我國高校黨內(nèi)巡視法治理念的反思與培育

石書偉 王彥娜

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

高校黨內(nèi)巡視，即各級(jí)黨的委員會(huì)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，依照黨內(nèi)法規(guī)與程序?qū)ο录?jí)高校黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡察、糾偏的一項(xiàng)監(jiān)督制度。它作為我黨的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，對(duì)高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)防和懲治腐敗發(fā)揮了重要的功效，是黨內(nèi)廉政治理的“新利器”[1]。巡視制度的建立，標(biāo)志著我黨“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，全面從嚴(yán)治黨建設(shè)進(jìn)入常態(tài)化。但隨著我國法治建設(shè)的推進(jìn)，高校黨內(nèi)巡視制度建設(shè)必須與法制化相契合，高校黨內(nèi)巡視既要彰顯法治要義，又蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的法治期待。在高校黨內(nèi)巡視法治建設(shè)的過程中培育法治理念以實(shí)現(xiàn)高校黨內(nèi)巡視的良法善治，是高校黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重要課題。

一、我國高校黨內(nèi)巡視法治理念的缺失與錯(cuò)位

法治理念，是“人們對(duì)于法治觀念、理想、價(jià)值等一系列概念的集合體，是法治建設(shè)的內(nèi)在精神和靈魂，是指導(dǎo)和調(diào)整立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。”[2](P11)高校黨內(nèi)巡視法治理念就是對(duì)巡視固有的性質(zhì)、內(nèi)在精神、方法、客體和價(jià)值理解和認(rèn)同，也是對(duì)高校黨內(nèi)巡視法治形態(tài)的歷史實(shí)現(xiàn)和邏輯結(jié)構(gòu)。高校黨內(nèi)巡視法制化的實(shí)現(xiàn)，需要法治理念的正確指引。但綜觀我國高校黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展，仍然存在著法治理念的普遍缺失與錯(cuò)位問題，其主要表現(xiàn)如下。

(一)法律意識(shí)的淡薄

“法律意識(shí)是指人們關(guān)于法律現(xiàn)象的思想、觀點(diǎn)、知識(shí)和心理的總稱，它表現(xiàn)為對(duì)探索法律現(xiàn)象的各種學(xué)說，對(duì)現(xiàn)行法律的評(píng)價(jià)和解釋，人們的法律要求，對(duì)自己的權(quán)利、義務(wù)的認(rèn)識(shí)，對(duì)法、法律制度的了解、掌握、運(yùn)用的程度及對(duì)行為是否合法的評(píng)價(jià)等。”[3]健全的法律意識(shí)是良法善治的前提，也是促進(jìn)法治精神發(fā)展的先決條件。法律意識(shí)會(huì)在民族傳統(tǒng)和法治發(fā)展現(xiàn)狀的影響下逐漸使公民形成一種對(duì)法治的無比尊敬、極度拜從的心理情感。這種心理情感在多次情感體驗(yàn)的正效應(yīng)作用下，會(huì)不斷促使人們高度認(rèn)同法治的價(jià)值理想、高度踐行法律法規(guī)、高度信賴法治的保障作用，高度評(píng)價(jià)法治的治理功效，一旦達(dá)成了這一認(rèn)知境界，法治話語就會(huì)成為耳熟能詳?shù)纳钣谜Z，并體現(xiàn)在人民生活思維和生活方式的多個(gè)方面。

高校巡視監(jiān)督的常態(tài)化及固有特質(zhì)，要求巡視主體應(yīng)具備健全的法律意識(shí)。但反觀現(xiàn)實(shí)，在當(dāng)代中國高校黨內(nèi)巡視存在著法律思維弱化、法治不被信仰等法律意識(shí)淡薄的問題。

