江門市區(qū)應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目價值增值研究

成明旗，鄧 曉，任小強，丁 浩

（中國電建集團中南勘測設(shè)計研究院有限公司，湖南 長沙 410014）

江門市區(qū)應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目（以下簡稱“本項目”）位于廣東省江門市城區(qū)內(nèi)，入選財政部第二批PPP示范項目及廣東省第一批PPP試點項目[1]，建設(shè)內(nèi)容包括新建22萬m3/d的取水泵站和18kmDN1400供水管道[2]。特許經(jīng)營期為11年，其中建設(shè)期不超過2年，運營和維護期9年。在特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司負責(zé)組織投融資、建設(shè)、運營和維護，并從項目服務(wù)費中獲取回報，屆滿時將PPP項目設(shè)施完好、無償移交給政府。項目于2015年11月批準(zhǔn)開工，2017年9月通水驗收，2017年11月竣工驗收，12月收到江門市水務(wù)局頒發(fā)的竣工驗收合格證書；2017年12月進入運營期至今，項目運行各項參數(shù)正常，社會效益顯著，本項目保障江門中心城區(qū)約185萬居民提供10天的生活用水需求，解決主城區(qū)在西江重大污染條件下應(yīng)急供水能力不足的問題，同時，能為蓬江區(qū)杜阮鎮(zhèn)提供供水需求[3]。本文從融資、建設(shè)與運營深度融合，設(shè)計、采購和施工深度融合的角度分析采用PPP模式對項目使用功能、成本和運營效率方面的影響，從而初淺探討項目價值增值。

1.PPP項目價值增值基本框架與原理

工程項目一般分為項目建議書、可行性研究、融資、建設(shè)、運營等階段，PPP項目涵蓋融資、建設(shè)、運營三個階段。為此，本文分析融資、建設(shè)、運營等三個階段的價值增值問題（圖1）。

PPP項目價值增值包括兩個層次：

圖1 PPP項目價值增值基本框架

一是PPP項目融資、建設(shè)、運營之間的價值增值。通過PPP項目融資、建設(shè)、運營之間的深度融合，實現(xiàn)PPP項目價值增值。

二是PPP項目建設(shè)階段價值增值。通過采用EPC總承包，PPP項目設(shè)計、采購、施工之間的深度融合，實現(xiàn)PPP項目建設(shè)價值增值，從而實現(xiàn)PPP項目價值增值[4]。

2.融資、建設(shè)與運營融合的增值機理

江門市政府授權(quán)江門市水務(wù)局作為本項目實施機構(gòu)，授權(quán)江門市水務(wù)集團為政府方出資方代表，與社會資本中國電建集團中南勘測設(shè)計研究院有限公司、中國電建市政建設(shè)集團有限公司深度合作，從而實現(xiàn)項目融資、建設(shè)與運營諸環(huán)節(jié)資源的有效整合，實現(xiàn)PPP項目全生命周期運作過程中，合作信息高效、完整、循環(huán)對稱流傳，政府水利局、財政局等部門通力合作，對項目實施階段嚴格監(jiān)管，對項目運營維護階段合理考核、按效付費，進一步實現(xiàn)項目物有所值。政府部門和社會投資人發(fā)揮自身能力優(yōu)勢，實現(xiàn)融資、建設(shè)、運營的深度融合，降低融資成本、提升建設(shè)質(zhì)量、提高運營效率，實現(xiàn)項目的價值增值。

2.1 降低融資成本的價值增值機理

在傳統(tǒng)政府投資模式下，項目建設(shè)融資一般由建設(shè)單位完成，運營融資由使用單位完成，而由于建設(shè)和運營分屬不同單位完成，因此，融資環(huán)節(jié)出現(xiàn)天然割裂，較難實現(xiàn)長期融資。PPP模式下項目公司能夠創(chuàng)新管理體制，提前進行資金策劃，降低融資成本[5]。

