美國主導(dǎo)下國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議爭端解決機(jī)制的演進(jìn)

徐朝雨

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

一、問題的提出

國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的爭端解決機(jī)制，作為和平解決國際爭端的重要組成部分，在世界范圍內(nèi)發(fā)揮著不可替代的作用。脫胎于《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱GATT)第22、23條的爭端解決機(jī)制，經(jīng)過近半個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐，最終凝結(jié)在《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》(以下簡稱《WTO協(xié)定》)附件2《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(以下簡稱DSU)之中，成為世界貿(mào)易組織(以下簡稱WTO)體系有序運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。[1]DSU以“加強(qiáng)多邊體制”為首要目標(biāo)，要求成員方在他方違反義務(wù)、他方行為造成協(xié)定下的利益喪失或減損，以及妨礙協(xié)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，援用并遵守本諒解的規(guī)則和程序。(1)DSU Article 23 Strengthening of the Multilateral System.與此同時(shí)，GATT第24條引入了“邊境貿(mào)易、關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)”例外，這也順應(yīng)了20世紀(jì)90年代后的國際經(jīng)貿(mào)局勢。

作為國際貿(mào)易規(guī)則的倡導(dǎo)者和先行者，美國始終走在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的前列。十余年來，從奧巴馬政府主推《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡稱TPP)(2)TPP全稱為“Trans-Pacific Partnership Agreement”，于2015年10月5日正式簽訂，該協(xié)定的成員方包括文萊、智利、新西蘭、新加坡、美國、澳大利亞、秘魯、越南、馬來西亞、墨西哥、加拿大、日本。談判，致力于加強(qiáng)太平洋兩岸國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，試圖在WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上推動(dòng)全方位、寬口徑、高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，到特朗普政府退出TPP，以《美墨加協(xié)議》(以下簡稱USMCA)取代《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱NAFTA)(3)美國20世紀(jì)80年代開始與加拿大進(jìn)行雙邊貿(mào)易談判，所達(dá)成的《美國—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》于1989年1月1日生效。1991年，美國開始與墨西哥進(jìn)行雙邊談判，其后加拿大加入談判；三方最終達(dá)成NAFTA，于1994年1月1日生效。，并在持續(xù)兩年的貿(mào)易戰(zhàn)后與中國達(dá)成《中華人民共和國政府和美利堅(jiān)合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》(以下簡稱《中美協(xié)議》)。美國兩任國家元首的貿(mào)易政策相距甚遠(yuǎn)，似乎很難把握其中的內(nèi)在規(guī)律。WTO首任總干事魯杰羅曾評價(jià)道：“爭端解決機(jī)制已被公認(rèn)為是多邊貿(mào)易體系的中心支柱和WTO對世界經(jīng)濟(jì)的最大貢獻(xiàn)?！盵2]本文將爭端解決規(guī)則作為國際經(jīng)貿(mào)法律的一面鏡子，在按照時(shí)間線索梳理WTO、CPTPP、USMCA、《中美協(xié)議》爭端解決機(jī)制的前提下，分析美國主導(dǎo)下建立相應(yīng)機(jī)制的初衷，以期更好地把握國際貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展趨勢。

二、國際貿(mào)易法上主要爭端解決機(jī)制模式梳理

(一)WTO

1995年1月1日，WTO正式開始運(yùn)作。WTO爭端解決機(jī)制適用于DSU附錄一所列的協(xié)定體的磋商和爭端解決，以及各成員方在《WTO協(xié)定》和DSU項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)爭端。此類爭端，必須適用DSU程序，這項(xiàng)制度被稱為WTO爭端解決程序的強(qiáng)制管轄權(quán)。(4)《WTO協(xié)議》中并無“強(qiáng)制管轄權(quán)”概念，此制度借鑒于《國際法院規(guī)約》第36條第2款。強(qiáng)制管轄權(quán)由三部分構(gòu)成：(1)DSU規(guī)定了WTO爭端解決程序的排他性。根據(jù)DSU第23.2條，與WTO協(xié)議有關(guān)的爭端，不得另行通過其他爭端解決程序認(rèn)定，譬如一方的利益受到侵害、行為違法或無效等。這意味著成員方不能通過其他的第三方手段(例如國際法院、區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定、仲裁庭等)解決爭端，也不能采取單方行動(dòng)，必須按照DSU規(guī)則與程序訴諸爭端解決。[3](2)準(zhǔn)自動(dòng)的司法程序。DSU專家組確立的“反向一致”原則，客觀保證了所有磋商未解決的爭端，都能順利進(jìn)入專家組程序。(3)專家組和上訴機(jī)構(gòu)的建議和裁決具有法律拘束力。[4]“反向一致”的決策方式，亦適用于專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的通過，這使得強(qiáng)制管轄權(quán)在WTO爭端解決程序中得以最終確立。[5]實(shí)踐中，在解決管轄權(quán)沖突問題時(shí)，WTO的態(tài)度并不一致。“美國—墨西哥軟飲料案”(5)WTO Panel Report, Mexico-Soft Drinks, WT/DS308/R, adopted Oct. 7, 2005; and WTO Appellate Report, Mexico-Soft Drinks, WT/DS308/AB/R, adopted Mar.6, 2006.審理過程中，墨西哥主張此案與在NAFTA提起的爭端相同且其已受理，WTO應(yīng)克制自身管轄權(quán)，但這一主張被專家組和上訴機(jī)構(gòu)否定。[6]但是在“智利—?dú)W盟劍魚案”(6)Case Concerning the Conservation and Sustainable Exploitation of Swordfish Stocks in the South-Eastern Pacific Ocean (Chile/European Community), No.7, International Tribunal for the law of the sea, 2000.中，WTO奉行了相對謙抑的態(tài)度，尊重爭端雙方的意愿，由國際海洋法法庭審理。

法律適用上，DSU第3.2條明確“依照解釋國際公法的慣例”來“澄清”涉案的WTO具體條款。[7]國際公法“慣例”很多，但在WTO案例的裁判過程中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)逐步將其限縮于《維也納條約法公約》(以下簡稱《公約》)第31、32條的范疇。在WTO上訴機(jī)構(gòu)爭端解決程序第一案“美國—精煉與常規(guī)汽油規(guī)則案”(7)WTO Appellate Report, US-Gasoline, WT/DS2/AB/R, adopted May. 20, 1996.中，將《公約》第31條規(guī)定的“條約解釋通則”作為根本依據(jù)，即“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義,善意解釋之”。[8]此后，“日本—酒精飲料稅案”(8)WTO Appellate Report, Japan-Alcoholic Beverages II, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, adopted Nov. 1, 1996.將《公約》第32條的“補(bǔ)充解釋規(guī)則”納入“國際公法的慣例”。