第一，法治思維的弱化。法治思維是一種“符合法治的精神、原則、邏輯和要求的思維習(xí)慣和程式”。[4]“法治思維不只是法律知識(shí)的積累，也不只是價(jià)值取向的問題，它更是要在執(zhí)政實(shí)踐中體現(xiàn)為一種操作的可能性、技藝性和現(xiàn)實(shí)性。法律精神與法治理念不僅要成為官員的思維方式，而且要通過日常化的實(shí)踐來彰顯其價(jià)值?！盵5]黨的十八大提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力；但在高校黨內(nèi)巡視中，巡視主體習(xí)慣于片面追求政治效果的政治思維以及急功近利的糾偏思維仍普遍存在，而法治思維則普遍淡化。

第二，對(duì)法律的不信任情感。盡管“有人經(jīng)常說中國法制不完善導(dǎo)致了一些問題的出現(xiàn)。其實(shí)，原因并不全是因?yàn)榉ㄖ撇煌晟?，而是我們法律得不到真正的?shí)行，其骨子里還有一個(gè)重要原因；許多人不相信法律”，而且，“在一個(gè)具有獨(dú)特深厚歷史文化傳統(tǒng)的國度里，許多人崇尚的并非法律，而是追逐一種低層次下自然法則。正如《法律的真諦》一書所述那樣，當(dāng)人們不相信法律或者不相信法律能夠?yàn)樽约簬砉龝r(shí)，就會(huì)采取投機(jī)鉆營甚至通過違法手段來尋求權(quán)力下的機(jī)遇、爭取利益；這種個(gè)體‘精明’的普遍化、群體化必將造成整個(gè)社會(huì)成本的加大，最終損害的是每一個(gè)個(gè)體的根本利益”。[6]

黨中央在實(shí)施“打老虎、拍蒼蠅”的廉政治理戰(zhàn)略中，一直把黨內(nèi)監(jiān)督納入到依法治國的整體發(fā)展戰(zhàn)略中進(jìn)行考量，并制定了完善的黨內(nèi)巡視法規(guī)體系來規(guī)范與指引黨內(nèi)巡視的有序展開；但在高校黨內(nèi)巡視中，某些巡視主體因?yàn)榫哂袑?duì)法律本身的不信任情感，導(dǎo)致其不習(xí)慣于運(yùn)用法律從嚴(yán)治黨，從而在高校黨內(nèi)巡視中習(xí)慣于非法治化手段的操作，這就嚴(yán)重降低了高校黨內(nèi)巡視法治建設(shè)的實(shí)效性與權(quán)威性。

(二)法律至上觀念的缺失與異化

法律至上，是指“憲法法律具有至高無上的地位與權(quán)威，不受任何集體和個(gè)人的僭越，任何集體和個(gè)人必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，否則將受到法律的追究?！盵7]法律至上是法治精神的重要體現(xiàn)和原則之一，是人治與法治的分水嶺。法律至上觀念的異化是指“法律背叛了其主體——人，變成不以人為本，不以人為主體，不以人為目的和動(dòng)力，而是以人之外的因素為本位與歸宿，并與這些因素一道成為壓迫和迫害人的力量?！盵8](P36,37)法治在某種意義上是一種人們普遍存在著的法律至上觀念的更新。美國學(xué)者昂格爾認(rèn)為：“就最廣泛的意義而言，法治就是相互關(guān)聯(lián)的中立性、統(tǒng)一性及其預(yù)見性的觀念?！盵9]即法治就是普遍適用的神圣的法的觀念。沒有法律至上理念的催化和支撐，再完善的法治原則和制度將無法實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在價(jià)值。

改革開放以后，我們黨吸取新中國成立后執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。各級(jí)黨委必須接受法律規(guī)范約束是作為黨的根本大法——黨章所宣布的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！蓖瑫r(shí)，各級(jí)黨委必須接受法律規(guī)范約束也是黨的新時(shí)期文件所要求的。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”，“全黨同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立法制觀念，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威”。

