“后小康時代”社會救助制度的調(diào)整優(yōu)化
——基于發(fā)展型社會政策視角

公衍勇，聶淑亮

(1.貴州民族大學(xué) 社會學(xué)與公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.婁底市委黨校，湖南 婁底 417000)

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上莊嚴(yán)宣告：“我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風(fēng)發(fā)向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)[1]6?！边@意味著，“十四五”時期，中國將進(jìn)入“后小康時代”[2]16-23?！昂笮】禃r代”是全面建成小康社會邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新階段，在這種情況下，服務(wù)于全面建成小康社會的傳統(tǒng)生存型社會救助制度也必然要適應(yīng)新的社會發(fā)展形勢，在“后小康時代”做出相應(yīng)的調(diào)整與優(yōu)化?；诎l(fā)展型社會政策視角，本文提出發(fā)展人力資本、多元主體并重的積極發(fā)展觀，要求對風(fēng)險進(jìn)行積極的預(yù)防，為我國“后小康時代”社會救助制度的發(fā)展提供新的思路。

一、“后小康時代”我國社會救助制度調(diào)整優(yōu)化的必要性

目前我國社會救助制度存在的諸多問題與實現(xiàn)社會救助的高質(zhì)量發(fā)展還有較大的差距，迫切需要進(jìn)一步的完善；現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)補償為主要方式的消極型救助，難以實現(xiàn)困難群眾自力更生，對現(xiàn)行的社會救助制度轉(zhuǎn)型形成了倒逼機(jī)制；我國貧困形式的新變化對我國社會救助也提出了不小的新挑戰(zhàn)，這些都迫使我國的社會救助制度進(jìn)行必要的調(diào)整優(yōu)化。

1.“后小康時代”改變生存型消極救助現(xiàn)狀的必要舉措

我國社會救助制度設(shè)計理念上還停留在保障生存上，在這種理念的指引下，救助制度的設(shè)計必然體現(xiàn)出以維持生存為目的。這種典型的被動、生存型救助方式，在制度建立初期有其合理性、適用性，可以很好地保障困難群眾的基本生活，使其免于生存危機(jī)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，基于保障生存理念的制度設(shè)計已經(jīng)很難適應(yīng)社會環(huán)境的變化。目前，我國消除了絕對貧困，再采用這種被動、生存型救助方式，無形之中形成了對受助者的“負(fù)激勵”，使得一些有勞動能力的受助者寧愿長期依靠較低水平的社會救助，也不愿意積極地通過就業(yè)去改善自己的生活。這種“中國式福利依賴”的產(chǎn)生，并非像歐美福利國家那樣是由于高福利所引發(fā)的“福利依賴”，而是由于我國救助制度中對被救助者就業(yè)要求不高，以及把享受低保作為享受其他專項救助的前提而造成福利疊加效應(yīng)且受助者難以從現(xiàn)行救助中獲得能力和素質(zhì)的提升所造成的。

“后小康時代”需要通過兜底保障機(jī)制來激發(fā)困難群眾脫困的內(nèi)生動力，幫助其發(fā)展人力資本，通過加強(qiáng)教育和培訓(xùn)、提供就業(yè)支援、改善困難群眾的生理和心理健康狀況等來提升他們的整體素質(zhì)，以整體性的藥方來解除困境、社會排斥與社會剝奪，使困難群眾最終獲得擺脫困境、融入社會的能力。