WTO爭端解決機(jī)制的程序獨(dú)具特色，大致分為“申訴—磋商—專家組—上訴機(jī)構(gòu)—執(zhí)行(合理期限/仲裁)—補(bǔ)償/中止減讓(申請報(bào)復(fù)—仲裁)”六個(gè)步驟。每一步驟都有嚴(yán)格的時(shí)間表，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的成功都將導(dǎo)致程序終結(jié)，而任何一個(gè)環(huán)節(jié)失敗后都能無障礙地進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)。專家組成員的選擇綜合考慮其公正性、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)業(yè)領(lǐng)域。上訴機(jī)構(gòu)一般由來自不同法系的七位大法官組成，只審理法律問題，不涉及事實(shí)問題。爭端雙方提交專家組和上訴機(jī)構(gòu)的文件是保密的，除非成員方向公眾披露。若有關(guān)成員未在合理期限內(nèi)執(zhí)行DSB的裁決和建議，則相對方可在DSU授權(quán)后要求其補(bǔ)償或中止減讓或暫停履行某項(xiàng)義務(wù)。DSU第22.6條和第25條都規(guī)定了仲裁程序，不同的是，前者僅對執(zhí)行過程中止減讓的程度和程序的意見進(jìn)行裁決，且盡量由原來的專家組做出；后者則為WTO訴訟的替代手段。

(二)CPTPP

TPP由智利、新西蘭、新加坡和文萊四國發(fā)起，2009年后由美國主導(dǎo)談判，并于2015年10月5日達(dá)成了貿(mào)易協(xié)定。2017年1月美國宣布退出TPP后，同年11月，日本、越南等11個(gè)TPP締約國發(fā)布了一份聯(lián)合聲明，宣布“已經(jīng)就新的協(xié)議達(dá)成了基礎(chǔ)性的重要共識”，決定改名為《跨太平洋伙伴關(guān)系全面進(jìn)展協(xié)定》(以下簡稱CPTPP)(9)The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) is a free trade agreement between Canada and 10 other countries in the Asia-Pacific region: Australia, Brunei, Chile, Japan, Malaysia, Mexico, New Zealand, Peru, Singapore, and Vietnam. 參見文獻(xiàn)[9]。，并于2018年12月10日實(shí)施。值得注意的是，雖然美國宣布退出TPP，但在某些領(lǐng)域仍然以CPTPP規(guī)則作為參考標(biāo)準(zhǔn)，例如在與日本簽訂的貿(mào)易協(xié)定清單中，確認(rèn)美國農(nóng)民和牧場主將具有與向日本市場出售產(chǎn)品的CPTPP國家同等的優(yōu)勢地位，CPTPP依然可以反映美國倡導(dǎo)下國際貿(mào)易中的爭端解決規(guī)則。[10]鑒于CPTPP正式生效僅一年多，尚無官方發(fā)布的爭端解決案例以供參考，故只能從第28章文本出發(fā)分析其理論上的適用范圍、條約解釋方法及程序事項(xiàng)。

CPTPP第28.3條是其爭端解決程序的適用范圍，其內(nèi)容包含：(1)與本協(xié)定的解釋、適用，雙方在協(xié)定下的義務(wù)或可預(yù)期利益相關(guān)的爭端；(2)《TRIPS協(xié)定》第64條；(3)締約方之間與協(xié)定締結(jié)有關(guān)的法律文件。競爭政策、國有企業(yè)等章節(jié)或部分條款不適用協(xié)定下的常規(guī)爭端解決機(jī)制。CPTPP與WTO成員身份雙重，調(diào)整領(lǐng)域交疊，致使CPTPP與WTO爭端解決機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)沖突問題無法回避。[11]58為處理與其他經(jīng)貿(mào)協(xié)定(特別是《WTO協(xié)定》)的關(guān)系，CPTPP第28.4條設(shè)置了場所選擇條款，如果爭端涉及CPTPP和其他貿(mào)易協(xié)定下的交叉事項(xiàng)，且雙方同時(shí)加入了上述協(xié)定，起訴方可以選擇場所。CPTPP將管轄權(quán)沖突問題交由首先提起申訴的當(dāng)事方，一旦選擇，就排除其他有管轄權(quán)的場所，以避免發(fā)生“一事兩訴”的情形。從場所選擇條款的域外效力角度分析，此條款具有謙抑性，以放棄自身強(qiáng)制管轄權(quán)的方式來與其他國際貿(mào)易協(xié)定妥協(xié)，但無法排除WTO的管轄權(quán)。[12]在既有國際法管轄權(quán)沖突協(xié)調(diào)原則無法解決管轄權(quán)沖突問題時(shí)，需要通過司法禮讓、政治妥協(xié)或共同管轄手段來解決CPTPP與WTO的管轄權(quán)沖突。[11]63-65

在國際條約的適用上，CPTPP較WTO爭端解決機(jī)制有很大突破，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。(1)條約解釋的依據(jù)更加清晰。CPTPP協(xié)定將《公約》正式寫入文本(第28.11條)，使其成為條約解釋的依據(jù)，專家組在報(bào)告中可以直接援用。(2)解決潛在沖突的方法更為明確。為與包括《WTO協(xié)定》在內(nèi)的其他國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定相協(xié)調(diào)，在充分認(rèn)可成員方締結(jié)的所有國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，要求成員方以磋商為首要方式解決沖突，但不妨礙其適用爭端解決機(jī)制。(3)WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的解釋效力得到承認(rèn)，明確指出報(bào)告的解釋具有參考意義。這是對WTO裁決先例的高度認(rèn)可，正式將WTO法理納入了CPTPP協(xié)定的解釋要素中，而不必再迂回借助《公約》第31、32條的指引。[13]

CPTPP大致遵循“磋商—專家組(初步報(bào)告/最終報(bào)告)—執(zhí)行—不執(zhí)行(補(bǔ)償/終止利益)”的程序，每一環(huán)節(jié)的時(shí)間比DSU更短。經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，斡旋、調(diào)解、調(diào)?？蛇\(yùn)用于爭端解決的任一環(huán)節(jié)。在專家組成員的選任上，為了降低遴選專家組成員的復(fù)雜性，同時(shí)也考慮到CPTPP協(xié)定所包含的大量“WTO+”規(guī)則，CPTPP第28.10條特別規(guī)定了專家組成員資格和成員名冊，第一次形成了常任專家組人員名單，并要求在相關(guān)案件中具有勞工、環(huán)境、透明度、反腐敗的專業(yè)知識。[14]專家組采取協(xié)商一致的方式?jīng)Q定；若未達(dá)成一致，則采用多數(shù)投票決，這和WTO的“反向一致”決策程序明顯不同。聽證會(huì)和爭端雙方提交的文本應(yīng)盡量向公眾公開。此外，與WTO相比，CPTPP協(xié)定采取了“一局終審制”，不再設(shè)置常設(shè)上訴機(jī)制。這或許與希望提高爭端解決效率的初衷是一致的，一定程度上避免了《WTO協(xié)定》下成員方巧妙地利用上訴期限，爭取更具意義的經(jīng)濟(jì)效益，造成了訴訟為假、爭取時(shí)間為真的情況，但客觀上無法對專家組報(bào)告可能發(fā)生的“錯(cuò)誤”進(jìn)行救濟(jì)。執(zhí)行程序上，CPTPP協(xié)議第28.19條在吸收WTO爭端解決機(jī)制的基礎(chǔ)上，針對補(bǔ)償做了制度性安排，將補(bǔ)償?shù)牡匚粡呐R時(shí)替代措施提升為正式的執(zhí)行措施。[15]