在黨中央強(qiáng)調(diào)努力踐行依法巡視的同時(shí)，高校黨內(nèi)巡視主體卻出現(xiàn)了與黨中央相背離的現(xiàn)象，出現(xiàn)了大量無視法律，違背法律，損害巡視對(duì)象法定權(quán)利以追求政績的行為。其具體表現(xiàn)如下。第一，在制定高校黨內(nèi)巡視工作政策的過程中僭越法律及黨內(nèi)法規(guī)，從而否定了法律及黨內(nèi)法規(guī)的至上性，妨礙了巡視公平與正義的實(shí)現(xiàn)。從巡視依據(jù)上看，高校黨內(nèi)巡視具有明確的法理依據(jù)。《中華人民共和國憲法》《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》等法律及黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建了高校黨內(nèi)巡視法律體系，也為巡視工作政策的制定，提供了明確的法理依據(jù)及法律淵源。這就要求高校黨內(nèi)巡視主體在制定巡視工作政策過程中必須以此為依據(jù)，不得與這些法律及黨內(nèi)法規(guī)相沖突，否則將使高校黨內(nèi)巡視失去法理意義上的正當(dāng)性。但從高校黨內(nèi)巡視政策制定的過程及內(nèi)容上來看，違反法律以及黨內(nèi)上位法規(guī)的現(xiàn)象仍普遍存在。第二，巡視實(shí)施工作中規(guī)則至上觀念的缺失。法治的核心要求是規(guī)則至上，任何人和行為都不可僭越規(guī)則。巡視工作的實(shí)施和創(chuàng)新都應(yīng)在現(xiàn)有法律及黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)則框架內(nèi)展開。但在實(shí)際巡視的過程中，巡視主體仍存在有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究的問題，同時(shí)各種潛規(guī)則仍屢禁不止。這在一定程度上縱容了黨內(nèi)腐敗行為，降低了高校黨內(nèi)巡視的公信力與權(quán)威，動(dòng)搖了普通黨員的法治信仰。第三，割裂法律權(quán)威與黨的權(quán)威的一致性。當(dāng)前，在我黨的建設(shè)與發(fā)展過程中，政策寬松、權(quán)力下放、效益優(yōu)先帶來了地方黨委創(chuàng)新及普通黨員自由度的增加。如何正確處理法律權(quán)威與黨中央權(quán)威是一個(gè)比較突出的問題。隨著社會(huì)條件的變化，法律權(quán)威也表現(xiàn)出新的內(nèi)涵。在筆者看來，黨的權(quán)威構(gòu)成法律權(quán)威的重要組成部分。從這個(gè)意義層次上來說，法律權(quán)威與黨的權(quán)威不僅不矛盾，而且還是直接相關(guān)，甚至有時(shí)可以相互等同。但在高校黨內(nèi)巡視的過程中，借口樹立黨的權(quán)威而置法律權(quán)威于不顧，或者借法律權(quán)威之名削弱黨的權(quán)威的現(xiàn)象，仍時(shí)有發(fā)生。

(三)正當(dāng)巡視程序理念的虛無

正當(dāng)程序，即“道德上的合理性與法治上的合法性”[10]。正當(dāng)程序是“程序所具有的獨(dú)特的道德內(nèi)容和倫理價(jià)值，這種道德內(nèi)容和倫理價(jià)值不僅體現(xiàn)在功利性層面，而且更多地體現(xiàn)在正義性層面”[11]。正當(dāng)程序理念是“道德上合理性與法治上合法性的統(tǒng)一，是程序正義理念的承載”[12]。因此，正當(dāng)程序理念是高校黨內(nèi)巡視實(shí)體法律法規(guī)體系的具體化，是連接高校黨內(nèi)巡視法治與正義的橋梁，是實(shí)現(xiàn)高校黨內(nèi)巡視公平、公正與正義的共同追求，也是保證巡視工作在道德上合理性與法治上合法性有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵。但是當(dāng)前高校黨內(nèi)巡視制度建設(shè)中，正當(dāng)程序虛無理念仍然存在，主要體現(xiàn)如下。

