“南海行為準(zhǔn)則”作為海洋劃界前臨時(shí)安排的意義、困境與對(duì)策

張琪悅

(上海國(guó)際問(wèn)題研究院 全球治理研究所，上海 200233)

海洋劃界前的臨時(shí)安排(interim arrangement/provisional arrangement)這一概念在國(guó)際法上有著深厚的法律淵源?！芭R時(shí)安排”在拉丁文中表述為modusvivendi，意為持有不同意見(jiàn)者之間的協(xié)議，也指各國(guó)在解決問(wèn)題之前達(dá)成的初步、臨時(shí)協(xié)議。協(xié)議在現(xiàn)階段可能以非正式形式表述，將來(lái)會(huì)以更完備的形式取代。(1)Wojciech Burek, Modus Vivendi, Oxford Public International Law, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, September 2019.作為第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的階段性成果，1976年修訂的單一談判文本(RSNT)第62(3)條與第71(3)條對(duì)于海岸線相鄰或相向的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架劃界臨時(shí)安排做出的規(guī)定，要求各國(guó)在達(dá)成協(xié)議或?qū)崿F(xiàn)最終解決前，應(yīng)考慮到第1款規(guī)則做出臨時(shí)安排，即根據(jù)公平原則，采用中間線或等距離線，將所有相關(guān)情況納入考量，最終以協(xié)議方式劃界。[1]這一規(guī)則后續(xù)演變?yōu)椤堵?lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)第74(3)條與第83(3)條關(guān)于海岸相向或相鄰國(guó)家專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界協(xié)議前做出臨時(shí)安排的規(guī)則。

《公約》第74條與第83條共同第3款在解決爭(zhēng)議海域劃界中有非常廣泛的適用。劃界前的臨時(shí)安排作為緩解爭(zhēng)端的有效途徑，既能給予各國(guó)充分的時(shí)間審視并調(diào)整自身立場(chǎng)，也為海洋劃定奠定良好的基礎(chǔ)，[2]19并確保將對(duì)爭(zhēng)議地區(qū)的損失和破壞降到最低，避免導(dǎo)致永久性變化的勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)。[3]澳大利亞新南威爾士大學(xué)名譽(yù)教授卡爾·塞耶(Carl Thayer)將南海劃界的不確定性視為“南海行為準(zhǔn)則”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“準(zhǔn)則”)磋商的主要阻礙，側(cè)面印證了南海面臨的劃界問(wèn)題是影響“準(zhǔn)則”磋商的重要因素。另一方面，“準(zhǔn)則”也作為中國(guó)與東盟國(guó)家在完成南海劃界前的臨時(shí)安排而適用，二者關(guān)系密切、相輔相成。

“準(zhǔn)則”作為臨時(shí)安排，以各聲索國(guó)無(wú)意將訴諸《公約》第十五部分作為解決爭(zhēng)端的首選方式為前提條件，以“準(zhǔn)則”作為協(xié)調(diào)各國(guó)行為與國(guó)家利益的有效方式，成為過(guò)渡時(shí)期的有效方法。在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架界限長(zhǎng)期無(wú)法確定的情況下，作為臨時(shí)安排的“準(zhǔn)則”能起到管控危機(jī)、增進(jìn)互信、建立信心、促進(jìn)合作、緩解爭(zhēng)端的作用，也能為未來(lái)完成海洋劃界、實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍哪繕?biāo)奠定基礎(chǔ)。但“準(zhǔn)則”作為臨時(shí)安排也面臨多重質(zhì)疑與潛在困境，給我國(guó)在南海地區(qū)的實(shí)踐造成多重隱憂，需要各國(guó)在磋商中應(yīng)對(duì)和解決。

一、“準(zhǔn)則”滿(mǎn)足作為海洋劃界前臨時(shí)安排的基本要求

中國(guó)與東盟國(guó)家在“準(zhǔn)則”單一磋商文本草案中對(duì)“準(zhǔn)則”的性質(zhì)達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為“準(zhǔn)則”是基于規(guī)則的框架，包含一整套行為規(guī)范，指導(dǎo)各國(guó)行為，促進(jìn)南海海洋合作，增進(jìn)互信與合作，防止意外事件發(fā)生，在發(fā)生時(shí)予以處理，為南海爭(zhēng)端的和平解決創(chuàng)造有利條件。[4]基于對(duì)“準(zhǔn)則”性質(zhì)和預(yù)期作用的認(rèn)知，“準(zhǔn)則”滿(mǎn)足《公約》第74(3)條與第83(3)條對(duì)各國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架完成劃界前的臨時(shí)安排確立的兩項(xiàng)義務(wù)：第一，在完成最后劃界之前，各國(guó)必須盡一切努力達(dá)成切實(shí)可行的臨時(shí)安排；第二，各國(guó)在這一時(shí)期內(nèi)，必須盡一切努力，不妨礙或損害協(xié)議的最后達(dá)成。(2)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 459.此外，“準(zhǔn)則”滿(mǎn)足作為海洋劃界前臨時(shí)安排的各項(xiàng)具體要求。

(一)南海存在海洋劃界的現(xiàn)實(shí)需要

各國(guó)認(rèn)識(shí)到南海存在海洋劃界的實(shí)際需要，成為適用“準(zhǔn)則”與《公約》解決南海爭(zhēng)端的前提。首先，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)當(dāng)正視南海存在的領(lǐng)土主權(quán)與海洋劃界爭(zhēng)端。判斷國(guó)家之間是否存在爭(zhēng)議或爭(zhēng)端的標(biāo)準(zhǔn)，可以參考國(guó)際法院、國(guó)際常設(shè)仲裁法庭在處理諸多案件中對(duì)于“爭(zhēng)議”的認(rèn)定方法?！盃?zhēng)議”是指各當(dāng)事國(guó)對(duì)法律或事實(shí)的某一方面存在分歧，或在法律觀點(diǎn)或利益上存在沖突。(3)Greece v. Britain, The Mavrommatis Palestine Concessions, Collection of Judgment, Series A, No. 2, Permanent Court of International, August 30, 1924, p. 13.各當(dāng)事國(guó)必須對(duì)是否遵守特定的國(guó)際義務(wù)持有明顯相反的觀點(diǎn)，并且一方觀點(diǎn)遭到另一方積極反對(duì)。(4)Ethiopia v. South Africa; Liberia v. South Africa, South West Africa Cases, Preliminary Objections, International Court of Justice, December 21, 1962, p. 328. Nicaragua v. Colombia, Case Concerning the Territorial and Maritime Dispute, International Court of Justice, December 13, 2007, para. 73. Georgia v. Russian Federation, Case Concerning Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, International Court of Justice, April 1, 2011, para. 51, 53, 66, 87, 104.爭(zhēng)議的存在是一個(gè)實(shí)質(zhì)問(wèn)題，而非形式或程序的問(wèn)題。(5)Nicaragua v. Colombia, Case Concerning the Territorial and Maritime Dispute, International Court of Justice, December 13, 2007, para. 73. Marshall Islands v. United Kingdom, Obligations Concerning Negotiations Relating to Cessation of the Nuclear Arms Race and to Nuclear Disarmament, International Court of Justice, October 5, 2016, para. 38.為判斷爭(zhēng)議是否存在，必須考慮各國(guó)的聲明或文件，(6)Belgium v. Senegal, Questions Relating to the Obligation to Prosecute or Extradite, International Court of Justice, July 20, 2012, paras. 50-55.以及在多邊環(huán)境下開(kāi)展的交流，(7)Georgia v. Russian Federation, Case Concerning Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, International Court of Justice, April 1, 2011, para. 51, 53, 66, 87, 104.從中推斷出各方的立場(chǎng)或態(tài)度。(8)Cameroon v. Nigeria, Case Concerning the Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria, International Court of Justice, June 11, 1998, para. 89.長(zhǎng)期以來(lái)，南海各聲索國(guó)圍繞領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界存在分歧，具體表現(xiàn)在法律適用、事實(shí)認(rèn)定、觀念主張、國(guó)家利益等方面。各國(guó)持有明確相反的觀點(diǎn)、針?shù)h相對(duì)的主張、激烈沖突的國(guó)家利益。各國(guó)圍繞海洋劃界存在事實(shí)與法律上的分歧，符合國(guó)際司法實(shí)踐中對(duì)于“爭(zhēng)議”認(rèn)定的條件。

