò)程顯然離不開(kāi)城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化和國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合推進(jìn)的過(guò)程中，中西部地區(qū)重點(diǎn)城市群、長(zhǎng)三角城市群和國(guó)家級(jí)新區(qū)等空間載體將發(fā)揮更加重要的引領(lǐng)作用。老少邊窮地區(qū)的發(fā)展更是有效彌補(bǔ)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的短板。因此，新型城鎮(zhèn)化成為新時(shí)代實(shí)施國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要抓手。

(三)新型城鎮(zhèn)化催生中華民族經(jīng)濟(jì)復(fù)興的內(nèi)生動(dòng)力

西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化的串聯(lián)發(fā)展用了二百多年的時(shí)間。我們要后來(lái)居上，把“失去的二百年”找回來(lái)。[8]356高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是相匹配的。新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市和農(nóng)村分工不斷深化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、提升收入提供了充分條件。新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)同步推進(jìn)的過(guò)程，有利于加快實(shí)現(xiàn)中華民族經(jīng)濟(jì)復(fù)興(2)從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來(lái)看，中華民族偉大復(fù)興可定義為中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量占全球經(jīng)濟(jì)總量的比重恢復(fù)到第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前夕的水平，即達(dá)到世界經(jīng)濟(jì)總量的三分之一。。[9]5-10

城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的階段匹配性特征。在城鎮(zhèn)化中后期，工業(yè)比重逐漸降低，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)，進(jìn)入工業(yè)化后期，城鎮(zhèn)在空間形態(tài)上呈現(xiàn)網(wǎng)狀，城鎮(zhèn)化減速而更加追求質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟；在城鎮(zhèn)化后期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)人口、勞動(dòng)生產(chǎn)率和收入基本達(dá)到均衡狀態(tài)，小城鎮(zhèn)和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，空間形態(tài)呈現(xiàn)為均衡網(wǎng)絡(luò)狀，經(jīng)濟(jì)更加成熟發(fā)達(dá)。[10]13-22近一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支撐了日本明治維新后的高速增長(zhǎng)，推動(dòng)了美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)的崛起，實(shí)現(xiàn)了二次世界大戰(zhàn)之后歐洲的復(fù)興。在中國(guó)這樣一個(gè)擁有近14億人口的發(fā)展中大國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在人類(lèi)發(fā)展史上是沒(méi)有先例的。[2]590若中國(guó)能完全破解城鄉(xiāng)割裂的二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)和組合、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，成為一個(gè)城鄉(xiāng)一體化、均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，不僅有利于加快實(shí)現(xiàn)中華民族經(jīng)濟(jì)復(fù)興的偉大夢(mèng)想，還能為廣大發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)提供表率，世界經(jīng)濟(jì)也將從中受益。

(四)城市(群)競(jìng)爭(zhēng)日益成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的具象化表現(xiàn)

習(xí)近平同志指出，城市群既是城市發(fā)展到成熟階段的高級(jí)空間組織形式，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極、參與全球競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略區(qū)域，也是統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)的重要平臺(tái)。[1]194