(三)USMCA

長期以來，借助于地緣優(yōu)勢，美國、墨西哥、加拿大三國是重要的合作伙伴，也是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的較早參與者。2018年11月30日，美國、墨西哥、加拿大三國正式簽署USMCA，[16]并于2020年1月29日正式實(shí)施，[17]取代了已經(jīng)實(shí)施近26年的NAFTA。從結(jié)構(gòu)來看，USMCA基本上是NAFTA和CPTPP的混合體，在體現(xiàn)國際貿(mào)易協(xié)定新規(guī)則的同時(shí)，也反映了美國在北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)增強(qiáng)控制力的需求。[18]44在常規(guī)爭端解決機(jī)制領(lǐng)域，USMCA亦與NAFTA規(guī)則基本一致，同時(shí)吸納了CPTPP的部分內(nèi)容。

USMCA第31.2條說明，除非本協(xié)議另有規(guī)定，本章的爭端解決條款適用于本協(xié)定的解釋、適用，雙方在協(xié)定下的義務(wù)或可預(yù)期利益相關(guān)的爭端。與CPTPP相比，排除了與《TRIPS協(xié)定》“非違反之訴”的協(xié)調(diào)和與本協(xié)定的締結(jié)有關(guān)的法律文件相關(guān)事項(xiàng)的訴訟。為與WTO和其他國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相協(xié)調(diào)，USMCA同樣納入了“場所選擇條款”，表述與CPTPP完全相同，不再贅述。

專家組應(yīng)按照《公約》第31、32條所代表的習(xí)慣國際公法解釋規(guī)則來解釋本協(xié)定。然而，與CPTPP不同，USMCA未規(guī)定解決潛在沖突的方法，也沒有肯定WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的效力。綜觀整個(gè)32章，僅在“場所選擇條款”一處提到WTO，一定程度上說明USMCA的制定者不太認(rèn)可WTO裁決先例，不認(rèn)為在處理納入本協(xié)定的屬于《WTO協(xié)定》下的義務(wù)時(shí)，需考慮DSB關(guān)于同一問題的對策和看法。事實(shí)上，美國對WTO的不滿與日俱增，并于2016年開始阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選，希望WTO上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)行符合其期待的改革。在其推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)的USMCA中不認(rèn)可專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的效力，體現(xiàn)對WTO不滿的同時(shí)，也表達(dá)了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定逐步與WTO脫軌的希冀。

USMCA的案件處理流程為“磋商—專家組(初步報(bào)告/最終報(bào)告)—執(zhí)行—不執(zhí)行(終止利益)”，大體與CPTPP流程相同。在專家組成員的選擇上，美國、墨西哥、加拿大各推選不超過10位專家組成專家組名單，每次爭端的臨時(shí)專家組成員從名單中選任。專家組成員除需具有國際法、國際貿(mào)易等領(lǐng)域的專門知識或經(jīng)驗(yàn)，具備客觀性、可靠性和合理的判斷，獨(dú)立于任何成員方且遵守《行為準(zhǔn)則》外，在涉及勞工和環(huán)境的爭端中，還需具有相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。USMCA也沒有獨(dú)立的常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)，實(shí)行專家組“一裁終局”制。此外，本章還對專家組成員的更換、電子文件、第三方參與等予以規(guī)范。執(zhí)行程序上，未采納CPTPP不執(zhí)行后果中的補(bǔ)償制度，僅保留中止協(xié)議項(xiàng)下的利益一種救濟(jì)手段。另外，USMCA特別注重與國內(nèi)司法、行政程序的銜接，當(dāng)國內(nèi)訴訟涉及相關(guān)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)由協(xié)議委員會(huì)進(jìn)行相應(yīng)解釋。

由此可見，從WTO到CPTPP、USMCA，爭端解決機(jī)制更加注重效率，體現(xiàn)為常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)的消失和各環(huán)節(jié)時(shí)間的縮短；同時(shí)，公開化和透明度的要求更高，例如聽證程序和陳述文件的公開。除WTO實(shí)行“強(qiáng)制管轄”外，CPTPP和USMCA都允許成員方選擇爭端解決的方式，一旦選定，則排除其他機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)。關(guān)于區(qū)域性協(xié)定與《WTO協(xié)定》都涉及的義務(wù)，CPTPP專家組聲明將考慮WTO爭端解決機(jī)構(gòu)通過的專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中所做的相關(guān)解釋，力爭與WTO相協(xié)調(diào)；USMCA無相應(yīng)內(nèi)容，側(cè)面說明了美國對WTO爭端解決機(jī)制的不信任加劇，試圖通過區(qū)域性協(xié)定遠(yuǎn)離WTO的約束。

三、《中美協(xié)議》的爭端解決機(jī)制

美國東部時(shí)間2020年1月15日，中美雙方在華盛頓簽署《中美協(xié)議》，并于次日公布中英文官方版本。[19-20]2020年2月14日，《中美協(xié)議》正式生效，為長達(dá)兩年多的中美貿(mào)易戰(zhàn)畫上了“休止符”。爭端解決機(jī)制的設(shè)計(jì)是確保協(xié)議履行的重要內(nèi)容，主要規(guī)定在《中美協(xié)議》第七章，旨在“有效履行本協(xié)議，以公平、快速和秉持尊重的方式，解決雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的問題，避免經(jīng)貿(mào)糾紛及其影響升級擴(kuò)散至雙邊關(guān)系的其他領(lǐng)域”。

(一)框架和適用范圍

《中美協(xié)議》的爭端解決架構(gòu)包括高層參與和日常工作兩部分。高層參與上，雙方建立“貿(mào)易框架小組”，每六個(gè)月舉行一次會(huì)議，由中國國務(wù)院副總理和美國貿(mào)易代表(以下簡稱USTR)牽頭，商討協(xié)議的執(zhí)行情況、履約事宜和下一步工作計(jì)劃。此前一直存在但在近些年暫停的宏觀經(jīng)濟(jì)會(huì)議應(yīng)恢復(fù)舉行(10)此處指“中美全面經(jīng)濟(jì)對話”，首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對話于2017年7月19日舉行，雙方就服務(wù)業(yè)、中美經(jīng)濟(jì)合作百日計(jì)劃及一年計(jì)劃、全球經(jīng)濟(jì)與治理、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、貿(mào)易與投資、高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)合作等廣泛議題深入交換意見。參見文獻(xiàn)[21]。，致力于解決綜合性經(jīng)濟(jì)問題。高層參與機(jī)制更像是政治談判，不僅包含協(xié)議履行的相關(guān)問題，還涉及雙方未來的工作安排和綜合性經(jīng)濟(jì)問題，范圍遠(yuǎn)超協(xié)議文本。日常工作方面，中美雙方應(yīng)分別設(shè)立“雙邊評估和爭端解決辦公室”(以下簡稱“辦公室”)，指定一位負(fù)責(zé)人(中方為副部長，美方為副貿(mào)易代表)，并于每季度舉行一次會(huì)議。除此之外，雙方還應(yīng)分別指定一位官員協(xié)助本安排的相關(guān)工作，指定官員至少應(yīng)每月舉行一次會(huì)議?！稗k公室”的主要職責(zé)為接受對方申訴，為雙邊磋商搭建平臺以保證協(xié)議的順利履行。若有需要，“辦公室”可以向具有相關(guān)專業(yè)能力的政府部門咨詢，“辦公室”的職責(zé)更類似于《中美協(xié)議》的爭端解決機(jī)制。

