淺析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制約因素及對(duì)策

關(guān)昕悅 張琦

黨的十七屆五中全會(huì)提出，到2020年左右基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，并建議要認(rèn)真總結(jié)兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的方針，積極探索解決“三農(nóng)”問題的方法。十八大則再一次強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要性和政策措施。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，然而城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題也是顯而易見的，如城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足、城鄉(xiāng)發(fā)展差距懸殊。本研究通過分析我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀，剖析了我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展存在問題及制約因素，有針對(duì)性地提出了統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)策建議。

我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展存在問題及制約因素

我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展存在問題

1、政府職能轉(zhuǎn)變不夠，財(cái)政支持力度不足

政府職能和財(cái)政功能仍偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，向注重公共基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)轉(zhuǎn)變不夠，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，在區(qū)域發(fā)展過程中起到了重要作用，導(dǎo)致財(cái)政政策主要傾向于對(duì)城市經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率大的產(chǎn)業(yè)部門，社會(huì)公共服務(wù)均衡與公平被忽視。政府對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理解側(cè)偏于城鎮(zhèn)化，認(rèn)為通過城鎮(zhèn)化就可以實(shí)現(xiàn)城市“統(tǒng)一”鄉(xiāng)村，將農(nóng)民吸納到城鎮(zhèn)中，從而“消滅”鄉(xiāng)村和農(nóng)民，達(dá)到城鄉(xiāng)一體。這必然會(huì)忽視農(nóng)村工作的重要性。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃不足，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮不足，規(guī)劃偏重于鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展，對(duì)面積廣大的鄉(xiāng)村地域缺乏規(guī)劃的指導(dǎo)，對(duì)農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、空間、生態(tài)、環(huán)保等沒有進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。尤其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，各規(guī)劃市政部分未統(tǒng)籌考慮，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，農(nóng)村地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，現(xiàn)代物流、商貿(mào)流通等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域更是沒有涉及。

3.城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，存在明顯的二元結(jié)構(gòu)

一是收支層面的二元結(jié)構(gòu)。2010年后，我國城鄉(xiāng)居民的收入和支出水平都有了明顯的提高，農(nóng)民生活消費(fèi)支出更是上漲到2019年的9855元。城鄉(xiāng)居民收支差距雖有減緩的趨勢(shì)，但仍處于一個(gè)較高水平，歷年差距均在2.3倍以上，城鄉(xiāng)收支層面的二元結(jié)構(gòu)依然存在。二是固定資產(chǎn)投資層面的二元結(jié)構(gòu)。由于過于強(qiáng)調(diào)城市的中心性地位，固定資產(chǎn)絕大多數(shù)投資到城市。鎮(zhèn)以下投資占當(dāng)年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重較低，分配到農(nóng)、林、牧方面的投資比重則更低。投資層面的巨大差異導(dǎo)致了農(nóng)村生產(chǎn)的落后。

4.城鄉(xiāng)社會(huì)保障、就業(yè)及科教文衛(wèi)存在差距

第一，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平較低。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)雖然有所改善，但是醫(yī)療價(jià)格不斷攀升，農(nóng)牧民醫(yī)療負(fù)擔(dān)還很重，大病看不起，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象很普遍，醫(yī)療支出已經(jīng)成為農(nóng)牧民一項(xiàng)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。第二，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)狀況依舊低于城鎮(zhèn)居民。

5.財(cái)政及信貸資源分配方面的差距

第一，財(cái)政用于農(nóng)牧業(yè)的支出占財(cái)政總支出比重偏小。第二，金融機(jī)構(gòu)投放到農(nóng)村的信貸資金所占比重小，且呈下降趨勢(shì)。2010-2020年，全區(qū)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額由7. 7億元增加到814億元，增長(zhǎng)了104. 7倍，其中農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從金融機(jī)構(gòu)獲得的信貸資金增長(zhǎng)了52. 8倍，增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于金融機(jī)構(gòu)貸款余額增長(zhǎng)幅度。

