基本公共服務均等化與財政管理體制改革研究

秦雅男

改革開放以來財政制度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，一方面為適應不斷變化的市場經(jīng)濟形式與實現(xiàn)更好的經(jīng)濟發(fā)展需要優(yōu)化財政制度，另一方面還需要平衡人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但在轉(zhuǎn)變中也暴露出一些問題，例如忽視事權(quán)改革等問題導致基本公共服務出現(xiàn)非均等化。基本公共服務均等化的推進是當前社會發(fā)展重要任務，該目標的達成需要有科學的財政體制作為支撐，因此本文基于以實現(xiàn)基本公共服務均等化建設為前提深化財政管理體制改革，對當前工作中存在的問題與改革措施進行探討。希望對基本服務均等化的未來發(fā)展提供參考，以及更好地推進這一方向上的研究進展。

基本公共服務均等化基本概念

在政府財政的眾多工作之中基本公共服務均等化一直是需要提高重視的任務內(nèi)容。財政部門可以利用職能的再分配方式縮短現(xiàn)有城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體等間的公共服務差距問題，確保國家基本公共服務的落實。堅持公平公正原則實現(xiàn)服務均等化。政府應該盡最大努力滿足人們的基本物質(zhì)和文化不平等，這在城市中體現(xiàn)出來。當前我國基本公共服務水平參差不齊，嚴重影響了基本公共服務的公平性。

基本公共服務均等化視域下財政管理體制工作中存在的問題

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國民生建設工作不斷深入，在基礎(chǔ)公共服務建設上已經(jīng)取得了一定成績。但當前仍存在不同發(fā)展區(qū)域、不同人群之間可享受的基本公共服務存在明顯差距，部分地區(qū)的公共服務無法滿足人們的需求。而造成此現(xiàn)象的原因除中央和地方財政分權(quán)體制、長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制、地方政府投資行為偏好和不同地區(qū)資源稟賦差異以外，不完善的地方財政體制以及其緩慢的改革步伐也是重要因素?；竟卜站然陌l(fā)展與政府財政事權(quán)和財政支出責任的劃分有著直接關(guān)系，但當前缺乏明確的財政事權(quán)與支出劃分，導致在地方政府公共服務建設上缺乏財力支撐。此外轉(zhuǎn)移支付制度建設落后，當前地方各級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度問題較為嚴重。財政支出管理體制并不完善，缺乏完善的財政績效評價機制，對基本公共服務均等化建設的資金使用效率造成了影響，一定程度上阻礙了基本公共服務均等化建設進程。

基本公共服務均等化框架下財政管理體制改革的具體對策

基本公共服務均等化的實現(xiàn)需要宏觀層面與微觀層面共同努力。宏觀層面需要中央政府提供強有力的改革措施與制度支持，明確發(fā)展方向。微觀層面需要各級地方政府對自身財政管理工作進行改革與創(chuàng)新，落實政策措施。

推進財務管理體制改革

當前地方財政體制存在結(jié)構(gòu)設計不合理的問題，致使財政資源分配并不均衡。在基礎(chǔ)公共服務方面投入力度較小，無法對服務質(zhì)量提供保障。因此對財政管理體制進行改革是當前提升公共服務均等化的必要手段。

1.明確地方政府財政工作協(xié)調(diào)機制

各級地方政府財政工作要從當前真實財政收支情況與未來實際經(jīng)濟發(fā)展目標入手，對下一級財政部門下達考核目標。在尚未完成財政管理體制改革時明確各級政府財政工作責任，上一級財政有義務對下級財政機構(gòu)工作進行協(xié)調(diào)和指導。

2.對市級財政資金保障機制進行完善

為確保直管縣不因改革而承受額外支出壓力，市級財政部門要明確財政體制運行后新發(fā)生的配套資金承擔比例。尤其是對省直管縣財政管理體制改革增加的市級財政承擔比例，避免因財政改革造成的下級單位負擔。

3.對財政歸屬進行規(guī)范

為實現(xiàn)地方各級財政管理體制完善，需要在財政改革的同時對財政收入歸屬機制進行完善和規(guī)范。及時解決因體制漏洞出現(xiàn)工作錯誤。在地方政府財政支出上明確政府間的權(quán)責范圍，對財政收入進行規(guī)范的劃分，建立切實可行的歸屬機制，有效擺脫當前下級機構(gòu)財政工作不利局面。對于部分縣市收入劃分不合理現(xiàn)象，要保證縣級財政的應得利益，使稅收來源的利益不受損失。

4.建立合理的省對市、縣的財政激勵機制

對取得突出經(jīng)濟發(fā)展成績的市、縣要給予鼓勵和支持，制定科學合理的激勵機制，激發(fā)各級財政部分工作熱情，提升工作效率和管理質(zhì)量。

5.建立健全省對縣的監(jiān)督管理機制

上級財政部門建立健全對下級財政的預算編制監(jiān)管可以有效避免管理工作出現(xiàn)真空地帶。采取切實可行的預算審查機制加強對下級財政工作的監(jiān)督和管理，既可以保證財政資金的分配合理化，又可以對某些財政專項資金的流向進行嚴密的跟蹤與監(jiān)控，確?；竟卜站然椖窟M程科學展開，提升資金使用效率。