其次，各國(guó)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)南海存在海洋劃界的實(shí)際需要。先前有國(guó)內(nèi)學(xué)者并不認(rèn)同這種觀點(diǎn)，認(rèn)為南海斷續(xù)線內(nèi)的地物和水域均屬于中國(guó)主權(quán)和管轄權(quán)范疇。這種觀點(diǎn)固然符合國(guó)家利益，但在實(shí)踐中缺乏可操作性，原因在于南海未來(lái)的權(quán)利分配可能不以中國(guó)主張的斷續(xù)線內(nèi)的歷史性水域作為權(quán)利分配的依據(jù)，中國(guó)的權(quán)利主張尚未得到其他聲索國(guó)與國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)歷史性權(quán)利無(wú)益于南海爭(zhēng)端得到根本、全面的解決。因此，南海爭(zhēng)端最終仍將訴諸海洋劃界與對(duì)領(lǐng)土主權(quán)的確認(rèn)，這將成為爭(zhēng)端解決的根本途徑。盡管在南海開(kāi)展劃界并非現(xiàn)階段各國(guó)應(yīng)當(dāng)著手的主要任務(wù)，但卻是未來(lái)在合適時(shí)機(jī)內(nèi)各國(guó)應(yīng)當(dāng)著手實(shí)施的爭(zhēng)端解決途徑。

雖然“準(zhǔn)則”不涉及、不影響各國(guó)有關(guān)海洋劃界的爭(zhēng)端，但并不能由此得出結(jié)論，認(rèn)為“準(zhǔn)則”與海洋劃界完全無(wú)關(guān)。海洋劃界是一項(xiàng)整體、系統(tǒng)的工程。[5][6]77完成這一工程需要具體、復(fù)雜的步驟，包括確定海洋權(quán)利、劃界區(qū)域，考慮與劃界有關(guān)的情況，最終劃定海洋邊界，而不僅僅包括“劃定海洋邊界本身”這一具體行為。[6]81任何與上述事項(xiàng)有關(guān)的行為都應(yīng)當(dāng)被納入考慮范疇?！豆s》第298條(a)(1)款的表述多采取“關(guān)于”(concerning)、“有關(guān)”(relating to)、“涉及”(involving)的表達(dá)方式，意味著將“關(guān)于劃定海洋邊界的第15、74、83條的解釋或適用爭(zhēng)端”的相關(guān)行為納入考慮，而不等同于實(shí)施劃界行為。

這樣的解釋方法在國(guó)際司法實(shí)踐中得到印證。根據(jù)國(guó)際海洋法法庭2013年在“路易莎號(hào)案”中對(duì)“關(guān)于”(concerning)一詞的解釋?zhuān)ㄍフJ(rèn)為圣文森特與格林納丁斯的聲明不僅適用于明確具有“逮捕”或“扣留”詞語(yǔ)的條款，也適用于《公約》中有關(guān)“逮捕”、“扣留”的條款。聲明意圖涵蓋與逮捕和扣留船只有關(guān)的所有訴求。法庭認(rèn)為，西班牙提出的對(duì)聲明的狹義解釋站不住腳。(9)Saint Vincent and The Grenadines v. Kingdom of Spain, The M/V “Louisa” Case, International Tribunal for the Law of the Sea, May 28, 2013, para. 83.同理，在2017年國(guó)際海洋法法庭“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中，特別分庭對(duì)“關(guān)于”一詞做出解釋?zhuān)J(rèn)為法庭應(yīng)當(dāng)將不屬于劃界的一部分，但與劃界密切相關(guān)的其他問(wèn)題納入考量范疇。(10)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 548.從以上邏輯出發(fā)，盡管“準(zhǔn)則”并不直接規(guī)定海洋劃界事宜，但能處理與海洋劃界密切相關(guān)的各類(lèi)問(wèn)題，例如對(duì)各國(guó)允許或禁止從事海洋活動(dòng)做出規(guī)定，對(duì)預(yù)防意外事件與管控潛在危機(jī)設(shè)置的具體可行的方案，對(duì)是否將傳統(tǒng)捕魚(yú)權(quán)納入權(quán)利分配考慮因素的思考等?！皽?zhǔn)則”規(guī)則涉及的具體內(nèi)容屬于與海洋劃界有關(guān)的事項(xiàng)，屬于劃界前臨時(shí)安排應(yīng)當(dāng)調(diào)整的事項(xiàng)。

將“準(zhǔn)則”定性為劃界前的臨時(shí)安排，需要解決“準(zhǔn)則”簽署主體的數(shù)量超過(guò)劃界爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)、適用范圍包括部分已經(jīng)完成劃界的海洋區(qū)域的情況。在簽署主體方面，由于海洋劃界時(shí)常涉及第三國(guó)權(quán)利，[7]357“準(zhǔn)則”將所有在南海享有海域及海洋權(quán)利的東盟國(guó)家納入簽署主體范疇，有利于從整體角度解決劃界爭(zhēng)端，避免在某些國(guó)家開(kāi)展劃界的過(guò)程中，不斷引入第三國(guó)權(quán)利主張，致使劃界問(wèn)題更加復(fù)雜化。在適用范圍方面，已經(jīng)完成劃界的海域，例如中越北部灣邊界、馬來(lái)西亞與印度尼西亞的領(lǐng)海與大陸架劃界、馬來(lái)西亞與泰國(guó)的領(lǐng)海與大陸架劃界、馬來(lái)西亞與新加坡在柔佛海峽的劃界、馬來(lái)西亞與文萊的互換書(shū)，應(yīng)當(dāng)被視為當(dāng)事國(guó)之間的約定，優(yōu)先于區(qū)域規(guī)則而適用?！皽?zhǔn)則”不會(huì)對(duì)聲索國(guó)間既存的劃界協(xié)議造成實(shí)質(zhì)性影響?！皽?zhǔn)則”將爭(zhēng)議海域均納入調(diào)整范圍，而未將適用范圍與《公約》專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架概念一一對(duì)應(yīng)，可視為“準(zhǔn)則”對(duì)適用范圍內(nèi)所有水域的臨時(shí)安排。這也符合共同第3款在立法上并未對(duì)適用的地理范圍做出任何限定，[8]僅要求“準(zhǔn)則”適用于各國(guó)意見(jiàn)相反區(qū)域。將“準(zhǔn)則”適用于所有爭(zhēng)議水域，有利于從整體上解決海洋爭(zhēng)端，也與現(xiàn)階段專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架單一劃界的發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)。

(二)“準(zhǔn)則”適用于劃界前的過(guò)渡時(shí)期

“準(zhǔn)則”適用于共同第3款規(guī)定的“過(guò)渡時(shí)期”。盡管《公約》并未對(duì)過(guò)渡時(shí)期的含義予以明確，但在“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中，特別分庭指出，過(guò)渡時(shí)期是指自海洋劃界爭(zhēng)端出現(xiàn)后，直到各國(guó)通過(guò)協(xié)議或裁決最終解決劃界爭(zhēng)端這段時(shí)間。共同第3款包括兩種情況：第一種，各國(guó)已經(jīng)達(dá)成臨時(shí)安排，用以規(guī)范國(guó)家間的行為。第二種，尚未達(dá)成臨時(shí)安排。即使在沒(méi)有達(dá)成臨時(shí)安排的海域，各國(guó)也應(yīng)當(dāng)遵循“不危害或阻礙最后協(xié)議達(dá)成”的義務(wù)開(kāi)展活動(dòng)。(11)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 630.“準(zhǔn)則”屬于第二種情形，在各國(guó)海洋劃界陷入僵局或中止的情況下，在不適合開(kāi)展劃界磋商的階段，作為臨時(shí)安排適用，[7]364能發(fā)揮臨時(shí)機(jī)制解決爭(zhēng)端的作用。[9]

