中國(guó)反腐與廉政的國(guó)際合作：過程、邏輯與展望

孫 燦

(江蘇省社會(huì)科學(xué)院 廉政與治理研究中心，江蘇 南京 210004)

每年的12月9日是聯(lián)合國(guó)確定的國(guó)際反腐敗日。在2020年國(guó)際反腐敗日當(dāng)天，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯(António Guterres)表示，新冠肺炎疫情為腐敗創(chuàng)造了更多機(jī)會(huì)，從大流行病中恢復(fù)必須包含預(yù)防和打擊腐敗賄賂的措施，為此，我們需要更廣泛的伙伴關(guān)系，在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》提供的全球反腐工具基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)督、問責(zé)和透明度。[1]反腐敗是聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程刑事司法領(lǐng)域中最重要的內(nèi)容，聯(lián)合國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)在腐敗領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)深度合作治理的期待正變得愈發(fā)強(qiáng)烈。中國(guó)是反腐與廉政國(guó)際合作領(lǐng)域的重要力量，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確了堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)的總要求，而推進(jìn)腐敗的全球治理合作恰是中國(guó)為此不懈奮斗的題中之義。中國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也與聯(lián)合國(guó)簽署了首份反腐敗合作文件，規(guī)定雙方將圍繞預(yù)防和懲治腐敗、資產(chǎn)追回、信息交流、“一帶一路”及促進(jìn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)等展開務(wù)實(shí)合作。

一、全球反腐的國(guó)際共識(shí)與國(guó)別實(shí)踐

腐敗從一項(xiàng)令人關(guān)注的國(guó)內(nèi)或區(qū)域性事務(wù)發(fā)展為一股能引起全球性革命的力量過程，被視為是開啟了“腐敗的全球化”。國(guó)際反腐敗研究領(lǐng)域的知名學(xué)者伊萊扎·卡薩洛娃(Elitza Katzarova)認(rèn)為腐敗作為一個(gè)全球性問題的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)不同階段：第一個(gè)階段始于20世紀(jì)70年代早期，該問題獲得了一定的國(guó)際關(guān)注和推動(dòng)，但政府間協(xié)議導(dǎo)致了有限的制度化；第二個(gè)階段從1994年開始，該問題已制度化并被置于國(guó)際公眾、媒體和政策議程的頭條；第三個(gè)階段始于2005年，該問題進(jìn)入了一個(gè)新常態(tài)并已成為全球治理的合法性關(guān)切。[2]

新自由主義經(jīng)濟(jì)改革和“第三波民主化”浪潮一定程度上解釋了“腐敗的全球化”——一方面，興盛于20世紀(jì)70年代的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)極力宣揚(yáng)的自由化、私有化、市場(chǎng)化乃至全球資本主義化是跨境腐敗爆發(fā)的推手；另一方面，集權(quán)控制的消除、地方化、私有化和經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開放短期內(nèi)極大地提高了腐敗的可能性。這與塞繆爾·亨廷頓(Samuel P. Huntington)所言的1974年之后波及歐洲、東亞、南美等地區(qū)的“第三波民主化”浪潮有著密切的關(guān)聯(lián)，“腐敗的全球化”回應(yīng)了全球政治中的合法性危機(jī)。

(一)國(guó)際共識(shí)：全球腐敗治理的議程設(shè)置

腐敗環(huán)境的變化凝聚起反腐敗合作的國(guó)際共識(shí)，一個(gè)日益相互依賴的世界使得全球腐敗治理的議程設(shè)置在20世紀(jì)90年代中期逐漸形成。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國(guó)兩大機(jī)構(gòu)為全球反腐的議程設(shè)置做出了突出貢獻(xiàn)：在美國(guó)的提議下，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織于1994年制定和批準(zhǔn)了《關(guān)于商業(yè)交易中反腐敗的建議》，這是工業(yè)化國(guó)家立誓采取確實(shí)反腐敗行動(dòng)的第一份國(guó)際性文件，盡管相對(duì)籠統(tǒng)含糊且不具約束力，但其對(duì)國(guó)際貿(mào)易中反腐敗氛圍的營(yíng)造至關(guān)重要。同樣是1994年，聯(lián)合國(guó)在意大利那不勒斯召開了一個(gè)反跨境和有組織犯罪的高層次會(huì)議，138個(gè)國(guó)家簽署了《那不勒斯宣言》，保證加強(qiáng)國(guó)內(nèi)行動(dòng)和國(guó)際合作以對(duì)付有組織腐敗犯罪。1996年，第51屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)首次以決議案的形式強(qiáng)調(diào)開展國(guó)際合作防止和控制腐敗的必要性，并深信腐敗已是當(dāng)前跨越國(guó)界和影響所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的一種現(xiàn)象。1997年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織出臺(tái)了由33國(guó)簽字締約的《禁止在國(guó)際商業(yè)交易中賄賂外國(guó)公職人員公約》，該公約在犯罪行為認(rèn)定和制裁實(shí)施保障等方面達(dá)成一致，表明其在全球反腐方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。曾經(jīng)有學(xué)者這樣總結(jié)：“當(dāng)未來(lái)的歷史學(xué)家撰寫人類漫長(zhǎng)而丑陋的腐敗史時(shí)，一定會(huì)發(fā)現(xiàn)20世紀(jì)90年代的反腐敗猶如19世紀(jì)80年代的反對(duì)奴隸制一樣：出現(xiàn)了一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的變化的10年?！盵3]