對地方各級政府責權(quán)范圍進行明確劃分

為保證基本公共服務均等化建設，需要對地方各級政府責權(quán)范圍進行明確劃分，在財政支出等方面合理界定各級政府職責。

1.省級政府的經(jīng)濟社會事權(quán)責任

承擔重要行政管理與經(jīng)濟發(fā)展責任的省級政府，在地方政府結(jié)構(gòu)體系中處于頂端管理位置。因此需要對財政事務管理責權(quán)進行明確的劃分，從地方管理實際情況出發(fā)對公共服務的落實進行有效監(jiān)督。同時工作重點放置到中央委托或授權(quán)的、涉及范圍廣或各下級單位無法獨立完成的以及牽涉到其他地區(qū)的公共管理事務上。

2.市級政府的經(jīng)濟社會事權(quán)責任

市級政府作為省級政府與縣級政府之間的中端機構(gòu)，在財務管理工作上不僅要積極落實上級機關(guān)下達的政策與指標，還要對下一級政府財政進行有效的監(jiān)督。

3.縣級以下地方政府的經(jīng)濟社會事權(quán)責任

縣級以下地方政府作為執(zhí)行經(jīng)濟政策，落實建設工作的最前沿，在職能劃分上要做到明確細化。在經(jīng)濟發(fā)展方面積極利用自身現(xiàn)有優(yōu)勢，借助政策優(yōu)勢實施科學可行的規(guī)劃手段。在城市建設與管理方面充分利用財政資源，提高基礎(chǔ)公共服務水平。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟社會事權(quán)責任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在構(gòu)建基礎(chǔ)公共服務均等化建設中主要實行簡單管理措施。在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革趨勢下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在上級政府財政支持的同時及時發(fā)展自身經(jīng)濟優(yōu)勢，加強基礎(chǔ)公共服務建設投入，促進經(jīng)濟與社會共同發(fā)展。

各級政府明確財政責權(quán)

1.合理調(diào)整稅務工作內(nèi)容

財政體制的改革提高了各級政府管理工作的效率與質(zhì)量，對各級政府財政工作的分配與劃分起到積極推進作用。基于當前基礎(chǔ)公共服務建設工作的有效開展，需要相關(guān)各級財政部門明確責權(quán)。在不影響基本稅收工作的前提下適當提高包括縣級在內(nèi)的同級地方財政收入比重。允許地方政府開征一些對宏觀經(jīng)濟影響不大的地方稅。

2.加強縣級鄉(xiāng)級政府財政保障工作

強有力的財政保障能力是實現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務均等化的必要條件，因此要積極強化財政管理體系中縣級鄉(xiāng)級的財政保障工作能力。地方各級政府的財力水平一直是影響基礎(chǔ)公共服務均等化建設的直接因素，當前部分地區(qū)由于地方財力有限無法實現(xiàn)良好的公共服務建設。大部分地方政府在財政支出上更傾向于投資經(jīng)濟建設方面，而對于民生與基礎(chǔ)設施建設方面往往由于財政資金困難很難有所成績。基于當前地方政府財政資源有限的角度各地方政府應當推進財政體制改革，盡量放寬基層政府財政轉(zhuǎn)移支付條件，擴大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時以及緩解基層政府的財政支出壓力。并在財政支出方向上及時監(jiān)督管控，保證基本公共服務均等化建設的資金投入。

深化改革地方轉(zhuǎn)移支付制度

地方轉(zhuǎn)移支付制度改革有利于基層政府在稅源有限的情況下保障基本公共服務建設的開展。

1.深化改革一般性轉(zhuǎn)移支付制度

一般性轉(zhuǎn)移支付是當前政府財政資源補充的必要方式，但由于我國政府層級較多在支付上手續(xù)相對復雜，導致資金的使用不及時，沒有體現(xiàn)財政資金的價值。因此，地方各級政府要積極推進轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律法規(guī)的完善，同時結(jié)合自身實際情況，根據(jù)地方財政現(xiàn)狀制定各級政府間的支付辦法和規(guī)范。

2.深化改革專項轉(zhuǎn)移支付制度

為大力推進民生項目強化基本公共服務均等化建設，地方各級政府要深化專項轉(zhuǎn)移支付制度改革。為保證資金的利用率可以根據(jù)自身情況合并或者削減專項轉(zhuǎn)移支付項目，放寬各級政府對轉(zhuǎn)向資金的支配權(quán)限，允許下級的政府在合理范圍內(nèi)自主分配轉(zhuǎn)向資金。

3.改進轉(zhuǎn)移支付計算各項標準

各級地方政府要根據(jù)實際需求降低下一級政府的可控制指標比重，加大基本公共服務均等化建設相關(guān)的指標權(quán)重。采用客觀方法進行轉(zhuǎn)移支付資金分配比重的計算，盡快對轉(zhuǎn)移支付計算指標進行改進。

4.靈活選擇資金承接主體

根據(jù)我國實際人口分布情況縣級鄉(xiāng)級政府承擔著大部分的公共服務職責。因此地方政府可以適當改變傳統(tǒng)的資金承接主體，中央和省級政府可以根據(jù)實際情況靈活選擇轉(zhuǎn)移支付資金承接主體。

5.適當調(diào)整配套資金標準

省政府在出臺政策時要適當降低縣鄉(xiāng)政府的經(jīng)費標準。省級政府可參照中央對不同省份的轉(zhuǎn)移支付標準和資金分擔辦法，設定不同的財政資金分擔比例，降低或取消對經(jīng)濟落后、財政困難地區(qū)的扶持資金要求。

結(jié) 語

地方各級政府通過深化財政改革，提高財政管理工作質(zhì)量。運用切實可行的財政管理體制在保證資金合理利用和有效投入基礎(chǔ)上推進基本公共服務建設進程，最大程度消除基本公共服務差距，保障人們享受公共服務的權(quán)益。

（呼倫貝爾市財政局）