開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的全球化競(jìng)爭(zhēng)日益體現(xiàn)為各國(guó)大城市和城市群之間的競(jìng)爭(zhēng)，這是因?yàn)槌擎?zhèn)化帶來(lái)極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，規(guī)模經(jīng)濟(jì)總是與空間集聚相伴隨的。[11]189-192城鎮(zhèn)化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展、農(nóng)村人口流入的過(guò)程中，不斷提升城市層級(jí)和經(jīng)濟(jì)影響力。實(shí)際上，這也是各國(guó)首位城市和第二位城市等大城市在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中起到重要作用的原因。一些城市已經(jīng)利用動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)融入全球?qū)I(yè)化分工體系中，部分城市即便沒(méi)有融入全球價(jià)值鏈，也實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)的工業(yè)化集聚(3)城鎮(zhèn)化不能單看人口遷移和城市規(guī)模，部分國(guó)家存在“過(guò)度城鎮(zhèn)化”和“弱質(zhì)城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象以及較嚴(yán)重的城市病問(wèn)題，詳見(jiàn)后文。。一些地區(qū)依托高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)和交通網(wǎng)絡(luò)體系，成為高度同城化、一體化的城市群體(4)城市群是城市發(fā)展到成熟階段的最高空間組織形式，以1個(gè)以上特大城市為核心，由至少3個(gè)以上大城市為構(gòu)成單元，是高度同城化和高度一體化的城市群體。。目前全球比較公認(rèn)的世界級(jí)城市群主要有美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、英倫城市群、歐洲西北部城市群、長(zhǎng)江三角洲城市群、粵港澳大灣區(qū)城市群等，它們?cè)谌騼r(jià)值鏈分工體系和國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局中都具有獨(dú)特的定位，并成為各自國(guó)家創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)縮影。國(guó)家“十四五”規(guī)劃共布局19個(gè)國(guó)家級(jí)城市群(5)國(guó)家“十四五”規(guī)劃共布局19個(gè)國(guó)家級(jí)城市群：優(yōu)化提升京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、長(zhǎng)江中游等5個(gè)城市群；發(fā)展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣等5個(gè)城市群；培育發(fā)展哈長(zhǎng)、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等9個(gè)城市群。這些城市群構(gòu)筑形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。，將有力引領(lǐng)新時(shí)代城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議，提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

三、基本規(guī)律：以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的集中體現(xiàn)

《在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話》中，習(xí)近平同志深刻闡述了新型城鎮(zhèn)化的四大基本原則：以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化。[2]592這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化科學(xué)內(nèi)涵的高度概括。其后，習(xí)近平同志對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了重要指示，倡導(dǎo)四個(gè)“更加注重”(6)分別是更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。，[8]197-198與四大基本原則一脈相承。我們需要充分認(rèn)識(shí)到，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨著“大城市病”日益嚴(yán)重、“空城”肆意蔓延、歷史文化保護(hù)遭到漠視等一系列問(wèn)題，其主要原因在于城市建設(shè)缺乏經(jīng)驗(yàn)，[2]602亟須探尋科學(xué)可行的城鎮(zhèn)化道路?？v觀近三百年的全球現(xiàn)代化史，當(dāng)今世界正處于第三次城鎮(zhèn)化浪潮，穩(wěn)步推進(jìn)新時(shí)代城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要求我們“既要遵循普遍規(guī)律、又不能墨守成規(guī)，既要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、又不能照抄照搬”，[12]唯此才能盡可能少走彎路，加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

(一)城鎮(zhèn)化是一個(gè)循序漸進(jìn)的長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過(guò)程。[13]做好城市工作，首先要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想。[14]一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化大多需要經(jīng)歷一兩個(gè)世紀(jì)才基本完成。英國(guó)是世界上最早推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家，其城鎮(zhèn)化進(jìn)程開(kāi)始于18世紀(jì)上中葉，在隨后一個(gè)多世紀(jì)之內(nèi)率先完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。美國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后加速發(fā)展，目前則處于“郊區(qū)化”的城鎮(zhèn)化新階段。日本城鎮(zhèn)化始于明治維新后，二次世界大戰(zhàn)后加速發(fā)展，目前城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%以上。并且，這些國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化在很大程度上是按順序進(jìn)行的“串聯(lián)式”發(fā)展過(guò)程。盡管中國(guó)的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有“并聯(lián)式”發(fā)展態(tài)勢(shì)，需要盡快把“失去的二百年”找回來(lái)[8]197-198，但新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化也應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，循序漸進(jìn)，而不能盲目追求城鎮(zhèn)化速度。

城鎮(zhèn)化的自然歷史性要求我們必須從社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的自然歷史過(guò)程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是避免“過(guò)度城鎮(zhèn)化”的根本

解決好人的問(wèn)題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化最基本的趨勢(shì)是農(nóng)村富余勞動(dòng)力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。[2]593這就要求農(nóng)村加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城市加速推進(jìn)工業(yè)化。