2003年，第58屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議通過的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》被視為是國(guó)際反腐敗歷程中的一個(gè)里程碑，也標(biāo)志著全球腐敗治理的議程設(shè)置真正進(jìn)入到“儀式化”(ritualization)階段——儀式化的議程增強(qiáng)了認(rèn)知和行為的可預(yù)測(cè)性，不確定性大大降低，同時(shí)還會(huì)經(jīng)由談判產(chǎn)生一套原則、規(guī)范、期望和準(zhǔn)則。[4]《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的核心意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，這是首部全球性反腐敗法律文書，為各國(guó)打擊跨境腐敗犯罪開展國(guó)際合作奠定了多邊法律基礎(chǔ)；第二，其首次在國(guó)際一級(jí)層面建立了預(yù)防與打擊腐敗并加強(qiáng)國(guó)際合作的機(jī)制。[5]時(shí)至今日，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》仍是全球腐敗治理領(lǐng)域取得的最重要成果，全球反腐的議程設(shè)置仍然方興未艾。

(二)國(guó)別/區(qū)域?qū)嵺`：國(guó)際廉政合作的互“廉”互通

全球范圍內(nèi)不同國(guó)家和地區(qū)在跨境腐敗治理方面的法律和制度建設(shè)構(gòu)成了國(guó)際廉政合作的基礎(chǔ)。無(wú)論是相對(duì)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家(區(qū)域)還是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體(區(qū)域)，它們都基于本國(guó)或本地區(qū)實(shí)際為國(guó)際廉政合作實(shí)踐提供了豐富的樣本。

美國(guó)是國(guó)際廉政合作的先行者。早在1977年美國(guó)就制定了《海外反腐敗法》，該法被譽(yù)為是射向跨國(guó)腐敗活動(dòng)的第一支箭，旨在約束美國(guó)企業(yè)的海外賄賂行為，但其蘊(yùn)含的“長(zhǎng)臂管轄”原則也體現(xiàn)了美國(guó)在國(guó)際廉政合作中的強(qiáng)權(quán)意志。

歐盟是國(guó)際廉政合作制度化與規(guī)范化的推動(dòng)者。歐盟的跨境反腐體現(xiàn)了“將國(guó)際組織的垂直審查、縱向監(jiān)督、總體協(xié)調(diào)與政府間的雙邊審查、多邊監(jiān)督、平行施壓相結(jié)合”的模式。[6]2009年簽署的“斯德哥爾摩計(jì)劃”(the stockholm programme)及后來(lái)建立的“歐盟反腐報(bào)告”制度在其中發(fā)揮了重要作用。

韓國(guó)是國(guó)際廉政合作“政府-社會(huì)”共同體形塑的代表。非政府組織“韓國(guó)透明國(guó)際”(Transparency International Korea)在韓國(guó)的國(guó)際反腐進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。在該組織的推動(dòng)下，“韓國(guó)反腐敗和透明公約”于2005年簽署，公約包含了遵守國(guó)際商務(wù)規(guī)則和聯(lián)合國(guó)反腐敗原則等諸多內(nèi)容，致力于營(yíng)造一個(gè)廉潔的透明社會(huì)。