然而，海洋劃界需要漫長(zhǎng)的過(guò)程，協(xié)議的達(dá)成也存在較大困難，特別是在各聲索國(guó)存在復(fù)雜的領(lǐng)土主權(quán)與海洋劃界爭(zhēng)端的前提下，“準(zhǔn)則”作為臨時(shí)安排將代替劃界協(xié)議長(zhǎng)期存在、長(zhǎng)期有效地適用，在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架劃界完成前的漫長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)海洋資源的有效開(kāi)發(fā)與利用，推動(dòng)聲索國(guó)多方面開(kāi)展實(shí)際合作，促進(jìn)劃界爭(zhēng)端的和平解決，直到各國(guó)達(dá)成協(xié)議或裁決，做出最終的劃界協(xié)議。因此，“準(zhǔn)則”雖然是臨時(shí)性安排，但仍將在南海地區(qū)長(zhǎng)期適用，兼具臨時(shí)性與長(zhǎng)期性的特征。

(三)“準(zhǔn)則”具有實(shí)際性

共同第3款并未對(duì)“實(shí)際性”的含義做出進(jìn)一步解釋。各國(guó)對(duì)“實(shí)際性”的判斷缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要根據(jù)個(gè)案的具體情況處理。[10]從立法目的分析，《公約》鼓勵(lì)各國(guó)達(dá)成具有實(shí)際性質(zhì)的臨時(shí)安排。從實(shí)踐角度，“實(shí)際性”可以理解為“可操作性”，往往包含詳細(xì)的規(guī)則，使各事項(xiàng)在實(shí)踐中順利運(yùn)行，[2]24包括對(duì)暫停在爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)、開(kāi)展?jié)O業(yè)共同開(kāi)發(fā)與合作、保護(hù)海洋環(huán)境、分配刑事與民事管轄權(quán)制定詳細(xì)的規(guī)則，努力達(dá)成相關(guān)協(xié)議。[11]具有實(shí)際性的臨時(shí)安排能為各國(guó)的行為提供具體的指引，即某些行為是否可為，以及如何行為，都應(yīng)當(dāng)有章可循?！皽?zhǔn)則”能為各國(guó)行為提供具體的規(guī)則指引，指引到“準(zhǔn)則”的條文及其他各項(xiàng)規(guī)范中，從而發(fā)揮實(shí)際作用。

(四)“準(zhǔn)則”由各國(guó)盡一切努力達(dá)成

共同第3款要求各國(guó)“盡一切努力達(dá)成”臨時(shí)安排，關(guān)鍵點(diǎn)有三。第一，要求各國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守誠(chéng)實(shí)信用的義務(wù)，對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題展開(kāi)善意的磋商。(12)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 461-462.誠(chéng)實(shí)信用與善意原則應(yīng)成為達(dá)成協(xié)議的關(guān)鍵。第二，為各當(dāng)事國(guó)解決爭(zhēng)端留下了解釋空間，意味著各國(guó)應(yīng)秉持諒解與合作的精神，為促進(jìn)目標(biāo)達(dá)成，做好為非核心利益而妥協(xié)的準(zhǔn)備，最大限度地集中共識(shí)、減少分歧，推動(dòng)“準(zhǔn)則”文本達(dá)成合意。第三，臨時(shí)安排為實(shí)現(xiàn)《公約》的目的與宗旨，即和平利用海洋與維護(hù)海洋秩序的目標(biāo)而努力。(13)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 465.在“圭亞那訴蘇里南案”中，仲裁庭明確將臨時(shí)安排認(rèn)定為實(shí)現(xiàn)《公約》目標(biāo)的重要工具。盡管“準(zhǔn)則”與《公約》在實(shí)現(xiàn)海洋治理中的具體措施與路徑存在區(qū)別，表現(xiàn)為在簽署主體、適用范圍、規(guī)則設(shè)置、執(zhí)行監(jiān)督、爭(zhēng)端解決等具體條文的區(qū)別，但在實(shí)現(xiàn)海洋爭(zhēng)端的和平解決、推動(dòng)海洋務(wù)實(shí)合作、實(shí)現(xiàn)海洋治理的目標(biāo)等方面存在高度的一致性。各國(guó)通過(guò)達(dá)成臨時(shí)安排，實(shí)現(xiàn)和平利用海洋的目的，盡力實(shí)現(xiàn)海洋區(qū)域與全球治理。

(五)“準(zhǔn)則”不危害或阻礙協(xié)議達(dá)成與最后界限劃定

對(duì)“危害”與“阻礙”的理解成為判斷各國(guó)的行為是否符合規(guī)范的依據(jù)。盡管《公約》未對(duì)這兩個(gè)詞語(yǔ)做明確解釋?zhuān)鶕?jù)《維也納條約法公約》對(duì)條文解釋的要求，“應(yīng)根據(jù)條款在上下文中的一般含義，并根據(jù)其目的和宗旨，善意地解釋”[12]。結(jié)合《簡(jiǎn)明牛津詞典》的界定，“危害”指“置于有損失的危險(xiǎn)和失敗的傷害的情況下”，“阻礙”指“妨礙行動(dòng)或進(jìn)步”。[13]應(yīng)當(dāng)結(jié)合上下文，包括第74條與第83條其余部分對(duì)《公約》的理解做出一般性解釋?zhuān)袛嗍欠襁`反這一條款，也可以根據(jù)各國(guó)的嗣后行為做出推斷。

結(jié)合“準(zhǔn)則”的立法目的，不“危害”或“阻礙”南海海洋劃界最終完成已成為中國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)“準(zhǔn)則”性質(zhì)與預(yù)期的基本立場(chǎng)。各國(guó)要求，“準(zhǔn)則”不涉及也不影響各國(guó)在爭(zhēng)端解決、海洋邊界，以及《公約》規(guī)定的國(guó)家允許的海洋權(quán)利的法律問(wèn)題所持立場(chǎng)。[4]根據(jù)“圭亞那訴蘇里南案”與《弗吉尼亞評(píng)論》的觀點(diǎn)，這項(xiàng)義務(wù)并不意在排除有關(guān)國(guó)家在爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)的所有活動(dòng)，只要這些活動(dòng)不會(huì)產(chǎn)生損害最后協(xié)議達(dá)成的效果，(14)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 465.并且行為滿(mǎn)足臨時(shí)安排的適用條件，也將輕松地滿(mǎn)足不危害或阻礙協(xié)議達(dá)成所要求的最低標(biāo)準(zhǔn)。(15)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 469.

國(guó)際海洋法法庭庭長(zhǎng)白珍鉉(Jin-Hyun Paik)在“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中的個(gè)人意見(jiàn)中表明，判斷有關(guān)行動(dòng)是否會(huì)危害或阻礙協(xié)議最后達(dá)成，這是以結(jié)果為導(dǎo)向的概念，很大程度上取決于個(gè)案的具體情況。(16)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, Separate Opinion of Judge Paik, para. 6.白法官認(rèn)為，各國(guó)不應(yīng)當(dāng)試圖從整體角度與抽象層面確定可以或不允許開(kāi)展的行動(dòng)。因此，盡管不危害或阻礙協(xié)議最后達(dá)成尚不具備明確與統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但仍可以從以下幾個(gè)層面分析。

第一，避免“準(zhǔn)則”對(duì)海洋環(huán)境造成永久性的物理?yè)p害。在爭(zhēng)議海域開(kāi)展海上活動(dòng)特別是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并非絕對(duì)禁止。雷納·拉古尼(Rainer Lagoni)認(rèn)為，盡管各國(guó)為不得妨礙最終劃界協(xié)議的達(dá)成需要承擔(dān)多重義務(wù)，但仍享有一些權(quán)利和自由，并應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)顧及他國(guó)權(quán)利作為前提。[7]366國(guó)家海上活動(dòng)能否對(duì)海洋環(huán)境造成永久性的物理變化或物理?yè)p害，將成為判斷該行為是否危害或阻礙協(xié)議達(dá)成的關(guān)鍵因素。

這一標(biāo)準(zhǔn)先后在“愛(ài)琴海大陸架劃界案”、“圭亞那訴蘇里南案”、“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中得以明確，其立法原理有兩點(diǎn)：其一，這些活動(dòng)可能會(huì)加劇現(xiàn)狀的改變，損害另一方在海洋劃界中的地位和利益，妨礙或阻礙最終協(xié)議達(dá)成。(17)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470,480.其二，在劃界未完成的海域，不允許爭(zhēng)端一方采取任何單方面行動(dòng)，以永久性的方式危害或影響另一方的權(quán)利。