“過(guò)度城鎮(zhèn)化”(over urbanization)是指城鎮(zhèn)化水平大幅超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展(工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)水平。發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷程表明，其城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化大多形成良性互動(dòng)。英國(guó)的城鎮(zhèn)化主要由工業(yè)革命帶動(dòng)，工業(yè)化使得其城鎮(zhèn)化加速發(fā)展并率先完成。在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，英國(guó)充分汲取工業(yè)革命之前的圈地運(yùn)動(dòng)的教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，并制定相關(guān)法律推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，尤其是1948年生效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)的主體地位，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了基本動(dòng)力；同時(shí)，還大力發(fā)展“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村工業(yè)，一方面推動(dòng)了一批小城鎮(zhèn)、新工商城市的出現(xiàn)(7)英國(guó)很多新城市的興起都是鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的結(jié)果。例如伯明翰成長(zhǎng)于“黑鄉(xiāng)”制鐵工業(yè)區(qū)；曼徹斯特和利物浦興起于蘭開(kāi)夏棉紡工業(yè)區(qū)；利茲是西萊丁毛紡工業(yè)區(qū)的中心；謝菲爾德興旺于約克郡西南部的“哈蘭姆郡”制鐵工業(yè)區(qū)。，另一方面緩解了城市壓力，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、縮小了地區(qū)之間的差距。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃”。[12]

相反地，一些拉丁美洲國(guó)家則出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化大幅超過(guò)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的“過(guò)度城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。墨西哥、智利、阿根廷、烏拉圭等國(guó)家的城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%甚至90%以上的水平，但這是一種“虛假城市化”現(xiàn)象，與實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況相聯(lián)系的城市燈光地圖數(shù)據(jù)并未反映出與其城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。20世紀(jì)中葉以后拉美國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、城市化水平得到提高，但隨后又陷入中等收入陷阱，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩甚至負(fù)增長(zhǎng)，使得已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的大量人口被迫從事非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)甚至無(wú)法找到就業(yè)崗位而失業(yè)，從而在城市出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力。這部分城市人口生活較為貧困和艱難，集中到特定區(qū)域，形成規(guī)模巨大的“貧民窟”，導(dǎo)致城市內(nèi)部貧富差距極大。新時(shí)代的中國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)充分汲取拉美國(guó)家“過(guò)度城鎮(zhèn)化”的深刻教訓(xùn)，充分認(rèn)識(shí)到工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)性作用。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)欠缺導(dǎo)致“弱質(zhì)城鎮(zhèn)化”

習(xí)近平同志指出，現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化。[2]594-595一部分農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)和農(nóng)村流動(dòng)，是我國(guó)現(xiàn)階段乃至相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期都會(huì)存在的現(xiàn)象。目前我國(guó)農(nóng)民工基本處于“半市民化”狀態(tài)、“兩棲”狀態(tài)[2]593，難以在城市“扎根”。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中若城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)無(wú)法滿足城市人口的基本生活甚至生存需要，就會(huì)出現(xiàn)“弱質(zhì)城鎮(zhèn)化”(weak urbanization，或稱“滯后城鎮(zhèn)化”，lagging urbanization)問(wèn)題。從國(guó)際上來(lái)看，南亞和一些南部非洲國(guó)家(撒哈拉沙漠以南非洲地區(qū))的城鎮(zhèn)化給我們提供了鮮活的例證，主要表現(xiàn)在無(wú)法滿足居住需求或非法占地棲身、缺水、醫(yī)療衛(wèi)生條件差等一系列問(wèn)題。20世紀(jì)90年代初，發(fā)展中國(guó)家的城市人口有一半以上居住在缺乏必要生活基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境惡劣的貧民窟，其中相當(dāng)一部分人口棲身在非法侵占的土地上。在印度的孟買(mǎi)、加爾各答、德里和馬德拉斯等城市，約有1/4～1/3的人口居住在未達(dá)到生活標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境中。[15]4-22,157近年來(lái)，撒哈拉以南非洲地區(qū)是世界上城市化發(fā)展最快的地區(qū)之一，但是其城市人口的增長(zhǎng)幾乎都來(lái)自貧民窟，這些地區(qū)的新城市居民面臨著過(guò)度擁擠、供給不足的居住(甚至只能稱為“居留”)條件，同時(shí)缺乏最基本的供水設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備；[16]123撒哈拉以南非洲城市的道路密度在城市中心10公里左右出現(xiàn)斷崖式的降低。[17]156目前，對(duì)于南亞和南部非洲國(guó)家來(lái)說(shuō)，改善公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)條件，為規(guī)模巨大的非城市“土著”人口提供體面的生活環(huán)境、提高生活質(zhì)量，是一個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。相反地，英國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中就十分注重城市社會(huì)保障體系的建設(shè)，以強(qiáng)有力的公共政策推行福利制度，包括基本救助、住房、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等，以此彌補(bǔ)自由放任的城鎮(zhèn)化模式所導(dǎo)致的社會(huì)階層斷裂。[18]13-19,[19]3-12新時(shí)代城鎮(zhèn)化要逐步提高基本公共服務(wù)水平，努力解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等需求問(wèn)題。[2]594-595