拉美地區(qū)是國(guó)際廉政合作“法治聯(lián)合體”的典范。拉美嚴(yán)重的腐敗問題較早地催生了地區(qū)廉政合作，1996年美洲國(guó)家組織通過了世界上第一份多國(guó)聯(lián)合反腐敗協(xié)議——《美洲反腐敗公約》。該公約規(guī)定了每個(gè)締約國(guó)的反腐敗義務(wù)，且“因?yàn)榘驯O(jiān)管和懲罰的承諾作為強(qiáng)制性規(guī)定，使西半球的國(guó)際反腐敗合作走在了世界的前沿”。[7]《美洲反腐敗公約》的相關(guān)跟進(jìn)機(jī)制還促成了拉美各國(guó)的反腐信息交換與評(píng)估改革。

各具特色的國(guó)別與區(qū)域?qū)嵺`都指向更加廉潔的未來(lái)，一個(gè)互“廉”互通的國(guó)際社會(huì)正在形成。在全球化日益深入發(fā)展的進(jìn)程中，國(guó)際社會(huì)不斷凝聚共識(shí)促進(jìn)全球腐敗治理的深度合作，且這種國(guó)際共識(shí)逐漸以國(guó)際法的形式予以強(qiáng)化，成為包括中國(guó)在內(nèi)的各個(gè)行為體加快推進(jìn)全球腐敗治理理念形成和行動(dòng)落實(shí)的準(zhǔn)繩。而國(guó)際范圍內(nèi)各具特色的廉政合作實(shí)踐無(wú)疑對(duì)中國(guó)開展全球腐敗治理富有啟示和借鑒價(jià)值，這是因?yàn)橹袊?guó)特色的腐敗治理與廉政國(guó)際合作一定需要博采眾長(zhǎng)，絕非憑空產(chǎn)生。

二、中國(guó)反腐與廉政合作的國(guó)際化之路

在世界銀行新近發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中，中國(guó)由于實(shí)施了監(jiān)管改革，已躋身全球營(yíng)商環(huán)境改善最明顯的十大經(jīng)濟(jì)體。營(yíng)商環(huán)境是一把尺子，反映了一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政治生態(tài)，腐敗治理則是凈化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵舉措。中國(guó)全球營(yíng)商環(huán)境的改善和成就得益于多年來(lái)中國(guó)反腐與廉政的國(guó)際合作，這條國(guó)際化之路則內(nèi)嵌于中國(guó)的對(duì)外開放實(shí)踐進(jìn)程中。

(一)“萌芽期”：20世紀(jì)80至90年代的合作之路

改革開放以來(lái)，中國(guó)開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，腐敗交易活動(dòng)呈逐漸上升態(tài)勢(shì)。20世紀(jì)80年代末開始有官方公開資料記載的中國(guó)貪官和國(guó)企職務(wù)犯罪嫌疑人外逃記錄，中國(guó)反腐與廉政合作的國(guó)際化之路在80年代中期左右正式啟動(dòng)。

2013年12月，教育部、發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見》，并做出具體部署。2014年3月14日，召開全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件全國(guó)電視電話會(huì)議，深入實(shí)施教育規(guī)劃綱要，部署落實(shí)全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作。會(huì)議指出，發(fā)展貧困地區(qū)義務(wù)教育，功在當(dāng)代，惠及子孫，要從全面改善基本辦學(xué)條件入手，覆蓋貧困地區(qū)、聚焦薄弱學(xué)校，按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則，力爭(zhēng)經(jīng)過三至五年，使貧困地區(qū)薄弱學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)、滿足基本需求，為貧困地區(qū)學(xué)生創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)生活環(huán)境。

萌芽的標(biāo)志是1984年中國(guó)正式加入國(guó)際刑事警察組織。成立于1923年的國(guó)際刑事警察組織旨在世界范圍內(nèi)協(xié)調(diào)預(yù)防和打擊國(guó)際刑事犯罪，這些犯罪類別不僅有如恐怖活動(dòng)一類的暴力犯罪，也有如走私、賄賂、貪污一類的跨國(guó)經(jīng)濟(jì)犯罪，如今還包括了新興的網(wǎng)絡(luò)犯罪。著名的“紅色通緝令”制度就是中國(guó)借助國(guó)際刑事警察組織平臺(tái)開展的有效國(guó)際廉政合作。1995年，國(guó)際刑事警察組織第六十四屆大會(huì)在北京舉行，多年來(lái)中國(guó)始終與該組織保持著密切的合作關(guān)系。1996年在中國(guó)、巴基斯坦等國(guó)的共同倡議下，亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)正式啟動(dòng)，這是一個(gè)區(qū)域性反腐敗專業(yè)組織，旨在加強(qiáng)亞洲各國(guó)各地區(qū)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的交流合作。

