隴中地區(qū)實用性村莊規(guī)劃編制重點探索
——以白銀市白銀區(qū)水川鎮(zhèn)試點村莊規(guī)劃為例

左秀堂，杜金澤,2，呂明亮,2，任 敏,2

1.中國城市發(fā)展研究院 西北研究院，甘肅 蘭州 730030

2.甘肅國城規(guī)劃設(shè)計研究院，甘肅 蘭州 730030

自中共中央國務(wù)院提出建立國土空間規(guī)劃體系以來，國家及自然資源部出臺一系列文件明確了國土空間規(guī)劃的體系、編制、審批要求，明確村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，并提出要編制實用性村莊規(guī)劃[1]。2020年6月，甘肅省自然資源廳《關(guān)于開展村莊規(guī)劃試點工作的通知》提出選擇不同類型村莊開展村莊規(guī)劃編制試點工作，探索符合地方實際的編制方法和技術(shù)路徑[2]。

隴中地區(qū)村莊受地理格局、地形地貌、氣候、水文條件的影響，村莊類型多樣，發(fā)展模式各異。以白銀區(qū)為例，近年來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)由分散式布局向集中式發(fā)展轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)逐步向南側(cè)自然資源獨特、發(fā)展基礎(chǔ)較好的水川鎮(zhèn)和四龍鎮(zhèn)聚集，基于此，探索編制資源稟賦突出的水川鎮(zhèn)金鋒村、樺皮川村及均安村實用性村莊規(guī)劃可以為隴中地區(qū)類似集聚提升類村莊發(fā)展總結(jié)經(jīng)驗。

一、目前村莊規(guī)劃存在的問題

白銀區(qū)水川鎮(zhèn)位于白銀區(qū)南部，下轄13個行政村，全區(qū)編制過美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的行政村占30.77%，包括顧家善村、大川渡村、五柳村及順安村。水川鎮(zhèn)金鋒村、樺皮川村及均安村位于水川鎮(zhèn)的東南部，緊鄰黃河，區(qū)位條件優(yōu)越，資源稟賦突出，鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定規(guī)模和基礎(chǔ)。通過對水川鎮(zhèn)村莊規(guī)劃編制質(zhì)量、實施績效等綜合分析評估，村莊規(guī)劃在編制與實施管理中普遍存在以下共性問題。

（一）規(guī)劃引領(lǐng)作用弱，問題導(dǎo)向性差

規(guī)劃實施管理需要動態(tài)維護(hù)，大部分村莊規(guī)劃以城市觀念來設(shè)計農(nóng)村[3]，在個別地方中已經(jīng)出現(xiàn)了園林化、莊園化、模式化、城市化甚至貴族化的傾向[4]。村莊現(xiàn)狀分析不足，未充分了解村莊實際訴求，沒有因地制宜選擇符合當(dāng)?shù)貙嶋H的發(fā)展模式，對于農(nóng)村建設(shè)工作指引有限，如部分小城鎮(zhèn)規(guī)劃將距離鎮(zhèn)區(qū)或集鎮(zhèn)近，人口密度高，發(fā)展條件相對較好的村莊納入規(guī)劃范圍內(nèi)，但未對居民點建設(shè)和發(fā)展提出具體指引或要求。由于未充分考慮小鎮(zhèn)與村莊的發(fā)展時序、發(fā)展實際條件，村莊發(fā)展建設(shè)一方面受小鎮(zhèn)規(guī)劃制約，規(guī)劃范圍內(nèi)不能新增村莊產(chǎn)業(yè)用地，同時小城鎮(zhèn)發(fā)展市場動力不足，建設(shè)遲緩，雙向制約了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村共同發(fā)展。

圖1 白銀區(qū)水川鎮(zhèn)金鋒、均安、樺皮川三村位置及地形水文分析圖

（二）規(guī)劃質(zhì)量參差不齊，項目引導(dǎo)不足

從白銀區(qū)村莊規(guī)劃實施評估結(jié)果來看，大多數(shù)村莊規(guī)劃缺少可操性，規(guī)劃質(zhì)量參差不齊，總體上包括以下幾個因素。首先，村莊規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，底數(shù)底圖不一致，難以指導(dǎo)項目實施。以水川鎮(zhèn)為例，五柳村于2017年編制了美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，由于底數(shù)底圖不一致，現(xiàn)已無法指引村莊建設(shè)，涉及鄉(xiāng)村振興的污水處理站、養(yǎng)殖設(shè)施用地等鄉(xiāng)村振興類項目、未在已編制的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃中體現(xiàn)。其次是對村莊發(fā)展現(xiàn)狀分析不足，問題導(dǎo)向性不夠明確，缺少問卷調(diào)查、未充分體現(xiàn)村民意愿，對全村的資源稟賦要素挖掘不足，導(dǎo)致問題導(dǎo)向下的發(fā)展策略在解決村莊實際問題中不具有針對性。最后是組織編制主體對村莊規(guī)劃不夠重視，由于城鄉(xiāng)發(fā)展階段的不同、城鄉(xiāng)發(fā)展側(cè)重點的區(qū)別，部分村莊規(guī)劃編制目的較為復(fù)雜，有的僅僅為完成考核任務(wù)、申報項目需要。