2.“后小康時代”應(yīng)對農(nóng)村貧困形式變化的有力手段

“后小康時代”下我國的貧困形式已經(jīng)發(fā)展了很大的變化，從收入型貧困向能力貧困、權(quán)利貧困轉(zhuǎn)變；低收入人口中老年、兒童困境問題開始凸顯，對低收入人口的認(rèn)知更加多維，不再是單一的經(jīng)濟(jì)維度。基于阿瑪?shù)賮啞ど岢龅娜说目尚心芰桶l(fā)展結(jié)合起來分析，困難群眾身陷困境是由于其可行能力被剝奪，發(fā)展機(jī)會喪失，發(fā)展權(quán)利缺失等而導(dǎo)致的[3]35。因此，建立在服務(wù)生存型貧困基礎(chǔ)上的社會救助制度越來越難以適應(yīng)不斷變化的貧困形勢。此外，隨著公民權(quán)利意識的覺醒，受助者對美好生活的期望和追求，使得對社會救助的期待不再僅以維持溫飽為目標(biāo)，也提出了諸如醫(yī)療服務(wù)、心理輔導(dǎo)、滿足情感和歸屬的需求等服務(wù)救助的需求，呈現(xiàn)出以現(xiàn)金和物質(zhì)需求為主向服務(wù)需求為主的轉(zhuǎn)變。面對貧困形式的變化和救助需求的升級，社會救助制度必然需要進(jìn)一步改革才能適應(yīng)新的形勢和需求。

3.“后小康時代”實現(xiàn)社會救助高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

2020年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》(以下簡稱《意見》)提出了社會救助制度改革的總體目標(biāo)：“到2035年，實現(xiàn)社會救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，改革發(fā)展成果更多更公平惠及困難群眾，民生兜底保障安全網(wǎng)密實牢靠，總體適應(yīng)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)[4]18-23”。而目前社會救助發(fā)展不平衡不充分的問題仍然較為突出，諸如“一些救助政策和保障措施只覆蓋特困人員、低保對象；制度之間協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，兜底保障安全網(wǎng)不夠嚴(yán)密，救助方式和供給主體單一，難以滿足困難群眾多樣化救助需求等等?！盵5]這些問題的存在影響了困難群眾的安全感、幸福感和獲得感，與《意見》提出的新目標(biāo)和新要求相比仍有很大的差距。社會救助制度需要進(jìn)一步的改革完善，才能滿足“后小康時代”困難群眾對美好生活的向往，才能實現(xiàn)社會救助的高質(zhì)量發(fā)展。

4.“后小康時代”助力鄉(xiāng)村振興的客觀需要

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，提出要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，要“做好農(nóng)民重特大疾病救助工作，健全醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民大病保險及相關(guān)保障制度的銜接機(jī)制……推進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。全面實施特困人員救助供養(yǎng)制度，提升托底保障能力和服務(wù)質(zhì)量。”[6]40-41足見，社會救助制度體系是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。而且，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的20字方針中，“治理有效”和“生活富裕”的實現(xiàn)也需要社會救助制度助力。目前，我國脫貧攻堅已經(jīng)取得全面勝利，絕對貧困得到了歷史性解決，但困難群眾還存在。站在新起點，社會救助應(yīng)該具有前瞻性，提前進(jìn)行謀劃布局，精準(zhǔn)施策，主動助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，回應(yīng)和滿足困難群眾多樣化需求。

二、發(fā)展型社會政策的內(nèi)涵及對我國社會救助制度的啟示

根據(jù)以上分析可以看出，我國社會救助制度未能充分適應(yīng)“后小康時代”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，究其原因，是因為當(dāng)前我國的社會救助工作沒有將“救”和“助”有機(jī)結(jié)合起來。為此急需找到一種新思路，在“救”的同時，“助力”救助對象自身能力的提升，使其積極融入社會、參與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。在此方面，發(fā)展型社會政策提出了通過人力資本投資的方式增強(qiáng)受助者的素質(zhì)與技能，實現(xiàn)了上游干預(yù)和源頭治理，為我國社會救助的制度發(fā)展提供了啟示。