為了打擊貪官外逃等涉外腐敗犯罪行為，中國(guó)反腐與廉政的雙邊合作也同步啟動(dòng)——中國(guó)政府自1987—1999年先后與波蘭、法國(guó)、蒙古、羅馬尼亞、意大利、土耳其、烏克蘭、西班牙、俄羅斯、古巴、哈薩克斯坦、白俄羅斯、保加利亞、泰國(guó)、埃及、希臘、加拿大、塞浦路斯、匈牙利、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、摩洛哥、烏茲別克斯坦、新加坡、越南、韓國(guó)、老撾、突尼斯、哥倫比亞等29個(gè)國(guó)家締結(jié)司法協(xié)助雙邊協(xié)定(含刑事、民事和商事)；自1993—1999年先后與泰國(guó)、白俄羅斯、俄羅斯、哈薩克斯坦、羅馬尼亞、保加利亞、蒙古、烏克蘭、烏茲別克斯坦、柬埔寨、吉爾吉斯斯坦等11個(gè)國(guó)家締結(jié)引渡雙邊條約。[8]

(二)“接軌期”：2003年之后的合作之路

中國(guó)反腐與廉政合作跟國(guó)際社會(huì)的全面接軌源自2003年簽訂、2006年生效的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，恰逢中國(guó)“入世”并開啟全方位對(duì)外開放的進(jìn)程。當(dāng)2000年聯(lián)合國(guó)成立特設(shè)委員會(huì)起草這份預(yù)防和打擊腐敗的綜合性國(guó)際法律文件時(shí)，中國(guó)就積極參與進(jìn)來(lái)(2000—2006年為實(shí)施該公約的第一階段)。2006年實(shí)施《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》協(xié)調(diào)小組第三次會(huì)議上明確了第二階段工作方案中需要完成的20項(xiàng)任務(wù)。2010年協(xié)調(diào)小組召開第五次全體會(huì)議增加了“應(yīng)對(duì)履約審議”作為第二階段需要完成的一項(xiàng)任務(wù)，由此形成“20+1”的工作格局。為履行公約規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，中國(guó)成立了由24個(gè)機(jī)關(guān)和部門組成的部際協(xié)調(diào)小組，具體承擔(dān)國(guó)內(nèi)履約的組織協(xié)調(diào)工作，做好有關(guān)國(guó)內(nèi)法與公約的銜接工作。

2006年國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)的成立，是中國(guó)反腐與廉政合作跟國(guó)際社會(huì)全面接軌的又一重要標(biāo)志。國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)是第一個(gè)由我國(guó)發(fā)起成立的國(guó)際司法合作組織，宗旨是促進(jìn)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的實(shí)施，并加強(qiáng)各國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)在打擊貪污賄賂犯罪方面的國(guó)際合作。目前，已有超過140個(gè)國(guó)家和地區(qū)通過組織會(huì)員和個(gè)人會(huì)員的方式加入該組織。國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)在腐敗犯罪預(yù)防、資產(chǎn)返還及反腐敗國(guó)際合作等領(lǐng)域開展了一系列建設(shè)性合作，推動(dòng)了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的有效實(shí)施，受到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。

增強(qiáng)區(qū)域性和雙邊的協(xié)同反腐也是2003年之后中國(guó)接軌國(guó)際腐敗治理與廉政合作的有力體現(xiàn)——2004年首屆“東盟與中日韓打擊跨國(guó)犯罪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議”上中國(guó)代表倡議建立包含懲治腐敗行為在內(nèi)的“十加三”合作機(jī)制。2005年中國(guó)加入了亞太經(jīng)合組織反腐敗與提高透明度工作組，同年還加入亞洲開發(fā)銀行/經(jīng)合組織亞太地區(qū)反腐敗行動(dòng)計(jì)劃。2006年《上海合作組織成員國(guó)最高法院院長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合聲明》發(fā)布，明確把上海合作組織成員在區(qū)域反腐敗斗爭(zhēng)中的司法合作提升到更高水平。2010年由中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書統(tǒng)計(jì)表明：“中國(guó)已與68個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了106項(xiàng)各類司法協(xié)助條約”；“最高人民檢察院先后與80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)簽署了檢察合作協(xié)議”；“公安部與44個(gè)國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)建立了65條24小時(shí)聯(lián)絡(luò)熱線，同59個(gè)國(guó)家和地區(qū)的內(nèi)政警察部門簽署了213份合作文件”。[9]