（三）規(guī)劃管理困難，延續(xù)性不足

好的村莊規(guī)劃需要嚴(yán)格的管控才能落實規(guī)劃的意圖、鞏固規(guī)劃成果。隴中地區(qū)大多數(shù)村莊受地形、氣候限制、生產(chǎn)條件的限制，生產(chǎn)空間與生活空間沖突較為明顯，多數(shù)村莊的項目建設(shè)與基本農(nóng)田、一般耕地存在沖突，以水川鎮(zhèn)金鋒村、樺皮川村及均安村為例，第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)中與2017年永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)沖突的各類建設(shè)用地面積達(dá)2.29hm2，村莊規(guī)劃管理模式有待加強。

（四）規(guī)劃成果專業(yè)，公眾參與不足

現(xiàn)有規(guī)劃根據(jù)國家及地方專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編制，部分規(guī)劃編制完成后會通過政府部門網(wǎng)站進(jìn)行公示，但未充分考慮村民生活習(xí)慣及對計算機設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)的熟悉程度，導(dǎo)致多數(shù)村民無法真正參與到村莊規(guī)劃編制、實施等環(huán)節(jié)。部分村民了解村莊規(guī)劃途徑主要為村莊宣傳板，但根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范編制的規(guī)劃具有一定專業(yè)性，村民無法通過標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的規(guī)劃圖獲取涉及自身利益的信息，如用地分類圖斑的詳細(xì)意義，功能分區(qū)內(nèi)具體建設(shè)指引，農(nóng)用地可建設(shè)項目類型及規(guī)模，宅基地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致規(guī)劃對村民及項目建設(shè)的引導(dǎo)不足。部分村莊編制了美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，但是不能滿足村莊發(fā)展實際需求，不符合“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的相關(guān)要求，規(guī)劃對項目的引導(dǎo)性不足。

二、新時代、新要求下的村莊規(guī)劃編制重點

（一）轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路，優(yōu)化技術(shù)路線

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃編制理念，充分考慮村莊規(guī)劃的復(fù)雜性。受制于村莊建設(shè)項目投資渠道的限制，村莊建設(shè)區(qū)別于城市規(guī)劃對準(zhǔn)確的圖斑都有相對明確的指引，村莊規(guī)劃既要兼顧公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等改善民生項目的建設(shè)，又要充分考慮鄉(xiāng)村旅游、新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)等項目的不確定性。在村莊建設(shè)中項目選用地情況時有發(fā)生，在此情境下，對村莊規(guī)劃編制提出了相對較高的要求，尤其在過渡時期，需要合理把握“法無禁止不可為”和“法無禁止皆可為”的辯證關(guān)系，科學(xué)預(yù)留彈性機動指標(biāo)。

國家對于“三線”劃定有明確的要求及時間安排，國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)、生態(tài)保護(hù)紅線尚未正式發(fā)布，永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)為2017年數(shù)據(jù)，《白銀市白銀區(qū)水川鎮(zhèn)金鋒村、樺皮川村及均安村村莊規(guī)劃》對于生態(tài)保護(hù)紅線等未正式發(fā)布數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)庫預(yù)留了接口，待正式發(fā)布后在規(guī)劃動態(tài)維護(hù)中嚴(yán)格落實生態(tài)保護(hù)紅線，對永久基本農(nóng)田與部分現(xiàn)狀用地存在沖突的情況，根據(jù)圖斑統(tǒng)計數(shù)據(jù)，預(yù)留一定數(shù)量符合標(biāo)準(zhǔn)的耕地，為下一步補劃永久基本農(nóng)田留足空間。

（二）梳理規(guī)劃內(nèi)容，確定規(guī)劃重點

原有村莊規(guī)劃重點傾向農(nóng)村居民點、配套服務(wù)設(shè)施等農(nóng)村建設(shè)用地空間的統(tǒng)籌安排，均缺乏對基本農(nóng)田、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展布局等全域全要素的研究與布局，新形勢下“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制內(nèi)容更加廣泛，在傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制要素的基礎(chǔ)上，需增加全域管控、落實縣、鎮(zhèn)兩級空間規(guī)劃中的“三線”方案、細(xì)化國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)區(qū)域、提出鄉(xiāng)村振興的行動計劃等新內(nèi)容，重點研究城鄉(xiāng)空間布局的高度融合、城鄉(xiāng)功能結(jié)構(gòu)的高度互補、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的高度協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的高度共享的實現(xiàn)途徑[5]，且編制深度要求達(dá)到詳細(xì)規(guī)劃。

綜合確定規(guī)劃重點內(nèi)容包括：目標(biāo)定位與規(guī)模確定、國土空間總體布局、國土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、歷史文化傳承及保護(hù)、公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、農(nóng)村人居環(huán)境整治及居民點建設(shè)規(guī)劃等[1]。