雙方信息的通暢是順利開啟爭端解決程序的前提。按照第7.3條的要求，一方可在會(huì)議中或會(huì)議前，請求另一方就本協(xié)議履行相關(guān)事項(xiàng)提供信息。另一方應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)予以書面回復(fù)，保密信息除外。若無法提供，需做出合理解釋并說明對方何時(shí)能夠得到信息。考慮到中美兩國均為WTO成員方，且調(diào)整領(lǐng)域有所交叉(11)雙方的調(diào)整領(lǐng)域都包含知識產(chǎn)權(quán)、食品與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、金融服務(wù)等。，其與WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)沖突無法避免。但瀏覽《中美協(xié)議》文本，沒有類似CPTPP或USMCA的“場所選擇條款”。《中美協(xié)議》第7.6條關(guān)于“雙方確認(rèn)各自在世貿(mào)組織協(xié)定和其他共同參加的協(xié)定項(xiàng)下相互間的現(xiàn)有權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定，只能理解為確?！吨忻绤f(xié)議》項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)不與《WTO協(xié)定》和其他共同參加的協(xié)定相沖突，不能解決兩協(xié)議管轄權(quán)的矛盾。

(二)爭端解決程序

《中美協(xié)議》的爭端解決程序集中規(guī)定于第7.4條，可大體概括為“申訴—評估—磋商(從低到高三個(gè)級別)—申訴方行動(dòng)—被申訴方回應(yīng)(接受/退出協(xié)議)”五個(gè)階段。(1)申訴。若一方認(rèn)為對方的行為不符合協(xié)議(12)包括《中美協(xié)議》生效后的措施和《中美協(xié)議》生效前出現(xiàn)，但生效后得到保留或持續(xù)存在影響的措施。，該方(“申訴方”)可向?qū)Ψ?“被申訴方”)的“辦公室”書面申訴，并提供充分信息。(2)評估。被申訴方應(yīng)在收到申訴之日起10個(gè)工作日內(nèi)，考慮申訴所涉問題的事實(shí)、性質(zhì)和嚴(yán)重程度，啟動(dòng)并完成對申訴的評估。(3)磋商。被申訴方評估完成后，從低到高三個(gè)級別的磋商程序啟動(dòng)，依次由指定官員、副部長(副貿(mào)易代表)、副總理(貿(mào)易代表)進(jìn)行協(xié)商以達(dá)成解決方案。若磋商程序仍未解決申訴方關(guān)注，雙方應(yīng)就申訴方所受損害或損失的回應(yīng)快速進(jìn)行磋商并努力達(dá)成共識，此時(shí)該回應(yīng)應(yīng)得到履行。(4)申訴方行動(dòng)。若經(jīng)過雙方的持續(xù)努力，尚未就申訴方所受損害或損失的回應(yīng)達(dá)成共識，申訴方可能采取單方行動(dòng)，包括不再履行《中美協(xié)議》項(xiàng)下的義務(wù)或?qū)嵤┫鄳?yīng)的補(bǔ)救措施。(5)被申訴方回應(yīng)。面對申訴方的行動(dòng)，被申訴方可以申請召開緊急會(huì)議來評估其正當(dāng)性。若評估結(jié)果為善意，被申訴方不會(huì)報(bào)復(fù)，或否則挑戰(zhàn)相關(guān)行動(dòng)；若評估結(jié)果為惡意，被申訴方可退出協(xié)議。

爭端解決程序的適用存在兩個(gè)例外。其一，磋商次序的例外。副總理或貿(mào)易代表認(rèn)為的履約緊急事項(xiàng)，可以不受磋商次序的限制直接提出，并在30日內(nèi)舉行會(huì)議。如果無法及時(shí)召開上述會(huì)議，申訴方可求助于采取行動(dòng)。其二，不可抗力意外。若發(fā)生自然災(zāi)害或者其他意料之外的情形，導(dǎo)致一方難以履行協(xié)議時(shí)，雙方應(yīng)及時(shí)磋商。

(三)特殊救濟(jì)方式

比照WTO、CPTPP、USMCA的爭端解決程序，《中美協(xié)議》提供的救濟(jì)方式非常特殊，體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.缺乏中立的第三方機(jī)構(gòu)

由于欠缺一個(gè)類似“專家組”的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，《中美協(xié)議》直接將申訴方行動(dòng)作為磋商失敗后的爭端解決方式。國際法上爭端解決程序的建立源自各國對單方報(bào)復(fù)措施的收斂，《聯(lián)合國憲章》致力于和平解決爭端，《中美協(xié)議》的救濟(jì)方式應(yīng)與《聯(lián)合國憲章》相符。[22]3-7《聯(lián)合國憲章》第33條列舉了談判、調(diào)查、調(diào)停、調(diào)解、公斷、司法解決、區(qū)域機(jī)關(guān)或區(qū)域辦法等和平解決爭端的方式，還有各爭端當(dāng)事國自行選擇的其他和平方法。[23]申訴方行動(dòng)不屬于《聯(lián)合國憲章》列舉的方法之一，那么它是否屬于中美雙方選擇的“其他和平方法”呢？

根據(jù)聯(lián)合國的解釋意見，爭端方選擇的“其他和平方法”主要是三大類：(1)不同于條文列舉的新穎方法。例如，許多涉及航空事務(wù)的條約規(guī)定，與它們的解釋或適用有關(guān)的爭端應(yīng)提交國際民航組織理事會(huì)裁決，該機(jī)構(gòu)的裁決應(yīng)具有咨詢報(bào)告的地位。(13)United Nations, Treaty Series, vol. 11, p. 115.(2)條文列舉方式經(jīng)特殊調(diào)整后的方法。調(diào)解報(bào)告通常只作為建議，是否執(zhí)行由爭端雙方?jīng)Q定。但是在特定的情況下，爭端各方事先同意接受的具有約束力并承諾遵守的調(diào)解報(bào)告，將改變程序的性質(zhì)和結(jié)果。[22]98-1091981年6月18日在巴斯特爾簽訂的《建立東加勒比國家組織條約》規(guī)定：“調(diào)解委員會(huì)關(guān)于解決爭端的任何決定或建議均為最終決定，對會(huì)員國具有約束力。”同樣，該條約附件A第6段表示：“……[調(diào)解]委員會(huì)的報(bào)告，包括其中所述有關(guān)法律事實(shí)或法律問題的任何結(jié)論，均對當(dāng)事各方具有約束力。”(14)International Legal Materials vol XX (1981), p. 1166. Cf. the last sentence of article 85(7) of the Convention on the Representation of States in their Relations with International Organizations of a Universal Character, done at Vienna on Mar. 14, 1975, United Nations, Juridical Yearbook 1975, p. 87.(3)在一個(gè)機(jī)構(gòu)中結(jié)合兩種或兩種以上的方法。盡管同一協(xié)議中規(guī)定多種爭端解決方式十分常見，但一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)采取兩種及以上的方法非常罕見。如果條約除了授權(quán)仲裁庭做出具有約束力的決定外，還授權(quán)該機(jī)構(gòu)在發(fā)布最終裁決之前，試圖通過向當(dāng)事方提出以友好方式解決其爭端的協(xié)議，以達(dá)成令人滿意的解決方案時(shí)，可能會(huì)發(fā)生這種情況。[22]106以上三大類方法有一個(gè)共同的特征，存在一個(gè)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)達(dá)成令爭端方信服的解決方案，不論方案采用裁決、調(diào)解報(bào)告抑或當(dāng)事方協(xié)議的形式。申訴方行動(dòng)是單方行為，缺乏獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀評價(jià)，因而不屬于中美雙方選擇的“其他和平方法”，與《聯(lián)合國憲章》相悖。