第一，高校黨內(nèi)巡視主體程序理念虛無。高校黨內(nèi)巡視程序理念作為一種道德價(jià)值追求，對(duì)高校黨內(nèi)巡視制度的建構(gòu)與完善起指導(dǎo)作用。巡視主體程序理念的淡薄，導(dǎo)致其在巡視實(shí)踐中將個(gè)人主觀意識(shí)凌駕于法律權(quán)威之上，不按程序辦事，從而使得法律工具主義思想泛濫。第二，高校黨內(nèi)巡視工作實(shí)踐缺乏正當(dāng)程序理念指引。高校黨內(nèi)巡視程序包括巡視組的設(shè)置程序、詢問程序、處置程序等。在高校黨內(nèi)巡視過程中，由于缺乏正當(dāng)程序理念的指引，導(dǎo)致巡視組設(shè)置任意、詢問方式不當(dāng)、巡視內(nèi)容錯(cuò)位、處置程序有失公正的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第三，高校黨內(nèi)巡視工作規(guī)范程序的缺失與不足。西方有句著名的法諺：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)。”程序正義正是這種“看得見的正義”。當(dāng)下高校黨內(nèi)巡視既規(guī)定了聽取匯報(bào)、接待來訪等九項(xiàng)工作方式，又規(guī)定了巡視準(zhǔn)備、巡視了解、巡視匯報(bào)、巡視反饋和巡視督辦五步主要程序，在縱向和橫向兩個(gè)維度上對(duì)巡視程序有了較為完備又不失操作性的設(shè)計(jì)，從而讓巡視場(chǎng)域中的在場(chǎng)者和旁觀者都真正看得見。然而，在高校黨內(nèi)巡視中，巡視主體不遵守上述工作程序、侵犯巡視對(duì)象權(quán)利事件，仍難以杜絕。

二、我國高校黨內(nèi)巡視法治理念實(shí)踐的阻礙因素分析

社會(huì)主義法治理念是符合現(xiàn)階段中國國情的科學(xué)理念，是法治建設(shè)與發(fā)展的文化支撐，是法治持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和源泉。高校黨內(nèi)巡視制度自建立起，在反腐倡廉和純潔干部隊(duì)伍過程中取得了相當(dāng)大的成效。十八大以后，黨中央進(jìn)一步修訂實(shí)施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，以黨內(nèi)法規(guī)形式對(duì)巡視制度進(jìn)行規(guī)范。然而，我們不能否認(rèn)在高校黨內(nèi)巡視法治理念的實(shí)踐過程中仍存在一些阻礙其發(fā)展因素。

(一)傳統(tǒng)“人治”思想阻礙高校黨內(nèi)巡視法治理念的培育與提升

“人治”思想在古代中國根深蒂固，“人治”是相對(duì)于法治而言，從歷史意義上說就是“朕即國家”“言出即法”，從現(xiàn)實(shí)意義上說就是憑借主觀意志辦事，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。中國傳統(tǒng)的法律文化是以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以儒家思想為依托，并輔之以宗法倫理，倡導(dǎo)“為政在人”思想和法律工具思想，“一切以君主利益為轉(zhuǎn)移的人治傳統(tǒng)，導(dǎo)致在中國傳統(tǒng)政治文化中，不注重制度的設(shè)計(jì)與完善，或者對(duì)已設(shè)計(jì)的制度不重視執(zhí)行，只注重謀略、策略等”[13]。這些傳統(tǒng)的人治理念，對(duì)當(dāng)今高校黨內(nèi)巡視法治理念的培育產(chǎn)生了深刻影響。

1.傳統(tǒng)“為政在人”思想的束縛

傳統(tǒng)儒家思想主要是以孔孟為代表的，倡導(dǎo)“仁政”，提倡“治國以禮”和“為政以德”。儒家“為政在人”思想在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的古代封建社會(huì)起到了一定的積極作用，通過倡導(dǎo)施行仁政，促進(jìn)人與人之間的和諧，有效地促進(jìn)了統(tǒng)一的多民族國家的長效發(fā)展。然而，實(shí)現(xiàn)高校黨內(nèi)巡視法制化，應(yīng)該打破傳統(tǒng)人治理念的束縛，以適合我國基本國情的社會(huì)主義法治理念為指引。在實(shí)踐中，傳統(tǒng)人治思想導(dǎo)致高校黨內(nèi)巡視領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行，缺乏與下屬和其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的有效溝通，缺乏對(duì)巡視主體的權(quán)力制約機(jī)制，巡視領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人主觀意識(shí)濃厚，不敢硬碰硬，而且古代“刑不上大夫，禮不下庶人”的思想與法治社會(huì)中法律面前人人平等相悖，這就給當(dāng)今高校黨內(nèi)巡視法治理念的培育和普及帶來了很大的阻礙。