本項目投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計時考慮采用項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)收益權(quán)融資、項目貸款等方式，融資成本控制目標(biāo)在基準(zhǔn)利率上浮不超過10%以內(nèi)。項目公司負責(zé)從項目立項到運營維護的全過程管理，踐行集成化、綜合化的管理理念，實現(xiàn)成本與效益為全壽命整體最優(yōu)，通過社會資本市場化手段，解地方政府基礎(chǔ)建設(shè)燃眉之急，一定程度減少政府債務(wù)，發(fā)揮中國電建集團中南勘測設(shè)計研究院有限公司的融資能力，嚴格按江門市財政局評審中心評審意見、PPP合同條款及國家合同法有關(guān)要求簽訂項目合同，爭取到融資利息在貸款基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上下浮10%，有效降低融資成本約600萬元。

2.2 提升建設(shè)質(zhì)量的價值增值機理

PPP項目一般具有投資規(guī)模大，建設(shè)、運營合作周期長、技術(shù)要求高、涉及項目利益相關(guān)方眾多、合作關(guān)系復(fù)雜等特點，是高風(fēng)險聚集的項目，圍繞風(fēng)險管理涉及到的風(fēng)險識別、分析、控制、評價等活動[6]，本項目在全生命周期加強風(fēng)險管理，提升建設(shè)質(zhì)量。

規(guī)范化管理模式，確保工程推進實施順利完成。項目公司制定了《日常制度管理制度》《安全保證體系》《質(zhì)量保證體系》《進度管理制度》《財務(wù)管理制度》和《合同管理制度》等系列管理辦法。采用現(xiàn)場旁站、檢查、督導(dǎo)等方式進行工程建設(shè)管理，通過現(xiàn)場辦公會和專題會協(xié)調(diào)解決建設(shè)中的重大問題及公司相關(guān)事務(wù)。

堅持質(zhì)量第一效益優(yōu)先，過程管控提高整體質(zhì)量。根據(jù)國家市政工程建設(shè)相關(guān)質(zhì)量控制和管理規(guī)范，項目公司制定了多項質(zhì)量管理制度，并嚴格按管理制度執(zhí)行。組織質(zhì)量月活動，定期召開質(zhì)量專題會議，檢查工程建設(shè)質(zhì)量，并安排專業(yè)人員現(xiàn)場旁站管控。鑒于此，2017年9月1日項目全線通水驗收合格，11月2日完工驗收合格，11月29日竣工驗收合格，充分證明工程質(zhì)量總體情況良好。江門市水務(wù)局在客戶滿意度調(diào)查中給予高度評價。

加強安全生產(chǎn)管理，杜絕發(fā)生各類安全事故。在項目建設(shè)過程中，項目公司多次組織安全生產(chǎn)宣傳活動，并通過現(xiàn)場安全管理對項目建設(shè)的安全處于被動狀態(tài)，使不安全的行為和苗頭得到有效減少或消除，保護項目建設(shè)過程中人員、材料、機械的安全，保證項目順利進行。項目開工建設(shè)至竣工驗收安全管理情況良好，包括：人身傷亡事故為零；重大設(shè)備事故為零；水、火災(zāi)事故為零；交通事故為零；較大環(huán)境、職業(yè)健康事件為零。

2.3 提高運營效率的價值增值機理

PPP模式下項目公司負責(zé)從項目立項到運營維護的全過程管理，融資與建設(shè)的融合充分調(diào)動了融資方和建設(shè)方的積極性，驅(qū)動其通過發(fā)揮專業(yè)分工優(yōu)勢、利用先進技術(shù)和運營管理經(jīng)驗，建設(shè)一個質(zhì)量較好、費用較省并且保證運營效率的項目。

專業(yè)隊伍運營管理，更加高效地向公眾提供優(yōu)質(zhì)廉價的服務(wù)。江門市區(qū)原有現(xiàn)狀管網(wǎng)主要包括江門融浩水業(yè)股份有限公司供水的主城區(qū)供水管網(wǎng)、新會水務(wù)供水的新會區(qū)供水管網(wǎng)和部分獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水管網(wǎng)。項目從2017年12月進入運營期至今，由“江門市融浩水業(yè)有限公司”專業(yè)化運營管理，作為管理單位負責(zé)水廠及管網(wǎng)的日常運行和維護，項目運行各項參數(shù)正常，社會效益顯著，保障江門市主城區(qū)第二水源供應(yīng)。