申訴方的行動(dòng)包括停止《中美協(xié)議》項(xiàng)下的某一項(xiàng)義務(wù)或采取補(bǔ)救措施兩類，類似于WTO、CPTPP、USMCA執(zhí)行階段的程序，但依舊缺乏獨(dú)立的第三方進(jìn)行判斷和授權(quán)。就本質(zhì)而言，其與美國對中國發(fā)起301調(diào)查的情形相同(15)參見美國法典[C](英文)統(tǒng)一編排，第19卷，第2411-2420節(jié)。，都由美國單方判斷中國的措施是否與條文相符，不符則采取加征關(guān)稅、投資限制等措施。這樣一來，雖然《中美協(xié)議》起到了休止符的作用，但很難從爭端解決程序上制衡美國的單方行動(dòng)。

2.單方行動(dòng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確

按照協(xié)議的英文原文，“The action by the Complaining Party pursuant to this subparagraph was taken in good faith”，“in good faith”是被申訴方采取下一步措施的前提?！吨忻绤f(xié)議》文本并未明確對“in good faith”的解釋，需要從國際法原則和其他國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的運(yùn)用中一窺端倪。

羅森教授認(rèn)為，每當(dāng)使用“in good faith”時(shí)，它不僅指示了義務(wù)本身，也暗示了義務(wù)的履行過程，二者無法分離，是在決策中起著至關(guān)重要作用的當(dāng)事人或法院(或法庭)關(guān)于履行義務(wù)的程序。[24]國際法上“in good faith”是一項(xiàng)基本原則，在《聯(lián)合國憲章》和其他重要條約中多次被提及，當(dāng)前國際社會(huì)普遍采用令人信服的誠實(shí)(honesty)、公平(fairness)和合理(reasonableness)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。[25]該標(biāo)準(zhǔn)廣泛適用于解決爭端、談判、簽署條約、批準(zhǔn)條約并執(zhí)行、解釋條約、履行國際法義務(wù)和行使權(quán)利等領(lǐng)域。[26]

《中美協(xié)議》中申訴方行動(dòng)是否善意的判斷標(biāo)準(zhǔn)比較接近解決爭端和行使權(quán)利領(lǐng)域“in good faith”的適用?？紤]到《中美協(xié)議》與《WTO協(xié)定》均為國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)對于“in good faith”的解釋有一定的參考意義?！懊绹^續(xù)傾銷與補(bǔ)貼抵消法”案例中，專家組引用國際關(guān)系中的一般行為規(guī)則“in good faith”，要求條約的當(dāng)事方避免采取會(huì)破壞整個(gè)條約或有關(guān)條約規(guī)定的目的和宗旨的方式行事。(16)US-Offset Act (Byrd Amendment), WTO Docs WT/DS217/R, WT/DS234/R (Sep. 16, 2020) [7.64] (Report of the Panel).

回到《中美協(xié)議》文本，申訴方行動(dòng)應(yīng)與序言中“防止局勢升級、維護(hù)正常雙邊貿(mào)易關(guān)系”相一致，并符合誠實(shí)、公平、合理三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。誠實(shí)，意味著及時(shí)的信息披露，申訴方應(yīng)盡快告知被申訴方其將要采取的行動(dòng)，并給予被申訴方足夠的時(shí)間以召開緊急會(huì)議評估行動(dòng)的正當(dāng)性。公平，標(biāo)志其行動(dòng)目的正當(dāng)化，即應(yīng)以彌補(bǔ)被申訴方違反《中美協(xié)議》行為造成的損害為目的，而非借機(jī)報(bào)復(fù)被申訴方。合理，意味著申訴方采取的措施應(yīng)與被申訴方行為后果造成的損害相一致。若被申訴方違反或未履行《中美協(xié)議》項(xiàng)下的某一義務(wù)，申訴方應(yīng)停止同種類義務(wù)的給予；如果停止同種類義務(wù)無法彌補(bǔ)損害后果，再按照其認(rèn)為適當(dāng)?shù)摹⑾喾Q的方式實(shí)施補(bǔ)救措施。即便如此，是否能采取單方行動(dòng)是由申訴方主觀判斷的，浮動(dòng)范圍仍然較大，帶有很強(qiáng)的不確定性。

3.爭端并未最終解決

爭端解決程序，顧名思義，是為了調(diào)和雙方矛盾設(shè)立的機(jī)制。大部分情況下，此機(jī)制給雙方提供一個(gè)平臺，旨在解決爭議焦點(diǎn)，并通過提交書狀、法庭辯論、舉證等方法敘述訴求，由中立的第三方做出裁決。以申訴方單方行動(dòng)替代中立的第三方，實(shí)質(zhì)上回避了核心矛盾。例如，中美兩國在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)問題上存在爭議，美國認(rèn)為中國的行為與其在TRIPS下的承諾不符。美國采取加征關(guān)稅等申訴方行動(dòng)，迫使中國選擇接受或退出協(xié)議。這樣一來，中美兩國的知識產(chǎn)權(quán)糾紛非但沒有得到回應(yīng)，還給被申訴方中國無形中增加了許多壓力，更不利于《中美協(xié)議》長期可持續(xù)地發(fā)揮作用。

4.基本排除《中美協(xié)議》外其他爭端解決方式的適用空間

根據(jù)《中美協(xié)議》第7.4條，若申訴方行動(dòng)為善意，被申訴方不能采取反措施，或否則(“or otherwise”)挑戰(zhàn)相關(guān)行動(dòng)；若申訴方行動(dòng)為惡意，被申訴方的救濟(jì)方式是退出協(xié)議。在牛津詞典的釋義中，“or otherwise”被用來指與上文提到的東西不同或相反事項(xiàng)(17)“or otherwise” used to refer to something that is different from or the opposite of what has just been mentioned. 參見文獻(xiàn)[27]。，結(jié)合文義和上下文邏輯關(guān)系，此處不應(yīng)將兩個(gè)單詞拆開翻譯為“或否則”，而是指代上文敘述的行動(dòng)方為善意這一事實(shí)，即“若申訴方出于善意，被申訴方不會(huì)進(jìn)行報(bào)復(fù)和挑戰(zhàn)相關(guān)行動(dòng)”。這側(cè)面說明了不存在善意、惡意之間的“第三種狀態(tài)”，《中美協(xié)議》已經(jīng)將所有可能性窮盡列舉。雖然《中美協(xié)議》相關(guān)的事項(xiàng)只能援用內(nèi)部爭端解決程序，但是不能排除WTO的強(qiáng)制管轄權(quán)，中美任意一方的行為同時(shí)違反WTO項(xiàng)下的義務(wù)時(shí)，仍然可以訴至DSB，但無疑將WTO爭端解決機(jī)制邊緣化。