發(fā)展型社會政策盛行于20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)時，OECD國家實施了一系列新的社會政策，其中包括兒童教育和服務(wù)、針對雙職工父母的彈性工作時間和親職假期以及鼓勵單親父(母)尋找工作等。這些政策實施的結(jié)果是失業(yè)率和依靠社會救助的人數(shù)顯著下降，收入差距擴(kuò)大的趨勢得到了明顯的緩解[7]115。一般認(rèn)為，詹姆斯·梅志里(James Midgley)(1)對James Midgley的翻譯，國內(nèi)有詹姆斯·米奇利、詹姆斯·米哲利、詹姆斯·梅志力、詹姆斯·梅志里、詹姆斯·米基利等不同翻譯方式。本文采用了社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年出版Anthony Hall ,James Midgley《發(fā)展型社會政策》的譯法，譯為詹姆斯·梅志里。是發(fā)展型社會政策最主要倡導(dǎo)者，他以橫跨社會發(fā)展和社會福利兩個領(lǐng)域的研究方法，對經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了研究，奠定了當(dāng)今發(fā)展型社會政策的發(fā)展方向。

1.發(fā)展型社會政策的內(nèi)涵

發(fā)展型社會政策的核心理論是將社會政策看成是一種社會投資行為，社會政策對提高勞動力的素質(zhì)有直接的作用，因而是對人力資本的投資。發(fā)展型社會政策的理念和實踐是一個非常理性的政策選擇過程。從理念上說，發(fā)展型社會政策的人力資本投資理念在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的關(guān)系中找到了一個使二者相結(jié)合的支點；另一方面，它是從支持市場的立場對市場的積極干預(yù)，而不是像傳統(tǒng)的社會政策那樣從克服市場失靈或不公平的立場出發(fā)。另外，發(fā)展型社會政策也是一種整合和協(xié)調(diào)公共和私人利益的機(jī)制：個人能力的提升對預(yù)防貧困和提高國家競爭能力具有根本性的作用[8]43。

2.發(fā)展型社會政策對我國社會救助制度的啟示

發(fā)展型社會政策是近些年來較為盛行的一種解釋視角，其對社會救助制度的啟發(fā)有以下四個方面。

(1)在社會目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的統(tǒng)一。

與傳統(tǒng)社會政策將社會發(fā)展獨立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，發(fā)展型社會政策強(qiáng)調(diào)了社會政策和經(jīng)濟(jì)政策整合狀態(tài)。傳統(tǒng)社會政策認(rèn)為社會發(fā)展獨立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，是經(jīng)濟(jì)政策的附庸，常被看作為解決社會不公和緩解社會矛盾的手段存在。而發(fā)展型社會政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會政策關(guān)系做了全新的解讀，其試圖將社會進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)同起來，主張在經(jīng)濟(jì)政策中加入“社會”維度，在社會政策中加入“發(fā)展”維度。在發(fā)展型政策看來，社會政策不僅可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，而且可以促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，社會政策也具有經(jīng)濟(jì)效益。發(fā)展型社會政策通過將社會政策與經(jīng)濟(jì)政策融合起來，改變過去將社會政策的目標(biāo)僅僅定位于維護(hù)社會穩(wěn)定與公平的狀況，也將社會政策補救性的社會干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅仡A(yù)防性的社會干預(yù)。

(2)在發(fā)展理念上，突出社會投資的重要性。

發(fā)展型社會政策提出要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的統(tǒng)一，就必須進(jìn)行積極干預(yù)，進(jìn)行社會投資。社會投資的形式包括社會資本投資、人力資本投資、資產(chǎn)建設(shè)等形式。發(fā)展型社會政策主張從社會投資的角度重新認(rèn)識社會政策的功能，在促進(jìn)社會福利發(fā)展的同時獲得經(jīng)濟(jì)的增長，實現(xiàn)社會政策的可持續(xù)性發(fā)展。梅志里對此評價到：社會發(fā)展因為具有積極干預(yù)、致力于進(jìn)步、將社會政策與經(jīng)濟(jì)政策融合、社會空間聚焦以及能采眾家之長，而成為當(dāng)今最具包容性的促進(jìn)福利的手段[9]143-145。