2.法律虛無主義與工具主義觀念的誤導(dǎo)

首先，法律工具主義就是將法律視作一定主體達(dá)到一定目的工具的觀念。我國古代歷朝歷代都將法律當(dāng)作維護(hù)王權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定的工具。法律工具主義觀念主要表現(xiàn)在國家主義的法律本位思想和法律依附權(quán)力的觀念，這對(duì)我國高校黨內(nèi)巡視法律實(shí)踐和法治建設(shè)的進(jìn)程產(chǎn)生了巨大的阻礙。在高校黨內(nèi)巡視的法律實(shí)踐中，法律工具主義觀念的盛行導(dǎo)致政府過多干涉高校黨內(nèi)巡視活動(dòng)，從而造成地方保護(hù)主義。此外，巡視監(jiān)督工作一味追求效率，忽略了對(duì)巡視監(jiān)督的公正和正義的追求，造成了巡視監(jiān)督工作的本末倒置。

其次，法律虛無主義的泛濫。建國之初，隨著各級(jí)黨委直接行使國家各職能機(jī)關(guān)權(quán)力的執(zhí)政體制模式的形成，地方各級(jí)黨委主要貫徹執(zhí)行黨中央和上級(jí)黨委的政策、決議，再加上我國長期處于法律匱乏狀態(tài)，這就造成了各級(jí)黨委在執(zhí)政實(shí)踐中缺乏法律意識(shí)，缺乏貫徹執(zhí)行法律、接受法律約束的意識(shí)，致使黨內(nèi)法律虛無主義橫行。改革開放以來，我黨盡管一再倡導(dǎo)依法治國、依法執(zhí)政，但權(quán)大于法等法律虛無主義觀念仍在巡視主體中普遍存在，在高校黨內(nèi)巡視中集中表現(xiàn)為由于巡視主體掌握各級(jí)高校的最高監(jiān)督權(quán)力，因而可以不受法律約束。

(二)中西法治理念的沖突導(dǎo)致對(duì)巡視法治理念的曲解

十八大以后，黨在總結(jié)建國以來法治建設(shè)中經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，賦予了中國特色社會(huì)主義法治新的內(nèi)涵，將法律文化的建設(shè)提高到與法律制度建設(shè)同等重要的地位，加強(qiáng)對(duì)法治普世精神的宣傳，將民主法治、公平正義、自由平等作為法治建設(shè)的價(jià)值追求。西方法治理念與思想對(duì)我國法治理念的形成和發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，但是由于國情、政體、文化等多方的差異，西方法治理念與思想在與我國社會(huì)主義法治理念的交融過程中產(chǎn)生了一定的沖突，從而對(duì)高校黨內(nèi)巡視法治理念造成了曲解。主要表現(xiàn)為片面理解西方“憲政主義”“共和主義”和“民主主義”，將西方政府法治建設(shè)的理念邏輯全盤吸收，導(dǎo)致在高校黨內(nèi)巡視法治理念的選擇上出現(xiàn)了多元化的局面，動(dòng)搖了社會(huì)主義法治理念在高校黨內(nèi)巡視法治建設(shè)中的核心地位。例如西方憲政主義追求的是“既要建立一種具有維持為實(shí)現(xiàn)共同體的目的而需要的穩(wěn)定和秩序的治理權(quán)力，同時(shí)又要通過這種權(quán)力進(jìn)行界定和從結(jié)構(gòu)上給予安排而防范暴政，保障自由，主要是通過政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)安排，相互制約分權(quán)或通過法治路徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約來實(shí)現(xiàn)”[14]。當(dāng)前我們高校黨內(nèi)巡視的機(jī)構(gòu)設(shè)置還缺乏一定的科學(xué)性和完整性，對(duì)高校黨內(nèi)巡視權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制尚在探索之中，過分追求西方這種分權(quán)制衡的治理理念，會(huì)動(dòng)搖黨對(duì)高校黨內(nèi)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，不利于中國特色高校黨內(nèi)巡視法治理念的長效發(fā)展。