四、國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則爭端解決機(jī)制的演變趨勢

為便于對比WTO、CPTPP、USMCA和《中美協(xié)議》的爭端解決規(guī)則，更好地把握國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展趨勢，表1從范圍、法律適用、程序(中立機(jī)構(gòu)/透明度/執(zhí)行)等領(lǐng)域進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)明顯的演變規(guī)律。

表1 主要國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的爭端解決規(guī)則

第一，管轄權(quán)由多邊向雙邊過渡，松緊性趨勢不明。從WTO到《中美協(xié)議》，參加國數(shù)量逐漸減少，從全球性經(jīng)貿(mào)協(xié)議到區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)議再到雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議。WTO和《中美協(xié)議》是強(qiáng)制管轄，CPTPP和USMCA是選擇管轄，管轄權(quán)的開放程度不明確。第二，《公約》逐漸被接受為法律適用規(guī)則，WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的地位下降。WTO以案例納入公約，CPTPP和USMCA公開承認(rèn)公約的效力，其中CPTPP表示將參考WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，USMCA和《中美協(xié)議》未表示。第三，機(jī)構(gòu)、透明度、執(zhí)行程序上均有變化。WTO設(shè)有專家組和上訴機(jī)構(gòu)兩個(gè)中立第三方，CPTPP和USMCA保留專家組，《中美協(xié)議》缺乏中立機(jī)構(gòu)。聽證會(huì)和陳述文本在遵守保密規(guī)則的基礎(chǔ)上向公眾開放，透明度有所提升。執(zhí)行領(lǐng)域，由需要中立第三方授權(quán)下中止減讓或補(bǔ)償轉(zhuǎn)向當(dāng)事方的行動(dòng)。

通過分析WTO、CPTPP、USMCA和《中美協(xié)議》的爭端解決規(guī)則演變規(guī)律，可以大致把握美國主導(dǎo)下國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議爭端解決機(jī)制的演進(jìn)趨勢。

(一)規(guī)則導(dǎo)向到效率導(dǎo)向的過渡

規(guī)則導(dǎo)向的國際經(jīng)濟(jì)秩序的基本特征是國家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理行為受到普遍、系統(tǒng)的國際法規(guī)則的約束，以20世紀(jì)40年代《聯(lián)合國憲章》《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《國際貨幣基金協(xié)定》為標(biāo)志。[28]WTO的成立，特別是烏拉圭回合一系列條約體現(xiàn)了規(guī)則導(dǎo)向的國際經(jīng)濟(jì)秩序的成熟。當(dāng)代國際社會(huì)，出于解決矛盾的迫切需要，快速和有效地化解爭端成為美國的首要之意，效率導(dǎo)向的爭端解決機(jī)制更受歡迎，而耗費(fèi)時(shí)間的上訴機(jī)制則很少被采用。

表1列舉的四個(gè)貿(mào)易協(xié)定里，只有WTO設(shè)立了上訴機(jī)構(gòu)，大概率有兩個(gè)原因。一方面，WTO初次嘗試上訴機(jī)制，既是美國的主導(dǎo)，也是其他成員方的共同訴求。成員方希望通過上訴機(jī)構(gòu)的法律審查實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)。后續(xù)的貿(mào)易協(xié)定是否設(shè)立上訴機(jī)構(gòu)取決于WTO上訴機(jī)構(gòu)的綜合表現(xiàn)。另一方面，上訴機(jī)構(gòu)的設(shè)立與WTO的性質(zhì)有關(guān)。截至2016年7月29日，WTO共有164個(gè)成員方，占世界貿(mào)易總量的98%，[29]協(xié)調(diào)各成員方的意愿非常困難，因而更期望一個(gè)專業(yè)、公平的決策機(jī)制。但比WTO早一年出現(xiàn)的NAFTA未設(shè)立上訴機(jī)構(gòu)，源于成員方數(shù)量少且美加墨三國間的貿(mào)易來往頻繁，磋商和專家組審議程序在節(jié)省時(shí)間提高效率上更有優(yōu)勢。[30]事實(shí)上NAFTA第20章一般爭端解決機(jī)制適用很少，[31]這也側(cè)面反映出WTO是上訴機(jī)制更好的試驗(yàn)平臺。

美國是初期WTO機(jī)構(gòu)的主要搭建者，但在《WTO協(xié)定》后，再也沒有在雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中設(shè)立過上訴機(jī)構(gòu)，說明WTO上訴機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)令美國失望。事實(shí)上，美國對上訴機(jī)構(gòu)的不滿由來已久，并最終在特朗普總統(tǒng)任上爆發(fā)。如果WTO上訴機(jī)構(gòu)不按照美國的訴求進(jìn)行改革，將無限期擱置下一任大法官的選拔。[32]154截至2020年4月，WTO上訴機(jī)構(gòu)現(xiàn)任成員只剩下中國籍的趙宏法官一人，她將于2020年底任期屆滿。[33]屆時(shí)，上訴機(jī)構(gòu)將徹底癱瘓。

美國的訴求集中體現(xiàn)在《2018年貿(mào)易政策規(guī)劃及2017年貿(mào)易協(xié)議年度報(bào)告》[34]《2019年貿(mào)易政策規(guī)劃及2018年貿(mào)易協(xié)議年度報(bào)告》[35]《WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告》[36]三份文件中。最新發(fā)布的《WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告》再次明確了美國對WTO上訴機(jī)構(gòu)的八項(xiàng)指控，包括：(1)超過90天審理期限；(2)允許卸任上訴機(jī)構(gòu)成員繼續(xù)審理案件；(3)超越審理權(quán)限，審查成員方國內(nèi)法；(4)提出不必要的建議性觀點(diǎn)；(5)上訴機(jī)構(gòu)提出報(bào)告被作為“先例”，除非“強(qiáng)有力的理由”，否則對專家組有約束力；(6)上訴機(jī)構(gòu)在專家組成立后未采取措施的情況下未能提出建議；(7)上訴機(jī)構(gòu)越權(quán)，對部長級會(huì)議、總理事會(huì)及爭端解決機(jī)構(gòu)權(quán)限內(nèi)的事務(wù)提出意見；(8)上訴機(jī)構(gòu)將其未按照《WTO協(xié)定》第9.2條進(jìn)行的解釋作為權(quán)威解釋，從而偏離了WTO規(guī)則。此外，美國還在“公共機(jī)構(gòu)”、“歸零”問題、外部基準(zhǔn)規(guī)則等領(lǐng)域?qū)Σ糠稚显V機(jī)構(gòu)的法律解釋提出了挑戰(zhàn)。

美國的主張應(yīng)從正反兩方面辯證看待。誠然，WTO上訴機(jī)構(gòu)的工作過程中，確實(shí)出現(xiàn)了拖沓和越權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)予以糾正，但是，美國對部分上訴機(jī)構(gòu)法律解釋的挑戰(zhàn)只能說明其與上訴機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)不同，不足以構(gòu)成對上訴機(jī)構(gòu)的指責(zé)。WTO上訴機(jī)構(gòu)“有錯(cuò)”，但“罪不至死”。為使WTO上訴機(jī)構(gòu)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，歐盟、中國等十幾個(gè)WTO成員方援用DSU第25條仲裁條款，在原有規(guī)則內(nèi)嵌套一個(gè)“臨時(shí)性的上訴仲裁”機(jī)制。[37]