(3)在具體的實踐策略上，致力于人們能力的培養(yǎng)。

傳統(tǒng)社會政策考慮更多的是緩解社會問題的癥狀，發(fā)展型社會政策則致力于從根源上消除或減少那些會使人們陷入不幸或困境的因素。傳統(tǒng)社會政策是建立在資源分配基礎(chǔ)上的，依靠向貧困人口轉(zhuǎn)移資源而滿足其生存需要的政策措施，這樣的做法只能把窮人維持在較低水平的保障層面。而發(fā)展型社會政策不是建立在資源分配基礎(chǔ)上的靜態(tài)方法，而是建立在對社會變遷之需求的動態(tài)概念上，致力于培養(yǎng)人們的能力，提高所有人的生活水平[10]164。因而，發(fā)展型社會政策的目標(biāo)不僅僅在于對受助者提供個人的福利服務(wù)，更立足于提升人們的能力、減少不公平和歧視等來消除人類自身發(fā)展的障礙。在具體的實踐策略上，幫助和鼓勵受助者參加工作就成為發(fā)展型社會政策的核心，其強(qiáng)調(diào)通過人力資本投資，提升社會成員的就業(yè)能力，使他們具備一定的競爭能力重新進(jìn)入勞動力市場，通過工作或市場來滿足受助者的需要。

(4)在社會政策的內(nèi)容上，包含更為廣泛的國計民生問題。

與僅涉及福利服務(wù)、社會救助、健康服務(wù)領(lǐng)域的傳統(tǒng)社會政策相比，發(fā)展型社會政策進(jìn)一步拓寬了社會政策的領(lǐng)域。傳統(tǒng)社會政策在政府的主導(dǎo)下為全體公民提供普遍性福利，社會政策的內(nèi)容只限于社會資源的分配。而發(fā)展型社會政策拓展了傳統(tǒng)社會政策所關(guān)注的領(lǐng)域，“使社會政策超越了由各國政府提供社會服務(wù)這一狹義的概念，而將更為廣泛的國計民生問題包含在內(nèi)?！盵11]3此時的發(fā)展型社會政策就不僅僅承擔(dān)社會服務(wù)、保障生存的功能，還成為影響人們生活和生計的一切相關(guān)措施，“即從慈善工作和提供福利服務(wù)擴(kuò)大到更加關(guān)注增強(qiáng)維持生計的能力”[11]11，發(fā)展型社會政策在其政策目標(biāo)上也進(jìn)一步將“減少貧困、社會保護(hù)、增強(qiáng)生存能力以及對抗社會排斥都已經(jīng)成為社會政策的合理目標(biāo)?！盵11]14

三、“后小康時代”社會救助制度的調(diào)整優(yōu)化

基于對“后小康時代”社會救助制度調(diào)整優(yōu)化必要性的分析，以發(fā)展型社會政策為視角，“后小康時代”社會救助制度調(diào)整優(yōu)化的方向應(yīng)該是朝著積極和發(fā)展型社會救助制度轉(zhuǎn)變。所謂積極和發(fā)展型社會救助制度是指改變以往救助政策“堵漏洞”“救窮人”的觀念，樹立“以人為本”“助人自助”的救助理念；在滿足救助對象基本需要和回應(yīng)貧困問題的同時，采取積極的措施去預(yù)防、減少和解決各種經(jīng)濟(jì)和社會問題[12]，制度設(shè)計上兼具托底低困難群眾生活、促進(jìn)困難群眾發(fā)展、預(yù)防貧困發(fā)生和保障公民社會權(quán)利的實現(xiàn)。