(三)“加速期”：2014年以來(lái)的合作之路

2014年對(duì)于中國(guó)的反腐與廉政國(guó)際合作來(lái)說(shuō)是具有特殊意義的年份。在決策層面，2014年10月，習(xí)近平主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議，就加強(qiáng)反腐敗國(guó)際追逃追贓工作進(jìn)行專題研究。隨后黨的十八屆四中全會(huì)作出重要決策，提出“加強(qiáng)反腐敗國(guó)際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度”[10]。在組織層面，中紀(jì)委新成立了國(guó)際合作局，負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察的國(guó)際交流與合作以及反腐敗國(guó)際條約的實(shí)施和履約等事宜。中紀(jì)委聯(lián)合最高法、最高檢、外交部、公安部、國(guó)家安全部、司法部、人民銀行合作成立指揮國(guó)際廉政合作行動(dòng)的“司令塔”——中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國(guó)際追逃追贓工作辦公室。在制度層面，亞太經(jīng)合組織第二十六屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議審議通過了《北京反腐敗宣言》，這是第一個(gè)由中國(guó)主導(dǎo)起草的國(guó)際性反腐敗宣言。《北京反腐敗宣言》提出組建“亞太經(jīng)合組織反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)”(ACT-NET)，推動(dòng)形成亞太地區(qū)反腐敗與執(zhí)法機(jī)構(gòu)間分享信息與交流經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)的重要合作機(jī)制，為偵測(cè)、調(diào)查并起訴腐敗、賄賂、洗錢與非法貿(mào)易提供便利。從決策部署到組織建構(gòu)再到制度形成，中國(guó)的反腐與廉政國(guó)際合作邁入了系統(tǒng)化加速期。

2016年二十國(guó)集團(tuán)杭州峰會(huì)通過的《二十國(guó)集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級(jí)原則》、設(shè)立的“G20反腐敗追逃追贓研究中心”和啟動(dòng)的《二十國(guó)集團(tuán)2017—2018年反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》是中國(guó)系統(tǒng)化反腐與廉政國(guó)際合作的又一次加速，共同構(gòu)筑起“原則-機(jī)制-行動(dòng)”三位一體的中國(guó)國(guó)際反腐新格局。三者分別致力于打造一個(gè)“零容忍”“零漏洞”“零障礙”的“無(wú)死角”反腐國(guó)際追逃追贓合作體系；致力于有效整合二十國(guó)集團(tuán)各成員國(guó)現(xiàn)有研究力量，打造機(jī)制創(chuàng)新平臺(tái)；致力于開展更加務(wù)實(shí)的合作，適應(yīng)反腐敗行動(dòng)組織化、智能化、國(guó)際化的要求。[11]

“一帶一路”建設(shè)為加速度的中國(guó)國(guó)際廉政合作注入了新動(dòng)能。在首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上，習(xí)近平主席向全世界表明中國(guó)將加強(qiáng)國(guó)際反腐合作，讓“一帶一路”成為廉潔之路。2018年，“一帶一路”法治合作國(guó)際論壇發(fā)表共同主席聲明，呼吁“一帶一路”參與方攜手加強(qiáng)廉潔建設(shè)，以司法執(zhí)法深度合作為廉潔之路提供堅(jiān)實(shí)法律支持和保障。第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇專設(shè)“廉潔絲綢之路”分論壇，中國(guó)與有關(guān)國(guó)家、國(guó)際組織以及工商學(xué)術(shù)界代表共同發(fā)起《廉潔絲綢之路北京倡議》。中國(guó)共產(chǎn)黨成立百年之際，黨中央強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)“一帶一路”廉潔建設(shè)，落實(shí)《廉潔絲綢之路北京倡議》，全面履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》義務(wù)，在公約框架下加強(qiáng)反腐敗國(guó)際合作。在中國(guó)對(duì)外開放跨越40年并邁入“制度型開放”的新階段，“廉潔絲綢之路”建設(shè)將為其營(yíng)造更為優(yōu)質(zhì)的開放“軟環(huán)境”。

三、中國(guó)特色反腐與廉政國(guó)際合作的內(nèi)在邏輯

近四十年的國(guó)際反腐合作歷程不斷推進(jìn)了中國(guó)的國(guó)家腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)也逐步探索出一條符合國(guó)情、具有中國(guó)特色的國(guó)際廉政合作道路。中國(guó)特色反腐與廉政國(guó)際合作之路具有內(nèi)在的三重邏輯：“廉實(shí)力”(integrity development power)的塑造為其理論邏輯，廉潔公共產(chǎn)品的供給為其行動(dòng)邏輯，中國(guó)“國(guó)家廉政體系”(national integrity system)的建構(gòu)為其制度邏輯。