(四)城鎮(zhèn)格局立體化推動(dòng)空間治理體系現(xiàn)代化

習(xí)近平同志認(rèn)為，城鎮(zhèn)建設(shè)水平不僅關(guān)系居民的生活質(zhì)量，而且也是城市生命力所在。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市群是人口大國(guó)城鎮(zhèn)化的主要空間載體，中國(guó)人多地少，更要堅(jiān)定不移地推進(jìn)以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化。[2]600-601習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局；[7]45在十九屆四中全會(huì)決定中重申“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”等空間管控問(wèn)題。[20]36

發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)空間布局給我們提供了不少教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)。一方面，一些國(guó)家城鎮(zhèn)化存在城市“虛胖”或巨型城市問(wèn)題。全球幾乎所有城市的人口增長(zhǎng)都可以歸結(jié)為農(nóng)村向城市的人口遷移。[16]179-183一些城市存在與經(jīng)濟(jì)集聚程度不相符的“虛胖”問(wèn)題，例如德里、孟買(mǎi)、加爾各答、墨西哥城、開(kāi)羅、達(dá)卡等城市。越南則是全球城鎮(zhèn)化率最低但城市人口最為集中的國(guó)家之一，胡志明市和河內(nèi)的居民占到全國(guó)城市人口的1/3～1/2。[15]4-22,157巨型城市人口過(guò)于集中的主要原因在于，這些國(guó)家的輻射狀交通體系或這些城市的政治中心定位。[16]128另一方面，很多成熟的城鎮(zhèn)化國(guó)家都形成適合國(guó)情的城鎮(zhèn)空間發(fā)展模式。第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲不少城市受到破壞，重建規(guī)劃時(shí)普遍傾向于在大城市周?chē)陆ㄒ恍┆?dú)立性較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)(衛(wèi)星城)。其中，德國(guó)成為城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的典范，形成以聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級(jí)配套的城鎮(zhèn)體系建設(shè)管理機(jī)制，其典型特征是中小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了較好發(fā)展：德國(guó)百萬(wàn)級(jí)人口城市僅有4個(gè)，僅約30%的人口生活在大城市，70%左右的人口居住在中小城鎮(zhèn)。[21]97-101日本、韓國(guó)的城鎮(zhèn)化則幾乎由大城市主導(dǎo)，側(cè)重大城市(群)的發(fā)展，這主要是由其自然地理?xiàng)l件及“大城市為主”的政策導(dǎo)向所決定的。

一般來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)尊重基本國(guó)情，在國(guó)土空間廣闊、自然地理?xiàng)l件允許的情況下，既要發(fā)展大城市(群)以提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，又要發(fā)展中小城鎮(zhèn)以緩解大城市壓力，逐漸形成大中小城市均衡發(fā)展的立體格局，這樣更有利于緩解巨型城市的“城市病”，彌合地區(qū)發(fā)展差距，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間治理現(xiàn)代化。各城市群要結(jié)合城市定位和功能，有序疏解特大城市非核心功能，強(qiáng)化大城市對(duì)中小城市的輻射和帶動(dòng)作用，弱化虹吸擠壓效應(yīng)，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。[8]256