（三）豐富控制手段，明確管控措施

合理把握剛性管控和彈性引導(dǎo)，切實做到規(guī)劃可引領(lǐng)村莊的發(fā)展，避免落地一個項目，調(diào)整一次規(guī)劃?！栋足y市白銀區(qū)水川鎮(zhèn)金鋒村、樺皮川村及均安村村莊規(guī)劃》將全域分為農(nóng)林用地、建設(shè)用地和生態(tài)空間與自然保留地三大空間進(jìn)行管控。

圖2 水川鎮(zhèn)金鋒、樺皮川、均安村空間管控圖

1.農(nóng)林用地管控。規(guī)劃確定農(nóng)林用地包括永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)用地，三村永久基本農(nóng)田面積399.7hm2，提出相應(yīng)保護(hù)政策；明確一般農(nóng)業(yè)空間的管控規(guī)則，包括不得隨意占用耕地，允許符合要求的交通、水利、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、民生、生態(tài)旅游等項目占用一般農(nóng)業(yè)空間用地，由相關(guān)部門采用機動指標(biāo)方式落實項目審批等管制要求。

2.建設(shè)用地管控。建設(shè)用地管控基于“三調(diào)”和區(qū)級“雙評價”識別的主體功能，按照鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)邊界、市級統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)、村莊建設(shè)邊界共劃分為10個村莊控制單元（A-J），控制單元提出了新建宅基地面積、占地類型等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并且按照詳細(xì)規(guī)劃的要求，確定了不同管理單元建筑風(fēng)格和風(fēng)貌的關(guān)鍵要素，村莊建設(shè)強度（容積率、建筑密度）建筑高度、綠地率、建筑退距等指標(biāo)的限值。[2]

表1 水川鎮(zhèn)金鋒村、樺皮川村及均安村村莊建筑物退距要求

3.生態(tài)空間與自然保留地管控。生態(tài)空間與自然保留地包括生態(tài)保護(hù)重要區(qū)和生態(tài)保護(hù)一般區(qū)。水川鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)重要區(qū)為黃河水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、生物多樣性維護(hù)區(qū)，總面積80.57hm2，全長20387m。規(guī)劃嚴(yán)格落實區(qū)級生態(tài)保護(hù)紅線，對全域生態(tài)保護(hù)生態(tài)紅線提出了嚴(yán)格的保護(hù)措施，紅線以外和開發(fā)邊界以外以自然保留地為主的其他生態(tài)空間，結(jié)合區(qū)級“雙評價”提出了國土綜合開發(fā)、建設(shè)及復(fù)合利用的管控要求和措施。[3]

三、經(jīng)驗與啟示

《白銀市白銀區(qū)水川鎮(zhèn)金鋒村、樺皮川村及均安村村莊規(guī)劃》按照國家、甘肅省有關(guān)要求探索了規(guī)劃編制方法和技術(shù)路徑，根據(jù)編制實際提出相應(yīng)的建議，供主管部門參考決策，并改進(jìn)整個行政區(qū)域內(nèi)村莊規(guī)劃編織及審批體制機制，基于規(guī)劃的編制經(jīng)驗，提出村莊規(guī)劃編制中需著重注意的內(nèi)容。[4]

（一）明確規(guī)劃編制指南

目前，寧夏回族自治區(qū)、云南省、湖南省及江西省等多個省區(qū)已發(fā)布“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制指南，甘肅省目前尚未發(fā)布實用性村莊規(guī)劃編制指南，需要按照國家要求、地方實際，結(jié)合先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗，發(fā)布指南或?qū)t，統(tǒng)一全省村莊規(guī)劃編制要求。[5]

（二）加強規(guī)劃上下銜接

在國土空間規(guī)劃體現(xiàn)戰(zhàn)略性，自上而下編制規(guī)劃的同時[6]，在國土空間規(guī)劃體系內(nèi)，先行探索村莊規(guī)劃編制，自下而上反饋地方發(fā)展需求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃提供更加明確的基礎(chǔ)底數(shù)，真正做到上下統(tǒng)籌編制空間規(guī)劃，形成可操作的一張“藍(lán)圖”。

（三）健全公眾參與機制

增加村莊規(guī)劃公共參與的渠道，必須讓村民真正參與到村莊規(guī)劃的編制全過程中，在規(guī)劃編制階段積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，在規(guī)劃實施階段及時了解政策規(guī)定，避免出現(xiàn)違規(guī)建設(shè)的情況，只有規(guī)劃符合村民意見，村民真正了解規(guī)劃意圖，在全過程公共參與的推動下，村莊規(guī)劃才具有可操作性。

綜上所述，國土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃不同于傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，在村莊規(guī)劃編制的全過程需統(tǒng)籌銜接上級空間規(guī)劃和村莊各類建設(shè)項目，落實永久基本農(nóng)田控制線及生態(tài)保護(hù)紅線，豐富控制手段，明確管控措施，進(jìn)一步加強公眾參與，為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的國土空間用途管制方式提供依據(jù)。