所謂“積極”，包括兩部分內(nèi)容，即積極的社會救助政策內(nèi)容和積極的社會救助實施措施[13]83。積極的社會救助政策內(nèi)容，意指社會救助政策客觀反映和恰當(dāng)回應(yīng)政策對象的基本經(jīng)濟(jì)方面和社會方面的需要，采取的救助項目具有預(yù)防性、社會投資的生產(chǎn)性等積極作用；積極的社會救助實施措施，意指社會救助政策執(zhí)行者行動是積極的、措施是主動的，能夠快速及時的回應(yīng)困難群眾的需求，讓救助對象感覺到政府對待問題的積極態(tài)度，執(zhí)行效果上追求救助數(shù)量的同時，注重救助的質(zhì)量。所謂“發(fā)展”，包括三個層面的內(nèi)容：一是政策措施或手段具有發(fā)展性導(dǎo)向。作為政策手段，積極和發(fā)展型社會救助政策更加重視人力資本投資、社會資本的建設(shè)，通過教育、就業(yè)、兒童保護(hù)和資產(chǎn)賬戶建設(shè)這四個關(guān)鍵部分，提升低收入群體自身的能力，賦予其更多的發(fā)展機(jī)會和權(quán)利，從而為經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展提供源泉和動力。二是政策目標(biāo)多元化發(fā)展。積極和發(fā)展型社會救助政策目標(biāo)不僅涉及兜底貧困、保障生存等經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還涉及改善人們的生活環(huán)境、增強(qiáng)人們維持生計的能力、增進(jìn)人們的社會參與及促進(jìn)社會公正等人的發(fā)展和社會發(fā)展方面，三個層面的發(fā)展是協(xié)調(diào)的可持續(xù)的。三是救助水平和制度建設(shè)漸進(jìn)式發(fā)展?？紤]到社會救助的兜底性特征，社會救助的水平要隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐步提高，這樣才能充分保障救助對象的基本生活，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果；積極和發(fā)展型社會救助建設(shè)是一個漸進(jìn)式的發(fā)展過程，不可能一蹴而就、一步到位，建設(shè)的進(jìn)度要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

積極和發(fā)展型社會救助制度符合積極的社會政策和發(fā)展型社會政策的理念，是我國在面對貧困形式變化、順應(yīng)國際救助變革趨勢下提出的社會政策積極干預(yù)思路，積極和發(fā)展型社會救助制度具有如下內(nèi)容和特點。

1.價值理念：從消極被動的事后補救轉(zhuǎn)向積極主動的事前預(yù)防

基于我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，我國短期內(nèi)不會追求全面普惠型和高福利的社會保障制度模式，因此，構(gòu)建一套可靠的社會救助制度體系，保障所有人的基本生活就成為必須之舉。將發(fā)展的理念加入社會救助制度之后，將實現(xiàn)從消極被動的事后補救型社會救助向積極和發(fā)展型社會救助轉(zhuǎn)變，使救助政策由事后型轉(zhuǎn)向事前、事中型，強(qiáng)調(diào)上游干預(yù)。通過投資于人力資本和實施有效的社會資本建設(shè)，提升被救助者的能力和素質(zhì)，實現(xiàn)社會救助對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。積極和發(fā)展型社會救助重視中長期戰(zhàn)略，將救助資源更多投資于民生項目，形成發(fā)展機(jī)制，消除或減少致貧因素，達(dá)到貧困預(yù)防和持續(xù)發(fā)展的目的。

2.制度目標(biāo)：由滿足貧困群體低層次需求轉(zhuǎn)向兼顧高層次需求

當(dāng)前我國社會救助制度只能維持被救助者基本生存水平這一較低目標(biāo)，不利于困難群眾的未來發(fā)展，與中國當(dāng)今的國情也不符合，亟須進(jìn)行調(diào)整。積極和發(fā)展型社會救助制度追求兩個方面的目標(biāo)，一是公平的目標(biāo)。積極和發(fā)展型社會救助有助于調(diào)節(jié)收入分配，體現(xiàn)社會公平正義。傳統(tǒng)意義上，社會保障具有收入再分配的功能，而其中的社會救助不具有再分配的功能。這不利于社會公平價值的實現(xiàn)，社會保障中的社會救助不能僅滿足于維持困難群眾的溫飽問題，而應(yīng)該賦予其調(diào)節(jié)收入分配的功能，讓困難群眾“在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。二是滿足服務(wù)需求的目標(biāo)。積極和發(fā)展型社會救助目標(biāo)能較準(zhǔn)確地反映政策對象的真實需要且政策的資源供給能滿足這些需要，尤其是救助對象的服務(wù)需求問題。積極和發(fā)展型社會救助中應(yīng)加入更多的人文因素，可適當(dāng)降低現(xiàn)金救助的比例，擴(kuò)大救助服務(wù)供給力度，體現(xiàn)政府和社會對弱勢群體的人文關(guān)懷。救助服務(wù)的提供上，可以采取政府購買服務(wù)的方式，特別是加強(qiáng)購買專業(yè)社會工作服務(wù)，由他們?yōu)槔щy群眾提供有針對性諸如包括照料護(hù)理、心理疏導(dǎo)、送醫(yī)陪護(hù)、能力提升、康復(fù)訓(xùn)練等救助服務(wù)，幫助困難群眾樹立脫困的信心，為其提供社會支持，克服社會排斥，讓困難群眾更好地融入社會。