(五)統(tǒng)籌考慮資源環(huán)境承載力是“可持續(xù)城鎮(zhèn)化”的保障

生態(tài)文明是城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)遵循的一個(gè)重要原則。習(xí)近平高度重視城鎮(zhèn)化過(guò)程中的生態(tài)文明建設(shè)，曾指出，“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，要一張藍(lán)圖干到底，不要‘翻燒餅’”；同時(shí)，他還對(duì)承載能力減弱的區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域做了不同的開(kāi)發(fā)保護(hù)要求。[2]600

一方面工業(yè)化消耗更多的資源能源投入，產(chǎn)生更多的污染排放或造成生態(tài)破壞；另一方面城鎮(zhèn)化人口產(chǎn)生大量的生活垃圾。一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家過(guò)去的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程暴露出空氣污染、水污染、固體廢棄物污染、土地污染等一系列問(wèn)題。20世紀(jì)美國(guó)“洛杉磯煙霧事件”、英國(guó)“倫敦?zé)熿F事件”、日本“四日市哮喘病事件”等重大空氣污染事件帶來(lái)了深刻的歷史警醒。值得慶幸的是，上述國(guó)家及時(shí)汲取教訓(xùn)，不斷完善和嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律制度，政府、企業(yè)和公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐漸提高，資源環(huán)境問(wèn)題趨于改善，并逐步走上一條集約型的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)環(huán)境保護(hù)法制化、優(yōu)先發(fā)展公共交通、強(qiáng)化環(huán)保宣傳和監(jiān)督等的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒?？傊?，新時(shí)代城鎮(zhèn)化要充分處理好“金山銀山”與“綠水青山”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化。

(六)文化傳承和地域特色是城鎮(zhèn)靈魂的體現(xiàn)

“文化是城市的靈魂”，“要讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。[2]603-604西方世界將城市和建筑稱為“石頭的史書(shū)”，可見(jiàn)其對(duì)城市歷史文化傳承的重視。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的歷史文化傳承不僅涵蓋了歷史建筑、物質(zhì)文化遺產(chǎn)，還包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、文化遺址、民間藝術(shù)和技藝等諸多方面。在廣義上，一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化還需突出產(chǎn)業(yè)特色、地域自然和文化特色、民族特色等。英國(guó)和德國(guó)成為歷史文化傳承和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的表率。英國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中專(zhuān)門(mén)制定法律、劃定特別保護(hù)區(qū)來(lái)保護(hù)歷史文化遺存和地域文化特色資源。德國(guó)十分注重特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展，目前在法蘭克?！R茵—美茵大都市區(qū)域周邊形成物流及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)特色小城鎮(zhèn)，在萊茵—魯爾大都市邊緣地帶形成城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)集群特色，重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)，在南部與瑞士交界地帶形成一大批孤點(diǎn)分布的生態(tài)型特色小城鎮(zhèn)。[21]97-101文化和特色是城市的靈魂，新時(shí)代城鎮(zhèn)化要嚴(yán)格治理城市建設(shè)漠視歷史文化保護(hù)和“劈山填海”等行為，注重傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。[2]592

四、政策路徑：以人民為中心的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

習(xí)近平對(duì)推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)了以下兩點(diǎn)。一是要處理好市場(chǎng)與政府、中央與地方這兩對(duì)關(guān)系[2]456-457。推進(jìn)新時(shí)代城鎮(zhèn)化，把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，不斷優(yōu)化政府頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理，發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩方面的積極性，鼓勵(lì)各地因地制宜、大膽創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)基層自主探索和頂層設(shè)計(jì)試驗(yàn)相結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)配套改革。二是要實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的良性互動(dòng)。一方面要繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略絕不矛盾，二者共同推進(jìn)、融合發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)真正一體化、共同繁榮。新時(shí)代中國(guó)城鎮(zhèn)化要充分尊重發(fā)展中大國(guó)的基本國(guó)情，全面認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化的功能定位，堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，在堅(jiān)持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化等基本原則的前提下，全面推進(jìn)以人民為中心的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化，走出一條新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新型城鎮(zhèn)化道路(見(jiàn)圖1)。