(三)巡視法制體系的疏漏削弱了高校黨內(nèi)巡視法治理念培育的基石

巡視法治理念，并不是巡視主體的一種先天存在，它的后天形成也不具有自發(fā)性這一特征，而必須經(jīng)歷對(duì)法治的認(rèn)知—信賴—篤信的心理過程，在這一過程中，巡視的良法善治在很大程度上對(duì)法治理念的培育與提升起到了催化與支撐作用?？梢姡咝｜h內(nèi)巡視法治理念的培育需要以良法為基礎(chǔ)，但高校黨內(nèi)巡視法制在實(shí)際的建設(shè)過程中還存在很大的疏漏。

第一,缺乏統(tǒng)一的巡視監(jiān)督法律體系。法治的基礎(chǔ)和前提是需要有良法的支撐，高校黨內(nèi)巡視法治的實(shí)體法律體系主要是指規(guī)定的高校黨內(nèi)巡視活動(dòng)權(quán)利與義務(wù)的法律規(guī)章制度，現(xiàn)行高校黨內(nèi)巡視活動(dòng)主要依據(jù)黨內(nèi)巡視條例為指導(dǎo)，各級(jí)紀(jì)委依據(jù)此條例制定實(shí)施細(xì)則作為巡視活動(dòng)的依據(jù)，此外，黨章和黨內(nèi)監(jiān)督條例也對(duì)巡視活動(dòng)做出了一些簡單的規(guī)定和指導(dǎo)，但內(nèi)容單一。高校黨內(nèi)巡視監(jiān)督作為高校從嚴(yán)治黨的重要方式之一，首先需要一套真正意義的良法，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制約的對(duì)象僅為黨員干部，對(duì)于非黨員干部的監(jiān)督存在局限性。其次，僅僅依靠一部巡視條例和其他若干的規(guī)章制度，在理論和實(shí)踐上都很難對(duì)高校黨內(nèi)巡視活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)合理的指引。在配套法律規(guī)章制度建設(shè)上尚缺乏一套完整的、統(tǒng)一的監(jiān)督、預(yù)防和懲治腐敗的法律體系。最后，巡視條例在實(shí)際指導(dǎo)巡視工作中權(quán)力與責(zé)任界定的模糊在一定程度上導(dǎo)致了高校黨內(nèi)巡視主體在行使巡視權(quán)能時(shí)權(quán)責(zé)的失衡。

第二,缺乏對(duì)巡視工作的實(shí)施細(xì)則。雖然《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)形成了較系統(tǒng)的對(duì)高校黨內(nèi)巡視的指引規(guī)范，但都過于抽象，難以具體實(shí)施。而法的價(jià)值更重要的是法的實(shí)施，因此，制定相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則對(duì)于培育巡視法治的理念具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、我國高校黨內(nèi)巡視法治理念的重塑與培育

高校黨內(nèi)巡視法治理念的本質(zhì)與社會(huì)主義法治理念具有內(nèi)在的一致性，即必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想的指導(dǎo)地位，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持立足基本國情，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)和改革創(chuàng)新。因此，應(yīng)該積極培育和重塑高校黨內(nèi)巡視法治理論，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，高度重視法治問題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，建設(shè)法治中國”[15](P3)，堅(jiān)持社會(huì)主義法治理念不動(dòng)搖，在實(shí)踐中進(jìn)一步豐富和完善高校黨內(nèi)巡視法治理念。