這一判斷標(biāo)準(zhǔn)在多個(gè)國(guó)際法實(shí)踐中得以運(yùn)用。國(guó)際法院在“喀麥隆訴尼日利亞陸地和海洋疆界案”中做出判決，認(rèn)為相關(guān)國(guó)家在爭(zhēng)議海域內(nèi)行使權(quán)利不得采取有損他方利益的單方行為以及可導(dǎo)致現(xiàn)有爭(zhēng)端惡化的行為。(18)Cameroon v. Nigeria, Case Concerning the Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria, International Court of Justice, June 11, 1998, para. 89.在“愛(ài)琴海大陸架劃界案”判決中，基于同樣原理，國(guó)際法院對(duì)各國(guó)的海上活動(dòng)做出“臨時(shí)性”與“非臨時(shí)性”勘探的區(qū)別，成為判斷各國(guó)是否允許開(kāi)展具體活動(dòng)的關(guān)鍵。(19)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30.國(guó)際法院對(duì)判斷能否實(shí)施某一海上活動(dòng)做出論斷：其一，地震勘探不涉及對(duì)海床、底土或者其中的自然資源造成任何物理?yè)p害的風(fēng)險(xiǎn)；其二，這些活動(dòng)是暫時(shí)性質(zhì)的，不涉及設(shè)施的建立，例如在大陸架上建立人工設(shè)施；其三，各國(guó)并未開(kāi)展任何涉及實(shí)際占有或以其他方式使用自然資源的行為。(20)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30-33.

由此，國(guó)際司法機(jī)構(gòu)綜合考量各國(guó)海上活動(dòng)之后提出，典型的可能導(dǎo)致永久性物理變化的活動(dòng)包括海上油氣資源勘探開(kāi)發(fā)。不會(huì)導(dǎo)致永久性物理變化的活動(dòng)包括經(jīng)各國(guó)協(xié)議，(21)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 466.可以在爭(zhēng)議地區(qū)從事地震探測(cè)等臨時(shí)性活動(dòng)。在“圭亞那訴蘇里南案”中，仲裁庭認(rèn)為，如果這樣的活動(dòng)確實(shí)將造成永久性物理變化，可能危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成，由此必須要根據(jù)當(dāng)事國(guó)之間的共同意愿或協(xié)議予以準(zhǔn)許。(22)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 480.不能造成海洋環(huán)境實(shí)質(zhì)性變化的單方面行為不會(huì)危害或阻礙海洋劃界協(xié)議最后達(dá)成。

第二，避免“準(zhǔn)則”對(duì)南海未來(lái)權(quán)利分配造成直接或潛在影響。盡管“準(zhǔn)則”作為臨時(shí)安排，不危害或阻礙協(xié)議最終達(dá)成，不直接涉及海洋劃界問(wèn)題，但“準(zhǔn)則”在實(shí)踐中極易形成新的事實(shí)，影響海洋權(quán)利分配。例如海上油氣資源勘探開(kāi)發(fā)這一典型活動(dòng)可能造成的長(zhǎng)期影響有兩方面：其一，對(duì)海洋地質(zhì)、海洋環(huán)境、海洋現(xiàn)狀造成損害，難以通過(guò)經(jīng)濟(jì)途徑彌補(bǔ)。其二，正在進(jìn)行的勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)將造成新的事實(shí)，影響未來(lái)海洋權(quán)利分配。在“加納/科特迪瓦劃界案”中，特別分庭注意到，加納主張，各國(guó)的石油勘探開(kāi)發(fā)實(shí)踐不僅表明石油特許權(quán)的界限，也表明海洋邊界的劃定方案，特別是在石油特許權(quán)地圖上劃出一條邊界線的特殊方式，暗示了對(duì)海洋權(quán)利的分配方案。對(duì)此，特別分庭指出，無(wú)論石油活動(dòng)多么長(zhǎng)期持續(xù)，其自身不能構(gòu)成海洋邊界的默示同意。長(zhǎng)期一致的石油活動(dòng)以及石油開(kāi)采權(quán)限可能反映出海洋邊界的存在，也可能被其他原因所解釋。因此，特別分庭得出結(jié)論，石油活動(dòng)顯然不能證明海上邊界的存在。(23)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 215.

同理，國(guó)際法院在2007年“尼加拉瓜和洪都拉斯在加勒比海的領(lǐng)土和海洋邊界案”判決中判斷，一條實(shí)際的線在特定情況下與各國(guó)已經(jīng)同意的法律界限存在密切聯(lián)系，可能更多地作為一條臨時(shí)的線，或者是一條特定的、有限目的的線，例如分配稀有資源的界限。即使在一段時(shí)間內(nèi)，使用臨時(shí)界限非常方便，但這也要與國(guó)際邊界區(qū)分開(kāi)來(lái)。(24)Nicaragua v. Honduras, Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea, International Court of Justice, October 8, 2007, para. 253.因此，從國(guó)際司法實(shí)踐角度出發(fā)，盡管臨時(shí)安排可能會(huì)對(duì)爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)的資源使用情況產(chǎn)生影響，但不能也不應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋劃界產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

此外，應(yīng)當(dāng)特別注意的是，達(dá)成“準(zhǔn)則”這一臨時(shí)安排，并不意味著各國(guó)已經(jīng)放棄己方的權(quán)利主張，或承認(rèn)他方權(quán)利主張，也不意味著各國(guó)已經(jīng)默示同意將此安排作為最后的劃界協(xié)議或海洋權(quán)利分配方式，也不意味著各國(guó)在將來(lái)的劃界談判中將據(jù)此做出妥協(xié)和讓步，更不能以“禁止反言”為依據(jù)，否定各國(guó)未來(lái)主張權(quán)利的可能性。

第三，為實(shí)現(xiàn)不危害或阻礙協(xié)議達(dá)成與最后劃定界限這一目標(biāo)，“準(zhǔn)則”賦予各國(guó)自我克制的義務(wù)。將自我克制義務(wù)運(yùn)用于爭(zhēng)端解決前的臨時(shí)安排，有大量的國(guó)際實(shí)踐作為支撐。在“塞加號(hào)案”中，國(guó)際海洋法法庭建議，圣文森特與格林納丁斯和幾內(nèi)亞在最終協(xié)議達(dá)成前應(yīng)努力尋求臨時(shí)安排。為此，兩國(guó)應(yīng)當(dāng)確保各自國(guó)家懸掛本國(guó)國(guó)旗的船只不采取可能加劇或擴(kuò)大國(guó)際爭(zhēng)端的行動(dòng)，(25)Saint Vincent and The Grenadines v. Kingdom of Spain, The M/V “Louisa” Case, International Tribunal for the Law of the Sea, May 28, 2013, para. 83.由此表明臨時(shí)安排將自我克制作為重要的前提條件。

在共同第3款中，“不危害或阻礙協(xié)議最后達(dá)成”的義務(wù)與《南海各國(guó)行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《宣言》)第5段“各國(guó)承諾保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)，包括不在現(xiàn)無(wú)人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構(gòu)造上采取居住行動(dòng)，并以建設(shè)性的方式處理分歧”的規(guī)則具有一致性，都體現(xiàn)出自我克制的要求。這一要求也在“準(zhǔn)則”的目標(biāo)、基本任務(wù)中有所體現(xiàn)。在“準(zhǔn)則”草案中，自我克制義務(wù)要求各國(guó)不采取任何使?fàn)幎藦?fù)雜化、升級(jí)或影響南海和平穩(wěn)定的行動(dòng)；各國(guó)應(yīng)當(dāng)承諾實(shí)行自我約束，不加劇或擴(kuò)大爭(zhēng)議。菲律賓還在提議中指出，各國(guó)在實(shí)施自我克制義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在合適的級(jí)別設(shè)置機(jī)制，以確保該義務(wù)得到執(zhí)行。因此，無(wú)論是《宣言》還是“準(zhǔn)則”，都應(yīng)體現(xiàn)出海洋劃界完成前各國(guó)自我克制的義務(wù)。[14]