3.救助主體：從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元參與

一直以來，政府作為社會救助的第一責(zé)任主體發(fā)揮了積極性的作用，但隨著救助對象需求多樣性的增加，僅憑政府的力量畢竟有限。積極和發(fā)展型社會救助倡導(dǎo)多主體化，慈善組織、社會救助團(tuán)體、企業(yè)等都可以成為社會救助活動中的積極主體。鑒于救助對象救助服務(wù)需求的增加和非政府組織的靈活性、專業(yè)性和親民性等特征，未來的社會救助中，政府可以采取委托經(jīng)營或購買服務(wù)等方式，讓非政府組織成為主要救助單位，發(fā)揮主體性作用，而政府在其中主要發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用。政府、非營利性組織、社會團(tuán)體等各救助主體在救助過程中并非各自為戰(zhàn)，而是各項救助主體相互配合協(xié)調(diào)推進(jìn)。

4.救助對象：從政策受益者向政策邊緣人(2)政策邊緣人指的是沒有享受政策利益的那部分靠近政策的人，也就是利益外邊緣人，因為這個群體非?？拷叻纸缇€，屬于潛在受益人，但這個群體卻并沒有享受到政策帶來的利益。轉(zhuǎn)引自：劉升.政策邊緣人:理解基層政策執(zhí)行難的一個視角——以精準(zhǔn)扶貧中的“爭貧”為例[J]. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2019(4):115-122.延伸

準(zhǔn)確地確定救助對象是社會救助工作的前提，積極和發(fā)展型社會救助制度一方面要支持到真正需要支持的人，這就需要采取定性與定量方法相結(jié)合、收入標(biāo)準(zhǔn)與需求標(biāo)準(zhǔn)等相融合的測定方式，確定最需要支持的人。救助對象的覆蓋范圍上，首先要能夠覆蓋所有那些最需要幫助和最弱勢群體；其次，積極和發(fā)展型社會救助制度內(nèi)含包容性和普惠性的理念，制度初期重點一定是弱勢群體，然后再將受益面擴(kuò)大到所有的政策邊緣群體。當(dāng)然，注重普遍性并不排斥發(fā)展項目重點考慮那些最脆弱的人群，即為弱勢者所設(shè)計的干預(yù)政策也須在提高全民福利水平的普遍主義發(fā)展政策和項目框架中去實施，在努力提升服務(wù)對象的生存與發(fā)展能力的集體行動中，實現(xiàn)對弱勢群體的社會包容和“成果”共享[14]51。

5.救助方式：從“授人以魚”到“授人以漁”