(二)實(shí)體正義到程序正義的提升

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)?！比绻fWTO的爭端解決機(jī)制側(cè)重于實(shí)體事由的裁判，要求對專家組的審議情況和成員方陳述原則上保密，那么CPTPP、USMCA等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定要求在遵守保密原則的前提下將聽證會(huì)和陳述文本向公眾開放，體現(xiàn)了程序正義的價(jià)值。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是美國從多邊轉(zhuǎn)向區(qū)域性合作的重要產(chǎn)物，在吸收WTO爭端解決機(jī)制優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在程序方面注重公平與效率的平衡，尊重爭端方的合意并提升透明度。

第一，注重公平與效率的平衡。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定屬于多邊協(xié)議，為確保審理結(jié)果公平，保留了中立的裁判機(jī)構(gòu)專家組，同時(shí)要求經(jīng)過專家組授權(quán)后才能中止利益或補(bǔ)償。但考慮到成員方比WTO少太多，提高爭端解決程序的效率、促進(jìn)各國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域深入和廣泛合作至關(guān)重要。鑒于此，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定沒有設(shè)立上訴機(jī)制，以專家組的裁判作為最終結(jié)果，這意味著相比DSU程序，至少節(jié)省了半年時(shí)間。除此之外，CPTPP還安排了補(bǔ)償制度，以最大限度地彌補(bǔ)受害方的損失，且不至于通過中止利益損害雙方的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

第二，尊重爭端方合意。場所選擇條款最能體現(xiàn)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對于爭端方合意的尊重，盡管不能排除其他貿(mào)易協(xié)定(特別是WTO)下的管轄權(quán)，但至少能夠選擇是否適用本協(xié)議的爭端解決機(jī)制。從本質(zhì)上看，條約是國家之間的契約，漢斯·凱爾森和拉薩·奧本海都曾表述過類似觀點(diǎn)。[38]契約解釋的首要原則是明確當(dāng)事方合意，將當(dāng)事方商定的爭端解決方式納入?yún)f(xié)定文本中，也允許合意排除協(xié)定提供的爭端解決方式。

第三，提升程序透明度。盡管GATT中有明確的透明度條款，但是專家組的審議情況和成員方陳述原則上保密，DSU程序上的公開化和透明度不高。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為提升程序透明度做出了很大努力。(1)聽證會(huì)和陳述文本在遵守保密規(guī)則的前提下向公眾開放，任何感興趣的“第三方”或普通民眾皆可參與。(2)考慮“法庭之友”的意見。根據(jù)CPTPP第28.12.1(e)條的規(guī)定，專家組應(yīng)當(dāng)考慮非政府主體的陳述和書面意見。這一規(guī)定不僅僅在文本上是對DSU的一個(gè)重要突破，更試圖結(jié)束WTO爭端解決在“法庭之友”實(shí)踐與改革上的長期爭議。[14](3)建立專家組成員名錄，依據(jù)名錄選擇每一次的專家組成員。名錄中的成員會(huì)受到中立性、公正性、合理性的社會(huì)監(jiān)督。在涉及勞工、環(huán)境、透明度、反腐敗的案件中，還需具有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。在《中美協(xié)議》及其他美國主導(dǎo)下的自由貿(mào)易協(xié)定中，程序透明度的提升也體現(xiàn)得非常明顯，這是美國一以貫之的態(tài)度。

(三)多邊主義到單邊主義的回歸

單邊主義在美國具有悠久的歷史。建國初期的孤立思想是單邊主義的起源，正如美國第一任總統(tǒng)華盛頓卸任時(shí)所言：“我國的位置偏僻而遙遠(yuǎn)，這要求并迫使我們追尋另一條不同的道路。我們真正的政策是避開與外界任何部分的永久結(jié)盟，我們的國家有權(quán)采取中立的立場，而且這是我們的職責(zé)和利益的要求?！盵39]烏拉圭回合基本框架搭建完成后，美國單邊主義三次沖擊了WTO：(1)1994年美國主權(quán)大辯論，焦點(diǎn)是美國應(yīng)否正式批準(zhǔn)締結(jié)《WTO協(xié)定》并接受其多邊規(guī)則的嚴(yán)格約束；(2)早期“301”條款爭端，主要是1998—2000年美國根據(jù)301條款發(fā)起的對日本等國的調(diào)查；(3)21世紀(jì)頭幾年的“201”調(diào)查，采取單邊主義的國內(nèi)保障措施。[40]153-154

以上三次沖擊都以WTO所代表的多邊主義的暫時(shí)勝利告終。2008年奧巴馬政府執(zhí)政后，美國在WTO體制外注重區(qū)域經(jīng)貿(mào)關(guān)系，主推TPP和TTIP談判。2016年特朗普政府上臺后，單邊主義卷土重來。(18)由于特朗普政府對華經(jīng)貿(mào)政策的特殊性，有學(xué)者認(rèn)為這一時(shí)期的單邊主義只是“例外”，不具有典型性和代表性。本文主張一系列經(jīng)貿(mào)協(xié)定中爭端解決機(jī)制的變化能夠說明美國逐漸走向單邊主義。2017年8月18日，USTR依據(jù)《1974貿(mào)易法》單方面對中國發(fā)起“301”調(diào)查，以決定中國關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的法律、政策和政府實(shí)踐根據(jù)貿(mào)易法第301(b)(1)節(jié)是否可訴。[41]139為了收支平衡，減少貿(mào)易逆差，維護(hù)貿(mào)易地位，歷史上美國多次發(fā)起301調(diào)查。“301條款”的震懾作用遠(yuǎn)比其真正執(zhí)行更為有效，作為威脅和壓服貿(mào)易對手的“狼牙棒”，USTR希望通過它達(dá)到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的目的。[40]1602018年6月15日起，USTR陸續(xù)對中國商品加征了三輪關(guān)稅，完全無視WTO項(xiàng)下的“關(guān)稅減讓”義務(wù)。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定繼續(xù)談判，但明顯增強(qiáng)了單邊色彩。以USMCA為例，不僅把NAFTA“自由貿(mào)易”字樣刪除，還希冀以雙邊取代多邊，以“互惠”取代“最惠”。與傳統(tǒng)區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定的“求同”模式不同，USMCA以“存異”為主，更像三個(gè)雙邊協(xié)定的組合，[18]47-48美—加、美—墨、加—墨間適用三種不同的投資爭端解決機(jī)制。

如果說在一般爭端解決機(jī)制上USMCA仍舊保持了多邊立場，那么與中國簽訂《中美協(xié)議》時(shí)，美國毫不掩飾其單邊主義立場：中立的決策機(jī)構(gòu)完全消失；被WTO、CPTPP、USMCA共同禁止的未經(jīng)授權(quán)的單方行動(dòng)在《中美協(xié)議》里正當(dāng)化，作為雙方未達(dá)成共識時(shí)申訴方的行動(dòng)。質(zhì)言之，《中美協(xié)議》并未改變“301條款”授權(quán)單方行動(dòng)的內(nèi)容，而是提供了一個(gè)中美之間的常態(tài)化磋商平臺，希望通過“辦公室”減少紛爭。

五、國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變局應(yīng)對之中國策略

隨著GDP總值的持續(xù)攀升，中國在國際社會(huì)的影響力逐步擴(kuò)大。作為負(fù)責(zé)任的大國，對于國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變化，中國必須高度關(guān)注并積極應(yīng)對。