然而，“準(zhǔn)則”與共同第3款中的自我克制義務(wù)并非指完全禁止或暫停相關(guān)國(guó)家在爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)的一切活動(dòng)。在危機(jī)管控的要求下，自我克制的首先表現(xiàn)為避免各國(guó)在南海使用武力，加劇地方緊張局勢(shì)，維持現(xiàn)狀，[15]避免各國(guó)對(duì)南海局勢(shì)做出誤判，降低潛在的風(fēng)險(xiǎn)，避免在南海發(fā)生沖突的可能性。第二，有意識(shí)地淡化各國(guó)在南海的主權(quán)與權(quán)利主張，包括對(duì)領(lǐng)土、海域、自然資源的權(quán)利主張與支配權(quán)，[16]弱化各國(guó)為鞏固與擴(kuò)張國(guó)家權(quán)利而采取的國(guó)家實(shí)踐，降低海上發(fā)生意外事故的風(fēng)險(xiǎn)。第三，自我克制義務(wù)對(duì)東盟國(guó)家與中國(guó)提出不同要求。對(duì)東盟國(guó)家的要求側(cè)重于不在南海開(kāi)展有違國(guó)際法和地區(qū)規(guī)則的活動(dòng)，特別是與域外國(guó)家在南海開(kāi)展聯(lián)合軍事演習(xí)或軍事行動(dòng)。對(duì)中國(guó)的要求側(cè)重于增強(qiáng)中國(guó)國(guó)家政策、軍事活動(dòng)的透明度，增信釋疑、建立信心信任，避免他國(guó)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略誤判。

第四，“準(zhǔn)則”是兼顧各國(guó)利益的折中安排。臨時(shí)安排的目標(biāo)和意圖并不意在保護(hù)任何一方的主張，體現(xiàn)出對(duì)各國(guó)利益的兼顧與平衡。無(wú)論是以《公約》為基礎(chǔ)的海洋法體系，還是以《宣言》和“準(zhǔn)則”為代表的南海區(qū)域規(guī)則，都意在平衡相關(guān)國(guó)家間的利益，包括大國(guó)與小國(guó)、沿海國(guó)與非沿海國(guó)、守成國(guó)與崛起國(guó)間的權(quán)利分配。兼顧各國(guó)的利益反映出“準(zhǔn)則”維護(hù)國(guó)家主權(quán)、平等獨(dú)立的國(guó)際法基本要求；實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的平衡協(xié)調(diào)體現(xiàn)出“準(zhǔn)則”平等善意、互利互惠的理念，實(shí)現(xiàn)各國(guó)海洋資源的和平利用。

臨時(shí)安排的折中性要求各國(guó)在“準(zhǔn)則”磋商中尋求共識(shí)、做出妥協(xié)、求同存異。為尋求共識(shí)，各國(guó)已將共識(shí)體現(xiàn)在序言和一般性規(guī)則中，特別是目標(biāo)和原則中，對(duì)于海上務(wù)實(shí)合作的范圍與事項(xiàng)，明確預(yù)防意外事件、建立信心信任、管控海上危機(jī)的意圖。為做出妥協(xié)，各國(guó)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，在“準(zhǔn)則”價(jià)值位階排序中，尋求南海共同利益的價(jià)值已明顯高于一國(guó)主張自身的國(guó)家利益。除關(guān)于國(guó)家核心利益與重大海洋利益的事項(xiàng)外，各國(guó)在非核心條款中應(yīng)當(dāng)做出妥協(xié)和退讓?zhuān)源俪伞皽?zhǔn)則”的達(dá)成，發(fā)揮預(yù)期作用。為求同存異，各國(guó)應(yīng)對(duì)促進(jìn)海洋合作、實(shí)現(xiàn)自我克制、建立信心信任、確立執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、明確生效的程序的不同提議盡早達(dá)成共識(shí)，特別是越南在“準(zhǔn)則”草案2c部分基本任務(wù)的提議與大多數(shù)國(guó)家的意見(jiàn)不同。解決不同國(guó)家間的提議，已成為各國(guó)達(dá)成臨時(shí)性安排的關(guān)鍵。

二、“準(zhǔn)則”作為劃界前臨時(shí)安排的重要意義

將“準(zhǔn)則”定性為海洋劃界前的臨時(shí)安排具有重要的理論與實(shí)踐意義，表現(xiàn)為從根本上排除域外國(guó)家的干預(yù)，在達(dá)成最終劃界協(xié)議前實(shí)施危機(jī)管控，保障各國(guó)的正當(dāng)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)與東盟國(guó)家開(kāi)展海上務(wù)實(shí)合作。

(一)從根本上排除域外國(guó)家的干預(yù)

在“準(zhǔn)則”磋商與實(shí)施中，如何減少域外國(guó)家的直接與間接干預(yù)，促成中國(guó)與東盟國(guó)家盡早達(dá)成“準(zhǔn)則”，已經(jīng)成為各國(guó)面臨的重要問(wèn)題。從劃界前的臨時(shí)安排角度理解“準(zhǔn)則”，有助于從根本上解決域外國(guó)家長(zhǎng)期干預(yù)的問(wèn)題。海洋劃界的相關(guān)方為存在爭(zhēng)端的當(dāng)事國(guó)，爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由直接當(dāng)事國(guó)予以解決。即使在劃界中涉及第三國(guó)的利益，第三國(guó)也僅在有條件的情況下介入。從海洋劃界角度明確域外國(guó)家參與南海爭(zhēng)端解決不具有合理性，將極大壓縮外部勢(shì)力插手和挑撥中國(guó)與東盟國(guó)家獨(dú)立解決南海事務(wù)的空間。

實(shí)際上，以美國(guó)為首的域外國(guó)家干預(yù)“準(zhǔn)則”磋商的意圖已經(jīng)昭然若揭。2020年9月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布《非法捕撈大綱》指出，非法捕撈不僅是經(jīng)濟(jì)和生態(tài)問(wèn)題，更是國(guó)家安全問(wèn)題，并為海岸警衛(wèi)隊(duì)介入南海執(zhí)法、與東南亞國(guó)家海上軍事力量合作提供契機(jī)。2020年12月，美國(guó)海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、海岸警衛(wèi)隊(duì)共同發(fā)布新海洋戰(zhàn)略《海上優(yōu)勢(shì)：擁有集成化全域海上力量》，披露了美國(guó)海洋戰(zhàn)略在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的發(fā)展方向，目標(biāo)明顯針對(duì)中國(guó)。[17]美國(guó)頻繁派遣航母開(kāi)展航行自由行動(dòng)，派出大量偵察機(jī)實(shí)施抵近偵察、蓄意挑釁，意圖熟悉戰(zhàn)場(chǎng)情況，搜集戰(zhàn)略情報(bào)，一方面通過(guò)挑釁行為向中國(guó)施壓，刺激中國(guó)反應(yīng)，為采取下一步行動(dòng)提供可能，另一方面向地區(qū)國(guó)家發(fā)出信號(hào)，彰顯出美國(guó)始終保持區(qū)域存在，兌現(xiàn)美國(guó)對(duì)地區(qū)盟友和伙伴國(guó)家的承諾。拜登新政府執(zhí)政后，將與盟國(guó)建立更緊密的合作關(guān)系，共同維護(hù)“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”，努力構(gòu)建“在共同目標(biāo)下團(tuán)結(jié)在一起的強(qiáng)大的、世界性的海洋伙伴網(wǎng)絡(luò)”，才能使美國(guó)比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手具有更持久的優(yōu)勢(shì)，才能改變?cè)诩榷▏?guó)際準(zhǔn)則之外的國(guó)家活動(dòng)的行為。

拖拉機(jī)運(yùn)行中，變速后出現(xiàn)自由跳檔現(xiàn)象，主要是拔叉軸槽磨損、拔叉彈簧變?nèi)?、連桿接頭部分間隙過(guò)大所致。此時(shí)應(yīng)采用修復(fù)定位槽、更換拔叉彈簧、縮小連桿接頭間隙，掛檔到位后便可確保正常變速。