(一)塑造高校黨內(nèi)巡視法律至上觀念

在法治社會(huì)法律的權(quán)威至上，法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和控制。“在法律行使的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！盵16](P371)法律至上原則是法治的一個(gè)重要含義，憲法和法律是神圣不可侵犯的，具有至高無上的權(quán)威，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。塑造高校黨內(nèi)巡視法律至上觀念，就應(yīng)該增強(qiáng)巡視法律法規(guī)的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)巡視領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的服從和忠誠，確保巡視主體在法律授予權(quán)力的范圍內(nèi)行使巡視監(jiān)督權(quán)，防止法律至上觀念異化。

第一，對(duì)高校黨內(nèi)巡視主體重新詮釋法律至上的正確內(nèi)涵，進(jìn)行法治精神和憲法原則的宣傳教育，進(jìn)一步明確當(dāng)法律與個(gè)人意志發(fā)生碰撞時(shí)法律高于人的意志的觀念，巡視主體在高校巡視過程中其行為不得超過憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，一切違法或違憲行為都必將受到追究。第二，確保巡視機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，嚴(yán)格監(jiān)督權(quán)力的執(zhí)行。明確巡視機(jī)構(gòu)的工作人員在巡視監(jiān)督中真正做到對(duì)法律負(fù)責(zé)，而不是聽命于少數(shù)人的個(gè)人主觀意志，針對(duì)有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為，予以嚴(yán)厲懲處以樹立高校黨內(nèi)巡視法規(guī)至上的權(quán)威。第三，正確處理法律至上和政治原則之間的關(guān)系，堅(jiān)持法律至上與政治原則之間的統(tǒng)一。法律至上是對(duì)掌握權(quán)力的政治人物行為的制約，法律的制定要與政治和人民的意志相輔相成，避免法律至上和政治原則出現(xiàn)沖突。

(二)構(gòu)建高校黨內(nèi)巡視的正當(dāng)程序

高校黨內(nèi)巡視法治的程序以高校黨內(nèi)巡視的相關(guān)實(shí)體法律制度為實(shí)施前提，其核心就是巡視程序的正義性。羅爾斯認(rèn)為，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣，一種理論無論多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，法律和制度不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵17](P2)程序正義作為法治的一種理想，是對(duì)正義的一種追求，制約著權(quán)力的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)高校黨內(nèi)巡視法治程序的正義就是追求正義的法制模式和實(shí)現(xiàn)制約巡視監(jiān)督權(quán)力的法律手段。

正當(dāng)程序是巡視法治的核心形式，公正的巡視程序能體現(xiàn)出黨內(nèi)巡視權(quán)力的科學(xué)配置與程序約束，也能體現(xiàn)巡視對(duì)象權(quán)利在程序中的應(yīng)有保障。由于歷史與現(xiàn)實(shí)原因，高校黨內(nèi)巡視一直存在重實(shí)體輕程序傾向，因此，構(gòu)建巡視正當(dāng)程序?qū)ε嘤惨暦ㄖ卫砟罹哂惺种匾囊饬x。黨的十七大報(bào)告十分重視程序建設(shè)問題，如強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”等，這充分證明我黨的程序意識(shí)已初步確立。因此，在高校黨內(nèi)巡視中應(yīng)遵循與培育民主、公開、公正的程序理念。

第一，樹立高校黨內(nèi)巡視程序正義的理念。在巡視主體中積極倡導(dǎo)程序正義的理念，對(duì)法律的品性進(jìn)行重新鑄造，重視程序法的作用，賦予巡視程序以獨(dú)立的地位。在程序法的指導(dǎo)下，規(guī)范高校黨內(nèi)巡視機(jī)構(gòu)的工作程序。