(一)理論邏輯：塑造“廉實(shí)力”

“廉實(shí)力”概念首先由中國(guó)學(xué)者黃寶榮提出，被應(yīng)用于中國(guó)國(guó)有企業(yè)的反腐倡廉建設(shè)。企業(yè)的“廉實(shí)力”是指“企業(yè)通過以‘廉’為組織、管理和行為的核心理念和基本準(zhǔn)則，從而獲得的在同等競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位的能力”[12]?；凇笆﹦?dòng)者-結(jié)構(gòu)”的關(guān)系互動(dòng)，“廉實(shí)力”概念逐漸有了新的拓展和延伸——“廉實(shí)力”意圖將國(guó)家、地區(qū)和組織在面對(duì)腐敗治理需求和廉潔績(jī)效提升時(shí)所進(jìn)行的各種努力和構(gòu)成要素加以整體衡量，日益成為一個(gè)合乎世界進(jìn)步潮流和國(guó)際社會(huì)訴求的概念。中國(guó)特色反腐與廉政國(guó)際合作中的“廉實(shí)力”塑造主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，依法治理與協(xié)同組織。中國(guó)政府堅(jiān)持在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的政策框架內(nèi)推進(jìn)國(guó)際廉政合作。《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第一周期履約審議報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)將本公約作為引渡、司法協(xié)助和執(zhí)法合作的法律依據(jù)均是良好的實(shí)踐做法，有利于高效地進(jìn)行國(guó)際合作。多部門協(xié)同是中國(guó)國(guó)際廉政合作的顯著特征，如今從中央到省市及部分縣均設(shè)立追逃辦，相關(guān)工作由外交、紀(jì)檢、司法、執(zhí)法、安全、金融等部門聯(lián)合參與。

第二，國(guó)家動(dòng)員與精準(zhǔn)問責(zé)。強(qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員是中國(guó)國(guó)際廉政合作中的“廉實(shí)力”要素，中國(guó)自二十國(guó)集團(tuán)杭州峰會(huì)構(gòu)筑起的“原則-機(jī)制-行動(dòng)”三位一體國(guó)際反腐新模式正是國(guó)家動(dòng)員下政府、商界和公民社會(huì)組織共同參與的結(jié)果。對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”群體開展問責(zé)是中國(guó)廉政建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，并同樣適用于中國(guó)的國(guó)際廉政合作。以黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)相協(xié)調(diào)的精準(zhǔn)問責(zé)舉措有利于跨國(guó)行動(dòng)中行使公權(quán)力的主體明確責(zé)任意識(shí)，依法依規(guī)履職。

第三，廉潔文化與人民至上。中國(guó)的國(guó)際廉政合作正致力于打造以“親、清”政商關(guān)系為核心的“廉潔絲綢之路”文化，助力中國(guó)國(guó)際反腐的可持續(xù)發(fā)展。腐敗是江山社稷的毒瘤，通過國(guó)際廉政合作我們所追求的是更好地“守江山”，也就是“守住人民的心”，一切為了人民始終是最根本的遵循。

總而言之，塑造“廉實(shí)力”的理論意義就是把“廉實(shí)力”轉(zhuǎn)化為中國(guó)反腐與廉政國(guó)際合作中的廉潔效能，進(jìn)而提升中國(guó)的綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)行動(dòng)邏輯：供給廉潔公共產(chǎn)品

聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的一份研究報(bào)告明確將控制腐敗視為一種全球公共產(chǎn)品。報(bào)告指出，控制腐敗具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征：一方面，為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)而努力的人無(wú)法將未做任何努力的人排斥在某些收益之外；另一方面，一個(gè)行為主體從“善治”中獲得的收益不會(huì)侵犯到他人獲得該收益的能力。因此，控制腐敗是公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的一種中間投入，它為政府有效行使功能起到了關(guān)鍵作用。[13]事實(shí)上，全球公共產(chǎn)品的提供常常包含相互協(xié)調(diào)和相互制約的聯(lián)合努力，各方既有共同出資、分擔(dān)責(zé)任之需，也有實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管、令行禁止之求。中國(guó)為國(guó)際社會(huì)提供廉潔公共產(chǎn)品彰顯了這樣的行動(dòng)邏輯。