美國(guó)也對(duì)南海權(quán)利分配方案提出本國(guó)設(shè)想。美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心(CSIS)南海工作組于2018年10月發(fā)布《化解南海爭(zhēng)端：區(qū)域藍(lán)皮書(shū)》，分別對(duì)“準(zhǔn)則”、南海漁業(yè)管理與環(huán)境合作、南海石油與天然氣合作三個(gè)問(wèn)題發(fā)布藍(lán)皮書(shū)?！皽?zhǔn)則”藍(lán)皮書(shū)建立了基于“南海仲裁案”的海洋權(quán)利分配方案。然而藍(lán)皮書(shū)中描繪的各國(guó)在南海的海洋科學(xué)研究、責(zé)任區(qū)域、油氣開(kāi)采區(qū)塊、特許權(quán)等權(quán)利分配與地理范圍劃分明顯缺乏事實(shí)與法律依據(jù)，其本質(zhì)服務(wù)于美國(guó)在南海及印太地區(qū)的戰(zhàn)略利益和國(guó)家實(shí)際需要。盡管“準(zhǔn)則”不具備海洋權(quán)利分配的職能，各國(guó)也應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)防域外國(guó)家要求以“準(zhǔn)則”分配南海的海洋權(quán)利，干擾中國(guó)與東盟國(guó)家的談判磋商進(jìn)程，這無(wú)益于南海爭(zhēng)端的妥善解決。

基于域外國(guó)家在南海戰(zhàn)略利益的考量，其一方面敦促中國(guó)與東盟國(guó)家盡早達(dá)成“準(zhǔn)則”，希望以更具約束力的規(guī)則起到遏制中國(guó)在南海行動(dòng)的作用，另一方面也不希望“準(zhǔn)則”順利達(dá)成，這樣就減少了外界干預(yù)南海事務(wù)的機(jī)會(huì)。因此，盡早形成中國(guó)與東盟國(guó)家之間的臨時(shí)安排，能進(jìn)一步達(dá)到有效排除域外國(guó)家介入南海爭(zhēng)端并實(shí)施干預(yù)的目的。

(二)在達(dá)成最終劃界協(xié)議前實(shí)施危機(jī)管控

危機(jī)管控作為海洋劃界前臨時(shí)安排的核心目的與重要內(nèi)容，既是自我克制條款在未能發(fā)揮預(yù)期作用的應(yīng)急處理階段的重要保障，也是各國(guó)建立信心與信任的前提與重要基礎(chǔ)。南海危機(jī)管控是全方位、多層次、綜合性的工程，包括危機(jī)前的預(yù)防與感知、危機(jī)中的管理與控制、危機(jī)后的善后與重建，能避免擴(kuò)大海上意外事件影響，造成多重嚴(yán)重后果，從而危及南海和平穩(wěn)定。

在“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程中，中國(guó)與東盟國(guó)家為實(shí)現(xiàn)危機(jī)管控的目的，積極推進(jìn)階段性成果。2016年9月，在第19次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，中國(guó)與東盟國(guó)家審議通過(guò)《關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》，為海上軍用船舶意外相遇時(shí)的應(yīng)急處置和操作規(guī)范提供了明確的指引；審議通過(guò)《中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》，規(guī)定外交高官熱線平臺(tái)的目的、適用范圍、術(shù)語(yǔ)定義、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)指定和使用程序等，旨在當(dāng)發(fā)生海上緊急事態(tài)且需要國(guó)家介入的情況下，為各國(guó)外交部門(mén)之間提供即時(shí)、有效的聯(lián)絡(luò)渠道。平臺(tái)建立后，外交高官可直接就緊急事態(tài)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，管控風(fēng)險(xiǎn)、共商對(duì)策，維護(hù)南海和平穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)則”作為臨時(shí)安排的危機(jī)管控作用。

(三)保障各國(guó)的正當(dāng)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)利益

1974年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》明確規(guī)定各國(guó)對(duì)其全部財(cái)富、自然資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)享有充分的永久主權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)，并應(yīng)當(dāng)能夠自由行使此項(xiàng)權(quán)利。第3條特別指出，在開(kāi)采兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家共有的自然資源時(shí)，每個(gè)國(guó)家必須基于信息系統(tǒng)和實(shí)現(xiàn)協(xié)商進(jìn)行合作，在不損害其他國(guó)家合法利益的情況下，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的最有效利用。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)基于國(guó)家主權(quán)平等、公平、獨(dú)立、合理、合作的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序。[18]由此表明，國(guó)際法對(duì)主權(quán)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源及多國(guó)共有的自然資源予以保護(hù)，要求合理利用。

海洋劃界這一問(wèn)題本身就受到經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)。[19]各國(guó)對(duì)資源的需求對(duì)于劃界協(xié)議的達(dá)成有重要影響。[20]在南海，各國(guó)的權(quán)利主張大多以自然資源為導(dǎo)向。劃界爭(zhēng)端的凸顯基于各國(guó)對(duì)資源的需求和對(duì)管轄權(quán)要求的擴(kuò)大。[21]但考慮到海洋劃界爭(zhēng)端的解決是曠日持久的過(guò)程，如果暫停在爭(zhēng)議海域內(nèi)包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在內(nèi)的所有活動(dòng)，顯然缺乏合理性與實(shí)操性，應(yīng)當(dāng)保障各國(guó)在爭(zhēng)議區(qū)域?qū)ψ匀毁Y源開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利。在共同第3款的磋商過(guò)程中，完全暫停在權(quán)利主張重疊區(qū)域內(nèi)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的主張不能一致通過(guò)。托馬斯·門(mén)薩(Thomas A. Mensah)對(duì)于共同第3款的解讀實(shí)際上默認(rèn)了避免在爭(zhēng)議海域內(nèi)迫使自然資源開(kāi)發(fā)停滯的重要性。因此，不應(yīng)當(dāng)損害各國(guó)在劃界爭(zhēng)端解決前追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的期望與能力，實(shí)現(xiàn)海洋資源的和平利用，滿(mǎn)足各國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，不影響劃界協(xié)議最終達(dá)成，才能符合各國(guó)共同利益。[22]綜上，對(duì)于共同第3款應(yīng)當(dāng)解釋為，各國(guó)必須避免單方面行動(dòng)對(duì)另一國(guó)的權(quán)利造成永久性損害。(26)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470.

保障各國(guó)在達(dá)成劃界協(xié)議前的正當(dāng)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)利益已逐步在國(guó)際司法實(shí)踐中得以確認(rèn)和支持。在1976年“愛(ài)琴海大陸架劃界案”中，國(guó)際法院強(qiáng)調(diào)，任何國(guó)家都不能在爭(zhēng)議海域單方面給予特權(quán)或單方面開(kāi)展勘探活動(dòng)；不能創(chuàng)造新的權(quán)利，也不能剝奪其他國(guó)家享有的正當(dāng)權(quán)利。(27)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30.2007年“圭亞那訴蘇里南案”中，仲裁庭做出著名論斷，認(rèn)定對(duì)自然資源造成永久性物理?yè)p害的活動(dòng)違反共同第3款的規(guī)定，可能妨礙或阻礙協(xié)議最終達(dá)成。仲裁庭補(bǔ)充，對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生物理變化的單方面行動(dòng)，只能通過(guò)各當(dāng)事國(guó)共同行使或根據(jù)協(xié)議行使，因?yàn)檫@些活動(dòng)會(huì)對(duì)現(xiàn)狀造成改變，或者可能有損劃界中另一方的地位。(28)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470,481.