當(dāng)前的社會救助工作中，大多把受助者當(dāng)做完全的被動者和需要被關(guān)照的弱勢群體，實際較多困難群眾也有自己參與脫困的主觀愿望，積極和發(fā)展型社會救助應(yīng)考慮這一群體的主體性和能動性。在這里應(yīng)該引入專業(yè)社會工作者的一種基本價值理念，相信所有的人都是有潛能的，一些人之所以看上去是“懶人”，是因為他們的潛能沒有被發(fā)現(xiàn)和被調(diào)動起來[15]19。被救助的對象中實際上大多具備勞動能力，只因各種原因而未從事工作陷入困境。積極和發(fā)展型社會救助工作應(yīng)該主動去調(diào)動這些人的內(nèi)在潛能。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、人力資本投資理論的創(chuàng)立者西奧多·舒爾茨指出：“人的能力和素質(zhì)卻是決定貧富的關(guān)鍵，旨在提高人口質(zhì)量的投資能夠極大地有助于經(jīng)濟(jì)繁榮和增加窮人的福利”[16]44。積極和發(fā)展型社會救助政策可以對于那些有勞動能力但沒有就業(yè)或有工作卻依然處于低收入狀態(tài)的救助對象，通過擴(kuò)大教育培訓(xùn)、衛(wèi)生、社會服務(wù)等支出增加人力資本投資，激發(fā)、培育、恢復(fù)和提升他們的動機(jī)和能力，促使其自力更生解決困境。對于救助群體能力的培養(yǎng)和建設(shè)中，尤其要注重加強(qiáng)對他們“可行能力”的培育?！翱尚心芰Α奔炔皇瞧髨D回到市場競爭中心的能力，也不是一般人都會的技能，而是在一定的市場競爭格局中實際上可以最大限度地發(fā)揮其作用的能力[13]87。積極和發(fā)展型社會救助將社會救助不再僅看作一種純消費行為，而更多的看成是一種投資行為，這才是“后小康時代”社會救助制度應(yīng)有的政策思維。

6.救助體系：由“碎片化”到“整體化”

現(xiàn)行的社會救助各項目在制度設(shè)計和政策運行上都采用了部門負(fù)責(zé)、垂直推動的做法，由此使得我國社會救助體系呈現(xiàn)出“多龍治水”的局面。當(dāng)前，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、生活無著流浪乞討人員救助、臨時救助這4類由民政部門負(fù)責(zé)，教育救助由教育部門負(fù)責(zé)，住房救助由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)，醫(yī)療救助由醫(yī)療保障部門負(fù)責(zé)，災(zāi)害救助由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。這樣的做法雖然有利于各項救助工作的推進(jìn)，但這種部門分割、多頭負(fù)責(zé)的局面易造成救助資源分散、救助合力不夠、效率不高及救助項目扎堆與漏保并存等問題。因此，推動社會救助管理體系的整合，將成為“后小康時代”社會救助優(yōu)化改革的重點。

積極和發(fā)展型社會救助立足“發(fā)展”的角度去整合社會救助職能、理順民政部門與其他救助部門之間關(guān)系、推動部門協(xié)同管理，最終促成社會救助工作統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的建立。鑒于社會救助項目眾多，因而須采取漸進(jìn)式的改革方式。首先，在進(jìn)一步加強(qiáng)全國社會救助部際聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，加快社會救助立法進(jìn)程，從體制上和法律上進(jìn)一步強(qiáng)化民政部門的主管牽頭地位和相關(guān)部門的協(xié)管配合責(zé)任。其次，以云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)為支撐，推動社會救助綜合管理信息平臺建設(shè)，為社會救助跨部門整合提供有效載體。借助此平臺可以實現(xiàn)跨部門之間救助資源及信息的互通共享，加速不同救助職能部門由“碎片化”狀態(tài)到“整體化”協(xié)作轉(zhuǎn)變。最后，在完善法律制度和加快信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)勢整合民政、教育、醫(yī)療保障、應(yīng)急管理等部門的相關(guān)救助職能與資源，設(shè)立歸屬于民政部門的專業(yè)化全國社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，實行行政上地方為主的分級管理、業(yè)務(wù)和技術(shù)上垂直指導(dǎo)的工作機(jī)制。全國社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)下設(shè)專門的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開展專項救助及其他各項有關(guān)社會救助的具體事宜，從而真正實現(xiàn)救助合力、提高救助效率，切實滿足困難群體對美好生活的追求。