中國(guó)為世界供給廉潔公共產(chǎn)品經(jīng)歷了一個(gè)從有限供給到系統(tǒng)供給的發(fā)展過程。2014年以前中國(guó)提供的廉潔公共產(chǎn)品集中在國(guó)際反腐敗協(xié)議的簽署和反腐敗交流平臺(tái)的智力協(xié)助上，多為“參與式”供給。由于供給主體主要為政府的單一形態(tài)且過多依賴于現(xiàn)存國(guó)際機(jī)制，彼時(shí)中國(guó)的廉潔公共產(chǎn)品供給代表性不足，體現(xiàn)的是“陪跑者”姿態(tài)。2014年之后中國(guó)開始積極探索利用亞太經(jīng)濟(jì)合作組織和二十國(guó)集團(tuán)等平臺(tái)拓展供給模式，而“廉潔絲綢之路”的提出標(biāo)志著中國(guó)開始以更具系統(tǒng)性的思維方式為國(guó)際社會(huì)提供廉潔公共產(chǎn)品?！耙粠б宦贰弊陨淼墓伯a(chǎn)品屬性和探索新型全球治理模式的使命為中國(guó)創(chuàng)新廉潔公共產(chǎn)品供給奠定了基礎(chǔ)?！傲疂嵔z綢之路”涵蓋政治互信共識(shí)、法治營(yíng)商環(huán)境與企業(yè)合規(guī)體系三大類公共產(chǎn)品服務(wù)，融合相互協(xié)調(diào)和相互制約的供給機(jī)制：一方面，“廉潔絲綢之路”匯聚政府、企業(yè)和國(guó)際社會(huì)三方努力，加強(qiáng)反腐敗人員交流、信息溝通和經(jīng)驗(yàn)分享，開展全天候、多層次、高效能的合作，加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)；另一方面，沿線國(guó)家協(xié)力加強(qiáng)對(duì)“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)防控，建立規(guī)范透明的公共資源交易流程，深化相互制約?！傲疂嵔z綢之路”體現(xiàn)了中國(guó)“設(shè)計(jì)式”的公共產(chǎn)品供給理念，并逐漸開始以“引領(lǐng)者”的姿態(tài)為廉潔公共產(chǎn)品的供給貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

(三)制度邏輯：為“國(guó)家廉政體系”賦能

建構(gòu)“國(guó)家廉政體系”體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)性、制度化反腐的改革目標(biāo)，而這也是中國(guó)推進(jìn)形成腐敗治理長(zhǎng)效機(jī)制的努力方向。透明國(guó)際在20世紀(jì)90年代初提出了“國(guó)家廉政體系”的概念，這是一種運(yùn)用整體性方法解決腐敗治理的思路。按照透明國(guó)際的解釋，完整的“國(guó)家廉政體系”形似一座希臘神廟，主體由“制度”支柱與“規(guī)則和實(shí)踐”支柱構(gòu)成，頂端為“可持續(xù)發(fā)展”“法治”與“生活質(zhì)量”三項(xiàng)價(jià)值觀，底部支撐是“公正意識(shí)”和“社會(huì)的價(jià)值”。建設(shè)“國(guó)家廉政體系”的最終目標(biāo)，是使腐敗行為變得“高風(fēng)險(xiǎn)”和“低回報(bào)”。[14]

中國(guó)的反腐與廉政國(guó)際合作詮釋了國(guó)際行動(dòng)者及相互的法律或司法協(xié)助的價(jià)值，它們被視為是“國(guó)家廉政體系”中重要的“制度”支柱與對(duì)應(yīng)的“規(guī)則和實(shí)踐”支柱。國(guó)際廉政合作彰顯了中國(guó)“國(guó)家廉政體系”最鮮明的制度特色——堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家監(jiān)察體系。改革開放之后，中國(guó)的國(guó)家監(jiān)察工作逐步恢復(fù)和重建，監(jiān)察外事工作也被提上日程。一方面，1993年中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部合署辦公后開啟了富有中國(guó)特色的“紀(jì)檢監(jiān)察”反腐敗模式，外事局是其核心組成。據(jù)中央紀(jì)委原外事局局長(zhǎng)孔祥仁回憶：“當(dāng)時(shí)的工作思路是：繼續(xù)保持和發(fā)展同社會(huì)主義國(guó)家和主要發(fā)達(dá)國(guó)家的交往關(guān)系，同時(shí)開辟同廣大發(fā)展中國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的交流合作關(guān)系，并將政黨之間在紀(jì)律檢查方面開展交流列為工作重點(diǎn)之一。”[15]至20世紀(jì)末，中央紀(jì)委監(jiān)察部同世界上近80個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立起交流合作關(guān)系。另一方面，1993年《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中加強(qiáng)協(xié)作的通知》為紀(jì)委和檢察院的聯(lián)合辦案提供了依據(jù)，司法機(jī)關(guān)的介入使得中國(guó)的跨境反腐效益倍增，這也為后來(lái)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)的職務(wù)犯罪國(guó)際追逃追贓專項(xiàng)行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。2000年黨中央明確了“預(yù)防為主、標(biāo)本兼治”的反腐新方針，中共中央、國(guó)務(wù)院于2007年設(shè)立了國(guó)家預(yù)防腐敗局，其主要職責(zé)便包含預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助。新一輪國(guó)家監(jiān)察體制改革則進(jìn)一步整合了反腐敗與廉政合作資源，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)了中國(guó)反腐與廉政國(guó)際合作的職責(zé)，主要工作包括組織反腐敗國(guó)際條約實(shí)施和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他國(guó)家、地區(qū)、國(guó)際組織開展反腐敗國(guó)際交流、合作兩個(gè)方面。中國(guó)的反腐與廉政國(guó)際合作在探索權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察之路上不斷為“國(guó)家廉政體系”賦能，守護(hù)國(guó)家利益和維護(hù)國(guó)際道義是它的初心與使命。