“準(zhǔn)則”的設(shè)計(jì)體現(xiàn)出維護(hù)海洋秩序和平穩(wěn)定與滿(mǎn)足各國(guó)在爭(zhēng)議海域追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利之間的平衡。“準(zhǔn)則”應(yīng)當(dāng)兼顧各國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，促進(jìn)各國(guó)和平利用海洋資源，避免在爭(zhēng)端解決之前的漫長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，造成爭(zhēng)議海域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯，也應(yīng)當(dāng)避免各國(guó)為主張權(quán)利而加劇地區(qū)緊張局勢(shì)，最后在利益平衡中試圖實(shí)現(xiàn)和平利用海洋的目標(biāo)，為和平有效地使用海洋資源提供保障。(29)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 460.這也反映出“準(zhǔn)則”不阻礙并且應(yīng)當(dāng)能促進(jìn)建立有效的合作制度，保護(hù)和開(kāi)發(fā)多個(gè)國(guó)家共有的自然資源，確保國(guó)家間開(kāi)展有效的合作。[24]

(四)推動(dòng)中國(guó)與東盟國(guó)家開(kāi)展海上務(wù)實(shí)合作

在達(dá)成劃界協(xié)議前，落實(shí)海上務(wù)實(shí)合作是各國(guó)開(kāi)展“準(zhǔn)則”磋商的重要內(nèi)容。務(wù)實(shí)合作也體現(xiàn)出“準(zhǔn)則”規(guī)則本身符合《公約》“實(shí)際性”臨時(shí)安排的特征。盡管各國(guó)對(duì)開(kāi)展海上務(wù)實(shí)合作都具有強(qiáng)烈的意愿，但各國(guó)面臨的實(shí)際情況存在差別，因此在合作領(lǐng)域、合作方式、合作樣態(tài)、域外國(guó)家參與等方面存在顯著差別，由此為“準(zhǔn)則”磋商造成困境。各國(guó)在海洋務(wù)實(shí)合作方面存在諸多分歧。

第一，高敏感領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)的困難更大。如果將海洋活動(dòng)的敏感度加以劃分，可以歸納為：低敏感度領(lǐng)域，包括海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究；中敏感度領(lǐng)域，涵蓋海上漁業(yè)合作、海上搜尋與救助；高敏感度領(lǐng)域，包括油氣資源勘探開(kāi)發(fā)、海上航行與通信安全、共同打擊海上跨國(guó)犯罪。這就意味著各國(guó)在海洋環(huán)保、海上科研等范疇的合作更容易推進(jìn)，能達(dá)成更多共識(shí)；而在海上資源勘探開(kāi)發(fā)，特別是不可再生資源開(kāi)采，以及國(guó)家安全領(lǐng)域的合作存在困難。

第二，各國(guó)針對(duì)合作內(nèi)容在“準(zhǔn)則”提議的詳細(xì)程度存在區(qū)別。中國(guó)在“準(zhǔn)則”草案中，對(duì)于漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)、海上執(zhí)法與安全合作、航行安全與搜救行動(dòng)、海洋科學(xué)研究與環(huán)境保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋文化等方面列舉了詳細(xì)的提議。中國(guó)指出，為提高合作的有效性，各國(guó)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立相應(yīng)的合作機(jī)制，包括但不限于成立航行安全與搜尋救助委員會(huì)、海洋科學(xué)研究與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、打擊海上跨國(guó)犯罪委員會(huì)。中國(guó)要求，各國(guó)積極探討合作的方式、范圍、場(chǎng)所。如有必要，各國(guó)可就相關(guān)項(xiàng)目向名人專(zhuān)家尋求幫助。[4]單就“準(zhǔn)則”單一磋商文本草案來(lái)看，其他國(guó)家對(duì)于海洋合作的提議較為概括籠統(tǒng)，尚未包含實(shí)際性的操作方法。

第三，各國(guó)對(duì)于海上合作形式存在區(qū)別。以海上資源勘探開(kāi)發(fā)為例，國(guó)際社會(huì)鼓勵(lì)資源共同開(kāi)發(fā)。在“圭亞那訴蘇里南案”中，仲裁庭指出，海上聯(lián)合開(kāi)發(fā)既存在既定、確切的模式，也可以由國(guó)家間自行決定合作模式，充分說(shuō)明臨時(shí)安排具有較強(qiáng)的靈活性。中國(guó)在承認(rèn)海域存在爭(zhēng)議的前提下，主張“共同開(kāi)發(fā)”，其主要職能是合作開(kāi)采兩個(gè)或更多國(guó)家管轄的油氣資源。(30)David M Ong, Joint Exploitation Areas, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 30 April, 2011, visited on 30 September, 2019.而菲律賓拒絕承認(rèn)海域存在爭(zhēng)議，將相關(guān)活動(dòng)稱(chēng)為“合作開(kāi)發(fā)”，變相承認(rèn)了該爭(zhēng)議海域歸菲律賓管轄，完全違背了中菲共同開(kāi)發(fā)是建立在海域存在爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上。對(duì)海上合作的不同處理方式也反映出國(guó)家對(duì)主權(quán)與海域糾紛的不同認(rèn)知，成為各國(guó)在爭(zhēng)端解決中必須應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。此外，中國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)是否允許或經(jīng)批準(zhǔn)同意后允許域外國(guó)家在南?？碧介_(kāi)發(fā)自然資源的分歧，也是亟待解決的重要問(wèn)題。

第四，海上合作各國(guó)應(yīng)當(dāng)遵循“圭亞那訴蘇里南案”中仲裁庭提出的建議和要求：各國(guó)應(yīng)當(dāng)履行通知義務(wù)、信息共享義務(wù)、磋商義務(wù)，重大事項(xiàng)和關(guān)鍵問(wèn)題必須事先通知其他利益相關(guān)方；各國(guó)在達(dá)成臨時(shí)安排的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)秉持善意原則，就擬定合作協(xié)議進(jìn)行磋商，有義務(wù)盡一切努力達(dá)成臨時(shí)安排；避免國(guó)家采取任何有可能阻礙各國(guó)達(dá)成臨時(shí)性安排的單方面行動(dòng)；必須分享國(guó)家之間合作的成果，必須分享勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。

三、“準(zhǔn)則”作為劃界前的臨時(shí)安排對(duì)中國(guó)存在多重困境

盡管“準(zhǔn)則”作為劃界前的臨時(shí)安排，對(duì)中國(guó)和東盟國(guó)家及南海地區(qū)局勢(shì)起到重要積極作用，但由于“準(zhǔn)則”磋商不以保障中國(guó)利益為出發(fā)點(diǎn)，因此也將給中國(guó)造成多重隱憂。

第一，各國(guó)利用“準(zhǔn)則”達(dá)成前的窗口期為本國(guó)謀取更大利益，削弱中國(guó)的權(quán)利主張。“準(zhǔn)則”磋商正面臨瓶頸，中國(guó)和東盟國(guó)家之間在核心條款上存在分歧，域外國(guó)家對(duì)“準(zhǔn)則”磋商始終存在干擾，導(dǎo)致磋商進(jìn)度較預(yù)期計(jì)劃推遲。菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等國(guó)利用窗口期可能再度將南海爭(zhēng)端訴諸國(guó)際仲裁，提起200海里外大陸架劃界案。以上因素將成為“準(zhǔn)則”磋商面臨的外部障礙。

第二，“準(zhǔn)則”無(wú)益于保障中國(guó)的歷史性權(quán)利，也不利于中國(guó)在南海進(jìn)一步確權(quán)。“準(zhǔn)則”適用于中國(guó)與東盟國(guó)家間存在爭(zhēng)議的水域，對(duì)該區(qū)域不加區(qū)分地適用?！皽?zhǔn)則”必然不會(huì)將中國(guó)主張的南海斷續(xù)線內(nèi)的歷史性權(quán)利作為權(quán)利分配的依據(jù)甚至將其納入考量范疇。從這一角度，“準(zhǔn)則”無(wú)益于保障中國(guó)的歷史性權(quán)利。“準(zhǔn)則”雖然不影響海洋權(quán)利分配與海洋界限劃定，不會(huì)對(duì)各國(guó)領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)利主張?jiān)斐蓪?shí)質(zhì)性影響，但也無(wú)益于鞏固和增強(qiáng)中國(guó)在南海的領(lǐng)土和海洋權(quán)利主張，僅作為管控危機(jī)與緩解爭(zhēng)端的途徑存在。