發(fā)揮資金、技術(shù)、管理綜合性優(yōu)勢，實現(xiàn)項目整體效益的最大化。本項目強調(diào)社會資本，尤其是融資建設(shè)運營全產(chǎn)業(yè)鏈一體化服務(wù)商對項目全生命期參與的重要性。對江門市水務(wù)局來說，逐步實現(xiàn)由“同為裁判員和運動員”向“單一裁判員”的職責(zé)轉(zhuǎn)變；對社會資本中國電建集團中南勘測設(shè)計研究院有限公司、中國電建市政建設(shè)集團有限公司來說，更大地發(fā)揮其資金、技術(shù)、管理的綜合性優(yōu)勢，通過讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，突出高效運營，實現(xiàn)項目整體效益的最大化。

3.設(shè)計、施工與采購融合的增值機理

江門市區(qū)應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目建設(shè)階段主要包括設(shè)計、采購、施工等三個子階段，采用EPC項目組織管理模式進行項目建設(shè)，三個子階段深度融合，通過高效并行作業(yè)、優(yōu)化成果方案、全過程質(zhì)量管控，實現(xiàn)縮短工期、降低成本、提高質(zhì)量的建設(shè)階段管理目標(biāo)，從而實現(xiàn)項目價值增值。

3.1 縮短工期的價值增值機理

設(shè)計、施工、采購分離模式下，工程項目的建設(shè)按照“設(shè)計—投標(biāo)—施工”依次進行，設(shè)計院在缺少施工承包商以及供應(yīng)商協(xié)作的情況下，設(shè)計精度不高、方案可施工性較差，施工過程中會發(fā)現(xiàn)種種設(shè)計缺陷，發(fā)生設(shè)計變更，拖延項目進展；采購人員依據(jù)設(shè)計文件采購設(shè)備材料，出現(xiàn)設(shè)備材料與工程需求不匹配，引起現(xiàn)場停工，延長建設(shè)周期。

本項目通過設(shè)計、施工、采購的高效并行作業(yè)來縮短工期。設(shè)計階段，施工方與設(shè)計方充分溝通，采購方提供設(shè)備材料的相關(guān)參數(shù)信息，提升設(shè)計文件的精度和可施工性，減少設(shè)計變更，當(dāng)設(shè)計工作完成80%的工作量時，即開始分部或分項施工、采購；施工階段，設(shè)計方發(fā)揮以設(shè)計為主導(dǎo)的引領(lǐng)作用，及時就建設(shè)問題提出解決方案，供應(yīng)商按照進度提供設(shè)備材料；采購階段，得益于施工方與設(shè)計方的協(xié)同工作，設(shè)計精度大幅提升，設(shè)備材料供應(yīng)與施工需求吻合度較高，未出現(xiàn)停工現(xiàn)場。

項目進度管理系統(tǒng)明確，各方全力實現(xiàn)工程進度目標(biāo)，管線施工穿城而過，涉及征地拆遷、青苗補償、管線方案、周邊工程交叉作業(yè)等問題，為實現(xiàn)合同進度要求，項目公司制定項目總進度計劃，系統(tǒng)確定了工程的進度節(jié)點，全力溝通協(xié)調(diào)各相關(guān)方以推進工程建設(shè)，實現(xiàn)22月完工通水，比計劃工期提前2個月。

3.2 降低成本的價值增值機理

設(shè)計、施工、采購分離模式下，設(shè)計方和施工方只對建設(shè)單位負責(zé)，而采購由建設(shè)單位負責(zé)，各方按照合同的要求完成相應(yīng)任務(wù)，缺乏溝通協(xié)調(diào)。施工階段往往因為設(shè)計圖紙問題停工協(xié)調(diào)，增加設(shè)計方修改工作量，引起施工方人員、施工機械窩工。此外，由于設(shè)計方、施工方、采購方無合同關(guān)系，必須由建設(shè)單位來協(xié)調(diào)解決，增加建設(shè)單位的協(xié)調(diào)成本。