首先，積極推動(dòng)WTO上訴機(jī)構(gòu)改革。在所有國際貿(mào)易協(xié)定的爭端解決機(jī)制中，WTO是唯一保留上訴機(jī)構(gòu)的。鑒于上訴機(jī)構(gòu)對于WTO成員的特殊意義，其能夠?yàn)槌蓡T方提供二次救濟(jì)，最大限度地進(jìn)行公平?jīng)Q策。這不是WTO跟不上時(shí)代潮流、上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)被取代的表現(xiàn)，相反是成員方眾多的國際組織確保裁判正確性的必要保證。2001年加入WTO后，中國認(rèn)真履行《WTO協(xié)定》和《中國加入世貿(mào)組織議定書》項(xiàng)下的義務(wù)，堅(jiān)持多邊爭端解決立場。[32]162-163針對上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)，中國通過“歐中印加等成員提案”、歐中加等12個(gè)成員“關(guān)于爭端解決和上訴程序改革的聯(lián)合提案”(19)2018年11月22日，中國、歐盟會(huì)同加拿大、印度、挪威、新西蘭、瑞士、澳大利亞、韓國、冰島、新加坡、墨西哥等成員向世界貿(mào)易組織提交了關(guān)于爭端解決上訴程序改革的兩份聯(lián)合提案，并計(jì)劃在12月12日的世界貿(mào)易組織總理事會(huì)會(huì)議上就此發(fā)表聯(lián)合聲明。參見文獻(xiàn)[42]。等方式積極參與改革。目前，可能行之有效的措施是中國、歐盟等16個(gè)成員依據(jù)DSU第25條做出的“臨時(shí)上訴仲裁”安排。這一機(jī)制是當(dāng)事方意思自治和多邊性爭端解決特點(diǎn)之間的平衡，雖然已形成框架文本，但仍需細(xì)化第三方參與、仲裁庭的權(quán)限范圍、仲裁裁決的執(zhí)行、仲裁裁決的保密性要求與WTO爭端解決機(jī)制透明度等問題。[43]中國需要對DSU第25條及多方“臨時(shí)上訴仲裁”安排和兩個(gè)附件進(jìn)行深入研究，設(shè)計(jì)“臨時(shí)上訴仲裁”與專家組的無縫對接機(jī)制，更大程度地替代上訴機(jī)構(gòu)職能，爭取吸納更多WTO成員參加。應(yīng)著重考慮以下兩個(gè)問題：(1)“臨時(shí)上訴仲裁”是暫時(shí)抑或長期安排。命名上似乎是“臨時(shí)”方案，但若美國繼續(xù)阻撓上訴機(jī)構(gòu)法官的選任，同時(shí)加入該方案的WTO成員越來越多，該方案很可能長期存在，并在實(shí)質(zhì)上吸納和改革WTO上訴機(jī)制。(2)該替代方案對于美國的態(tài)度。截至2020年4月，WTO上訴機(jī)構(gòu)發(fā)布報(bào)告的158個(gè)案件中，一方為美國的有101例，占比約64%。[44]美國的缺席可能導(dǎo)致2/3左右的案件無法通過臨時(shí)上訴機(jī)制審理，對其他WTO成員方的利益影響深遠(yuǎn)。因此，成員方會(huì)盡力把美國拉回WTO上訴機(jī)構(gòu)的框架中來。

其次，向區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的高標(biāo)準(zhǔn)靠攏。對于是否加入CPTPP，國內(nèi)存在針鋒相對的兩類觀點(diǎn)。部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)認(rèn)清TPP實(shí)質(zhì)，當(dāng)前不宜主動(dòng)宣布加入。雖然美國已經(jīng)退出，但TPP是其擠壓、引導(dǎo)和塑造中國，防止中國書寫國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的手段。[45]部分學(xué)者持有相反觀點(diǎn)，認(rèn)為中國應(yīng)該積極主動(dòng)尋求加入CPTPP。其準(zhǔn)入條件與中國許多改革的重要內(nèi)容相一致，應(yīng)該本著“以我為主，為我所用”的原則，利用CPTPP的契機(jī)，進(jìn)一步深化國內(nèi)各個(gè)方面的改革進(jìn)程，享受CPTPP所帶來的貿(mào)易和投資紅利，這從根本上符合中國經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)。[46]從爭端解決機(jī)制上看，CPTPP相比WTO更加注重公平與效率的平衡，尊重成員方的意見并提升了程序透明度，與其高標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體規(guī)則相一致，不愧為目前為止最高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。CPTPP制度的出現(xiàn)，既促動(dòng)了國際法的規(guī)范增益，又加劇了國際法的體系分化。[47]中國應(yīng)當(dāng)在保持寬容冷靜態(tài)度的同時(shí)積極著手行動(dòng)，深入研究、廣泛比較、認(rèn)真借鑒，形成戰(zhàn)略思維，提升規(guī)則能力，在與既有的全球性法治理念契合的前提下構(gòu)建和推廣能夠體現(xiàn)廣大新興國家和發(fā)展中國家利益的新型國際法律體系。抓住合適的時(shí)機(jī)加入CPTPP，積極參與高水平的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，是中國試圖打破被孤立的僵局、加入全球經(jīng)濟(jì)體互動(dòng)的重要方式。

最后，堅(jiān)決抵制單邊主義的惡劣影響。中美雙邊談判達(dá)成協(xié)議，暫停加征關(guān)稅，是互利的選擇。然而，缺乏中立第三方，將申訴方行動(dòng)正當(dāng)化，容易使得整個(gè)體系走向崩潰，特別是在申訴方和被申訴方概率相距甚遠(yuǎn)(20)申訴方大概率為美國，因?yàn)樽?018年4月以來，美國根據(jù)301調(diào)查的結(jié)果先后三次對中國加征關(guān)稅。的情況下。在“逆全球化”不斷膨脹的當(dāng)今世界，是否會(huì)回歸其自然狀態(tài)——充滿利益競爭以及民族主義、部落主義和利己主義沖撞的黑暗叢林呢？答案是否定的。在2020年二十國領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，習(xí)近平呼吁二十國集團(tuán)成員減免關(guān)稅，取消壁壘，暢通貿(mào)易。[48]在全球經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，中國多次在公開場合支持WTO發(fā)揮作用，同時(shí)積極履行在WTO項(xiàng)下的義務(wù)。美國政府近些年來持續(xù)不斷地“退群”、“毀約”的單方行為，已經(jīng)激起了很多國家的不滿，其與中國的貿(mào)易戰(zhàn)僅為美國單邊貿(mào)易政策掩護(hù)之下全球貿(mào)易戰(zhàn)的一角。[41]155-156正如加拿大總理特魯多的前外交政策顧問羅蘭·帕里斯(Roland Paris)所言，在貿(mào)易戰(zhàn)中沒有勝者。[49]作為負(fù)責(zé)任的大國，中國不僅要聯(lián)合其他國家，以維護(hù)WTO多邊體制和積極參與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的方式遏制美國單邊主義勢頭，更要適時(shí)調(diào)整國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制，使之與目前高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相適應(yīng)，并積極通過對話、磋商等方式有效解決國際經(jīng)濟(jì)爭端，防止單邊貿(mào)易措施的蔓延。