第二，巡視程序正義的實(shí)現(xiàn)有賴于巡視主體的法律理性。法律理性是巡視主體經(jīng)過長期的專門化訓(xùn)練和實(shí)踐形成的一種思維方式和工作習(xí)慣，加強(qiáng)對(duì)程序正義觀念的培育，應(yīng)從思想意識(shí)上矯正傳統(tǒng)重實(shí)體輕程序的觀念，從源頭上樹立巡視程序的正義性觀念。“法律是一種文明，法律實(shí)踐是一種教化，程序正義可以培養(yǎng)全面的、自覺地守法意識(shí)，克服把法律看作是異己的力量的法律意識(shí)，重構(gòu)整個(gè)民族的法治心理?！盵18](P250)確立高校黨內(nèi)巡視程序的相關(guān)原則，例如加強(qiáng)巡視程序主體的中立性，培養(yǎng)巡視主體的程序主體的理性；保障巡視程序的平等參與，增強(qiáng)巡視程序的公開、透明；加強(qiáng)對(duì)巡視程序正當(dāng)性的監(jiān)督；完善黨內(nèi)法規(guī)的制定程序，優(yōu)化巡視監(jiān)督對(duì)象的權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)程序。

(三)追尋高校黨內(nèi)巡視的良法與善治理念

高校黨內(nèi)巡視的良法理念，即遵循“在法的內(nèi)容方面，必須合乎調(diào)整對(duì)象自身的規(guī)律；在法的價(jià)值方面，必須符合正義并促進(jìn)社會(huì)成員的公共利益；在法的形式方面，必須具有形式科學(xué)性”[19]。高校黨內(nèi)巡視的善治理念就是倡導(dǎo)巡視監(jiān)督取得最大公共效應(yīng)，其本質(zhì)在于加強(qiáng)高校黨內(nèi)巡視主體與普通教職員工的聯(lián)系與合作，倡導(dǎo)高校黨內(nèi)巡視監(jiān)督的公開、透明、合法、責(zé)任與效率的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)高校黨內(nèi)巡視良法與善治是廣大人民群眾意志和根本利益的反映，符合公平與正義的準(zhǔn)則，有利于實(shí)現(xiàn)高校黨內(nèi)巡視法治建設(shè)“外在規(guī)則體系與內(nèi)在價(jià)值體系的一致性，邏輯上的自足性以及內(nèi)容上的全面性”[20]。

第一，明確高校黨內(nèi)巡視的良法理念，確立高校黨內(nèi)巡視規(guī)則制定的價(jià)值歸宿和目標(biāo)。確保制定的高校黨內(nèi)巡視法規(guī)符合社會(huì)正義的基本原則和法的應(yīng)然狀態(tài)，積極推進(jìn)以人為本的高校黨內(nèi)巡視立法理念，摒棄傳統(tǒng)立法中階級(jí)至上觀念；積極倡導(dǎo)民主的高校黨內(nèi)巡視立法理念，提高普通教職工立法聽證參與熱情，從制度上保障高校黨內(nèi)巡視民主立法的溝通、交流與利益協(xié)調(diào)。

第二，追尋高校黨內(nèi)巡視善治理念。推動(dòng)高校黨內(nèi)巡視監(jiān)督的民主治理，實(shí)現(xiàn)廣大教職員工的共同參與，擴(kuò)大巡視監(jiān)督的交流路徑，最大范圍地集中教職工的智慧；加強(qiáng)高校黨內(nèi)巡視依法治理理念的推進(jìn)，確保高校黨內(nèi)巡視按照法治的軌道發(fā)展，通過法律對(duì)高校黨內(nèi)巡視權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束，保障高校黨內(nèi)巡視的善治。

總之，高校黨內(nèi)巡視法治理念的重塑與培育需要社會(huì)各方的共同努力。全面深化改革、推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)社會(huì)主義法治體系與法治國家的總目標(biāo)對(duì)進(jìn)一步豐富和完善高校黨內(nèi)巡視法治理念提出了更高的要求：在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路的前提下，在中國特色社會(huì)主義法治理念的指引下，培育和塑造符合我國基本國情的高校黨內(nèi)巡視法治理念，推動(dòng)高校黨內(nèi)巡視的法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)督主體的監(jiān)督，向崇尚法治、信奉法治和厲行法治的社會(huì)邁進(jìn)。