江門市區(qū)應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目，項目公司與江門市水務(wù)局簽訂合同，項目成本控制中關(guān)鍵在于設(shè)計的成本控制，在功能完善、質(zhì)量可靠和建設(shè)安全的前提下，設(shè)計、施工、采購方各方全過程溝通協(xié)調(diào)、優(yōu)化設(shè)計成果、優(yōu)化施工方案，加強投資控制，節(jié)約建設(shè)資金增強經(jīng)濟效益。江門市水務(wù)局將工程交由一個主體完成，減少了招標(biāo)次數(shù)，而且責(zé)任主體明確、單一，減少協(xié)調(diào)工作量，降低管理成本，節(jié)省投資5千萬元。

3.3 提高質(zhì)量的價值增值機理

項目公司站在全局角度，制定《質(zhì)量保證體系》，對項目的全過程質(zhì)量進行控制來提高質(zhì)量。通過調(diào)配管理人員、物資、技術(shù)、資金和信息等資源要素，設(shè)計、施工、采購在統(tǒng)一管理下有序和高效地實現(xiàn)，提高項目產(chǎn)品質(zhì)量[7]。設(shè)計階段，為設(shè)計方提供準(zhǔn)確的地形地貌、地質(zhì)勘探、城市地下管網(wǎng)以及相關(guān)詳實的數(shù)據(jù)信息，在源頭有效控制項目產(chǎn)品質(zhì)量。采購階段，設(shè)計方提供材料設(shè)備特性信息幫助采購合適的設(shè)備，配合把關(guān)設(shè)備技術(shù)要求和材料指標(biāo)。施工階段，提供設(shè)備布置和安裝要求提供給供應(yīng)商，對設(shè)備材料進行全程監(jiān)造、催貨、現(xiàn)場檢驗、驗收，確保供應(yīng)商提供合格的設(shè)備材料，保證項目產(chǎn)品質(zhì)量。

4.結(jié)語

本文根據(jù)PPP項目價值增值基本框架和原理，探討江門市區(qū)應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目價值增值機理，旨為采用PPP模式的項目管理提供參考。主要有以下幾點結(jié)論及建議：一是提升項目價值增值。PPP項目價值增值包括兩個層次：通過融資、建設(shè)、運營之間的深度融合，實現(xiàn)項目價值增值；通過采用EPC模式下設(shè)計、采購、施工之間的深度融合，實現(xiàn)建設(shè)階段項目價值增值。二是深化政企合作。江門市區(qū)應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目由政府和社會資本全程參與，融資、建設(shè)與運營諸環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效整合，政府部門和社會資本合作時間長，合作信息趨向?qū)ΨQ，實現(xiàn)融資、建設(shè)、運營的深度融合，降低融資成本、提升建設(shè)質(zhì)量、提高運營效率，實現(xiàn)項目的價值增值。三是優(yōu)化項目建設(shè)模式。本項目建設(shè)階段主要包括設(shè)計、采購、施工等三個子階段，三個子階段深度融合，通過高效并行作業(yè)、優(yōu)化成果方案、全過程質(zhì)量管控，實現(xiàn)縮短工期、降低成本、提高質(zhì)量的建設(shè)階段管理目標(biāo)，從而實現(xiàn)項目價值增值。四是重視運營質(zhì)量、效率為核心。社會資本提前介入PPP項目前期策劃工作，與政府部門和平臺企業(yè)共同充分發(fā)揮資源整合、管理經(jīng)驗及開拓創(chuàng)新優(yōu)勢，優(yōu)選本地專業(yè)化團隊“江門市融浩水業(yè)股份有限公司”參與PPP項目長期運營，極大提升整個項目管理效率和運營水平。五是發(fā)揮典型示范作用。本項目在建設(shè)期較好地完成項目投融資、進度、安全、質(zhì)量、總投資等控制，在運營期項目正常運營維護，項目運行各項參數(shù)正常，價值增值效益顯著，探索和積累了寶貴的PPP項目建設(shè)經(jīng)驗，示范試點作用明顯。