我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制約因素

1.不同的發(fā)展戰(zhàn)略與體制的制約

城鄉(xiāng)之間的差距與城鄉(xiāng)實(shí)行不同的發(fā)展戰(zhàn)略與體制有著很大的關(guān)系。在改革開放前30年，我國我國城鄉(xiāng)關(guān)系與全國處于一個(gè)狀態(tài)即工農(nóng)矛后加劇，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)化。究其原因，從經(jīng)濟(jì)因素分析，主要受以高速、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略及為其服務(wù)的城市化戰(zhàn)略偏差造成的；從體制政策因素分析，主要受城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)、重工抑農(nóng)的體制和政策的制約和影響。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾比較突出

長(zhǎng)期以來，城區(qū)與農(nóng)村二元管理結(jié)構(gòu)極大地限制了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，致使城鄉(xiāng)之間資金、勞力、技術(shù)發(fā)展失衡，造成農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工業(yè)與城市工_業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)和條件的不均等。我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展欠帳較多。城市人居環(huán)境變化日新月異，農(nóng)村幾十年面貌依舊，城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量反差很大。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和教育體制的影響

目前我國農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)配套基本不存在，比較優(yōu)勢(shì)沒有發(fā)揮出來，競(jìng)爭(zhēng)力弱?。憾擎?zhèn)以第二、三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)快，發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)又是多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的集聚地，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，配套能力較強(qiáng)，社會(huì)化服務(wù)體系也比較健全。

4.城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)不協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)間的就業(yè)不協(xié)調(diào)是阻礙我國我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本因素。表現(xiàn)在：第一，通過農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，大量的青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入城市，農(nóng)村居住的大都是“三留守”人員，留守老人、留守兒童、留守婦女，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力不足。第二，轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民，由于文化程度較低，沒有經(jīng)過職業(yè)技能培訓(xùn)，造成就業(yè)率低，即使就業(yè)從事的也都是環(huán)衛(wèi)、保安等職業(yè)，很難融入城市生活。

5.國民收入分配不合理

第一，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)日益明顯。城鄉(xiāng)居民人均收入差距從2015年的2. 05倍擴(kuò)大到了20120年的2.9倍，這一數(shù)字還沒有考慮到城鎮(zhèn)居民的隱形收入，否則其實(shí)際差距將進(jìn)一步擴(kuò)大。第二，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長(zhǎng)幅度整體上高于農(nóng)村居民人均純收入。同時(shí)農(nóng)村居民的收入增幅還存在變動(dòng)大、態(tài)勢(shì)不穩(wěn)定的問題，對(duì)于差距的縮小也是一個(gè)極大的不利因素。

統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策

健全政府的管理職能，保障制度環(huán)境

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。政府作為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體，負(fù)有科學(xué)制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和提供公共產(chǎn)品等多項(xiàng)職能，必須深化城鄉(xiāng)體制改革，創(chuàng)新制度，形成良好的政策體制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市的良性互動(dòng)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，努力構(gòu)建新型城鄉(xiāng)形態(tài)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，必須充分考慮包頭市的人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施等因素。首先，要把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展作為一個(gè)有機(jī)整體，按照構(gòu)建新型城市形態(tài)的要求，立足實(shí)際，突出特色，科學(xué)制定城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的法制政策平臺(tái)

依法治國是我國的基本國策，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，為進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，不斷改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，提供了法律保障。因此，各級(jí)黨委、人大、政府應(yīng)努力在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共法律、條例和政策等方面有所突破，按照依法治國的理念，從體制和制度上根本解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的障礙。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化、推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

第一，按照“規(guī)模集中、產(chǎn)業(yè)調(diào)優(yōu)”的思路，各旗縣區(qū)要依據(jù)發(fā)展定位、基礎(chǔ)條件和比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜選擇優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，著重發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光休閑農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出效益。第二，繼續(xù)加大培植和扶持農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)，放大龍頭企業(yè)的輻射效應(yīng)，努力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工以及貯藏、保鮮、運(yùn)銷業(yè)。

加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入、強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)平衡

由于我國城鄉(xiāng)差距在基礎(chǔ)設(shè)施方面尤為明顯，因此要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須推進(jìn)城市道路、供水、電訊等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施溝通聯(lián)網(wǎng)。

（石家莊市發(fā)改委）（石家莊市第一醫(yī)院）