圖1 新時(shí)代以人民為中心的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

一是繼續(xù)推動(dòng)“四化”同步發(fā)展，夯實(shí)城鎮(zhèn)化根基。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是產(chǎn)城融合的基礎(chǔ)。新時(shí)代城鎮(zhèn)化要以現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施為契機(jī)，在城市和農(nóng)村繼續(xù)深化分工，同時(shí)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，重點(diǎn)解決好城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。

二是完善基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，強(qiáng)化民生導(dǎo)向。新時(shí)代城鎮(zhèn)化要適當(dāng)汲取城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及城市病教訓(xùn)，審慎處理好城鎮(zhèn)化的各種矛盾，加快推進(jìn)市民化進(jìn)程。解決城市病的思路應(yīng)當(dāng)是，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)提供這兩個(gè)“供給端”著手，賦予城鄉(xiāng)居民更好參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的權(quán)利和能力。

三是優(yōu)化城鎮(zhèn)生產(chǎn)力空間布局，促進(jìn)空間正義。城鎮(zhèn)化與生產(chǎn)力空間布局是內(nèi)在統(tǒng)一的，優(yōu)化城鎮(zhèn)格局對(duì)于增強(qiáng)城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要。中國(guó)幅員遼闊，完全有條件綜合借鑒世界其他國(guó)家城鎮(zhèn)化布局經(jīng)驗(yàn)和各類(lèi)型城鎮(zhèn)發(fā)展長(zhǎng)處，全面促進(jìn)城市群、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。新時(shí)代城鎮(zhèn)化應(yīng)根據(jù)國(guó)家城鎮(zhèn)化相關(guān)規(guī)劃安排，堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底，尤其要防止“翻燒餅”“一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖”，進(jìn)而減少規(guī)劃的多變性。應(yīng)嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位，結(jié)合綜合承載能力，完善政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分、土地利用規(guī)劃等配套制度設(shè)計(jì)，形成以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。

四是推動(dòng)綠色發(fā)展和美麗中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化要求實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與“兩型”社會(huì)建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)金山銀山與綠水青山的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式的綠色化，促進(jìn)資源節(jié)約、低碳環(huán)保。促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和宜居城鎮(zhèn)的綠化美化，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好、生態(tài)美麗。尤其是旅游型城市以及依托農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)、旅游等資源發(fā)展的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)更加注重提升人、物與大自然的親和性，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

五是注重城市文脈保護(hù)和傳承，增強(qiáng)歷史文化自信。有“記憶”的城鎮(zhèn)，才會(huì)有歷史厚重感、文化底蘊(yùn)感。加強(qiáng)文化保護(hù)和傳承，是突出城鎮(zhèn)特色的關(guān)鍵一環(huán)。應(yīng)加快完善優(yōu)秀歷史文化保護(hù)與傳承的法律法規(guī)體系，厘清城鎮(zhèn)化建設(shè)中歷史文化保護(hù)和傳承的原則性標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持保護(hù)先行、劃出保護(hù)“高壓線”；加大政策和資金支持力度，創(chuàng)新社會(huì)力量參與等機(jī)制，充分盤(pán)活各類(lèi)歷史文化、地方和民族特色資源，有效避免“千城一面”，增強(qiáng)文化自信。

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新型城鎮(zhèn)化道路，在根本上遵循了以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)了人民主體地位。習(xí)近平關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的重要論述內(nèi)涵豐富、自成體系。習(xí)近平新型城鎮(zhèn)化思想深刻揭示了新型城鎮(zhèn)化在新時(shí)代發(fā)展方位的格局定位，全面把握了新時(shí)代中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的基本原則和一般規(guī)律，由此衍生出以人民為中心的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展道路及目標(biāo)。這一理論體系是客觀審視新時(shí)代我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢(shì)、深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)和世界城鎮(zhèn)化發(fā)展客觀規(guī)律、主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理論創(chuàng)新成果，這一成果在理論視野、思想體系和方法論等方面具有重要?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值，構(gòu)成習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的有機(jī)組成部分。同時(shí)，習(xí)近平關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的重要論述對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新型城鎮(zhèn)化提供了根本指導(dǎo)，它服務(wù)于新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的大局，具有重要的實(shí)踐價(jià)值和深遠(yuǎn)的歷史意義。