第三，參與“準(zhǔn)則”磋商意味著中國(guó)要做出更多妥協(xié)。臨時(shí)安排作為各當(dāng)事國(guó)之間相互博弈、相互較量、達(dá)成妥協(xié)的產(chǎn)物，需要在對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題達(dá)成協(xié)議的過(guò)程中做出妥協(xié)。仲裁庭在“圭亞那訴蘇里南案”中稱(chēng)，“本著諒解與合作的精神”表明起草者有意要求各國(guó)以和解的方法參與談判磋商，在追求達(dá)成臨時(shí)安排時(shí)，做好做出讓步的準(zhǔn)備。(31)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 461.這也是中國(guó)和東盟國(guó)家開(kāi)展“準(zhǔn)則”磋商的初衷。為促成“準(zhǔn)則”達(dá)成，中國(guó)不僅有可能在非核心條款的磋商中做出讓步，還同意以規(guī)則限制國(guó)家的南海行為，導(dǎo)致中國(guó)本能憑借強(qiáng)大的國(guó)家力量、海軍實(shí)力、科技優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)支持在南海開(kāi)展的國(guó)家實(shí)踐活動(dòng)受到限制。為避免南海爭(zhēng)端復(fù)雜化、擴(kuò)大化，影響區(qū)域和平與穩(wěn)定，中國(guó)始終將維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定放在實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋權(quán)利之前，展現(xiàn)出中國(guó)為維護(hù)南海和平穩(wěn)定做出的大國(guó)貢獻(xiàn)和應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。

四、對(duì)策與建議

第一，各國(guó)應(yīng)當(dāng)基于諒解與合作精神，盡一切努力達(dá)成臨時(shí)安排。從立法目的角度解釋?zhuān)餐?款要求各國(guó)為達(dá)成合意而共同努力。特別分庭在“加納/科特迪瓦劃界案”中也指出，“基于諒解與合作精神這一義務(wù)”這一措辭是要求各國(guó)為達(dá)成臨時(shí)性安排所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，要求各國(guó)有義務(wù)本著諒解與合作精神，誠(chéng)實(shí)地履行職責(zé)。(32)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 627.“盡一切努力”的義務(wù)在“英美關(guān)于希思羅機(jī)場(chǎng)收費(fèi)案”中仲裁庭的論斷中指出，這項(xiàng)義務(wù)意味著各當(dāng)事國(guó)負(fù)有持續(xù)的責(zé)任盡最大努力確保條款目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是這項(xiàng)義務(wù)的表述留有余地，而非絕對(duì)的要求。任何一方均有權(quán)提出充分的理由來(lái)解釋如果目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并不是因?yàn)槠浔旧砣狈Ρ匾呐?。[25]根據(jù)這一要求，在磋商階段，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)當(dāng)秉持諒解與合作的精神，盡一切努力推動(dòng)“準(zhǔn)則”達(dá)成；在實(shí)施階段，各國(guó)應(yīng)當(dāng)以誠(chéng)實(shí)信用的原則，善意履行“準(zhǔn)則”賦予的職責(zé)和義務(wù)。

第二，在經(jīng)過(guò)預(yù)期合理期間達(dá)成“準(zhǔn)則”后，各國(guó)應(yīng)善意履行“準(zhǔn)則”義務(wù)，自覺(jué)遵守“準(zhǔn)則”的各項(xiàng)規(guī)則，確?！皽?zhǔn)則”得以有效實(shí)施，而不應(yīng)將其作為權(quán)宜之計(jì)或政治考慮。善意履行國(guó)際義務(wù)是國(guó)際法的基本要求。在“準(zhǔn)則”達(dá)成后，各國(guó)最重要的任務(wù)是確?！皽?zhǔn)則”得以遵守和有效實(shí)施，避免再度出現(xiàn)類(lèi)似于《宣言》被擱置或架空的情形，導(dǎo)致《宣言》與“準(zhǔn)則”作為區(qū)域性規(guī)則，文本的法律效力和約束力受到減損。各國(guó)應(yīng)當(dāng)善意解釋“準(zhǔn)則”規(guī)則，善意履行“準(zhǔn)則”義務(wù)，更好地發(fā)揮“準(zhǔn)則”的預(yù)期作用。

第三，各國(guó)應(yīng)當(dāng)平等、善意、合理地接受“準(zhǔn)則”的約束。平等體現(xiàn)在“準(zhǔn)則”給予中國(guó)和東盟國(guó)家平等的約束，約束的事項(xiàng)、內(nèi)容、方式、程度是平等的，各國(guó)在采取自我克制與可以從事的正當(dāng)活動(dòng)兩方面應(yīng)當(dāng)是對(duì)等的。善意體現(xiàn)在“準(zhǔn)則”自我克制的目的在于實(shí)現(xiàn)南海區(qū)域和平穩(wěn)定，不是憑借“準(zhǔn)則”單獨(dú)約束中國(guó)，而應(yīng)當(dāng)對(duì)各締約國(guó)給予平等的約束。合法性體現(xiàn)在任何對(duì)各國(guó)行為的限制都應(yīng)當(dāng)符合國(guó)際法和區(qū)際規(guī)則，在各國(guó)同意的框架內(nèi)開(kāi)展行動(dòng)。合理性體現(xiàn)在“準(zhǔn)則”對(duì)各國(guó)實(shí)施的限制應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性，符合比例性要求，不能超越必要的限度，更不得對(duì)各國(guó)在南海本應(yīng)當(dāng)自由行使的正當(dāng)行為給予超出必要限度的限制。通過(guò)要求各國(guó)平等、善意、合理地接受“準(zhǔn)則”約束，善意履行“準(zhǔn)則”賦予的職責(zé)和義務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)和平解決國(guó)家間爭(zhēng)端，實(shí)現(xiàn)南海資源和平有效利用，不阻礙各國(guó)未來(lái)主張南海權(quán)利及分配海洋利益。

五、結(jié) 語(yǔ)

“準(zhǔn)則”符合《公約》第74(3)條與第83(3)條海岸相向或相鄰國(guó)家間專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架界限劃定前的臨時(shí)安排?！皽?zhǔn)則”作為各國(guó)盡一切努力達(dá)成的適用于南海海洋劃界完成前的過(guò)渡時(shí)期規(guī)則，具有實(shí)際性與可操作性。為避免“準(zhǔn)則”危害或阻礙協(xié)議的達(dá)成，影響界限的最后劃定，各國(guó)應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中保持自我克制，避免對(duì)海洋環(huán)境造成永久性的物理?yè)p害，避免對(duì)南海未來(lái)權(quán)利分配造成直接或潛在影響，在規(guī)則的磋商與實(shí)施過(guò)程中做出兼顧各國(guó)利益的折中安排。

將“準(zhǔn)則”界定為海洋劃界前的臨時(shí)安排，有利于從根本上排除域外國(guó)家干預(yù)南海事務(wù)，在完成劃界前有效實(shí)施危機(jī)管控，維持南海和平穩(wěn)定與保障各國(guó)正當(dāng)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)利益間的平衡，積極推動(dòng)中國(guó)與東盟國(guó)家開(kāi)展海上務(wù)實(shí)合作。然而，將“準(zhǔn)則”視為海洋劃界前的臨時(shí)安排存在多重隱憂，突出表現(xiàn)在“準(zhǔn)則”不以保障中國(guó)的利益為出發(fā)點(diǎn)，可能導(dǎo)致中國(guó)為“準(zhǔn)則”達(dá)成合意做出更多妥協(xié)，無(wú)益于保障中國(guó)的歷史性權(quán)利與在南海進(jìn)一步確權(quán)，通過(guò)規(guī)則的制定與實(shí)施對(duì)中國(guó)在南海的行為予以限制。這也體現(xiàn)出中國(guó)為維護(hù)區(qū)域利益，將維穩(wěn)置于維護(hù)發(fā)展國(guó)家利益之前，展現(xiàn)出中國(guó)積極主動(dòng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

為使“準(zhǔn)則”實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，發(fā)揮自身作用，預(yù)防潛在隱憂，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)當(dāng)秉持諒解與合作義務(wù)，遵守誠(chéng)實(shí)信用原則，秉持公平與善意，自覺(jué)遵守“準(zhǔn)則”規(guī)則，善意履行“準(zhǔn)則”義務(wù)，確保“準(zhǔn)則”得以有效實(shí)施，更好地發(fā)揮南海危機(jī)管控、建立信心與信任、促進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作、緩和與解決南海爭(zhēng)端的積極作用，為南海海洋劃界爭(zhēng)端在未來(lái)得到最終解決奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)南海資源和平有效利用的目的。