四、中國(guó)反腐與廉政國(guó)際合作的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

當(dāng)今世界適逢百年未有之大變局，變局中危和機(jī)同生并存，中國(guó)正面臨重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，這是中華民族偉大復(fù)興需要認(rèn)真思索的問題。展望未來(lái)，中國(guó)的反腐與廉政國(guó)際合作也正處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。如何更好地把握機(jī)遇并迎接挑戰(zhàn)，需要我們理性客觀看待和沉著主動(dòng)應(yīng)對(duì)，不斷推動(dòng)中國(guó)反腐與廉政國(guó)際合作的制度化發(fā)展。

(一)機(jī)遇：“廉潔拐點(diǎn)”與制度創(chuàng)新

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)在腐敗治理與廉政建設(shè)方面取得的成績(jī)有目共睹，反腐敗強(qiáng)度顯著提升，黨中央已從國(guó)家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì)的高度推進(jìn)反腐工作。2013年中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，從預(yù)防、監(jiān)督、懲治和教育等方面齊發(fā)力，促進(jìn)反腐敗工作落地。經(jīng)過五年的努力，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展?！盵16]這是黨中央對(duì)十八大以來(lái)反腐敗工作成效的充分肯定和正確評(píng)價(jià)。來(lái)自學(xué)界的觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著十八大之后中國(guó)腐敗形勢(shì)的變化和反腐敗形勢(shì)的發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型社會(huì)的腐敗演變“拐點(diǎn)”正在出現(xiàn)。[17]更具系統(tǒng)性的觀點(diǎn)來(lái)自高波的“廉潔拐點(diǎn)”(1)“廉潔拐點(diǎn)”現(xiàn)象是指經(jīng)歷國(guó)家治理體系的質(zhì)性變革，走出與工業(yè)化、城市化加速期相疊加的腐敗高發(fā)期，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的提升、制度體系的成型及核心價(jià)值的鍛造。參見高波:《廉潔拐點(diǎn)》，中信出版社，2017年，第7頁(yè)。(the turning point of integrity)論，他認(rèn)為十八大以來(lái)中國(guó)式反腐使得“廉潔拐點(diǎn)”正加速呈現(xiàn)?！傲疂嵐拯c(diǎn)”是中國(guó)腐敗治理與廉政建設(shè)的歷史性機(jī)遇，但它不是一勞永逸的終點(diǎn)，而是國(guó)家成長(zhǎng)的新起點(diǎn)。

戰(zhàn)略機(jī)遇期為中國(guó)的反腐倡廉事業(yè)提供了相對(duì)穩(wěn)定的“軟環(huán)境”，強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新將是今后奮斗的重心。就中國(guó)的反腐與廉政國(guó)際合作而言，需要在三個(gè)方面加快制度創(chuàng)新發(fā)展。

第一，推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)同聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室在減輕并消除腐敗領(lǐng)域的專項(xiàng)制度合作。以制度化形式加強(qiáng)這種高層互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，助推中國(guó)國(guó)際反腐形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)格局的保障。

第二，推動(dòng)大國(guó)間反腐敗合作制度的轉(zhuǎn)型升級(jí)。以中美反腐敗合作為例，要從戰(zhàn)略高度審視雙方的合作機(jī)制，在提升現(xiàn)有執(zhí)法合作平臺(tái)互信水平和對(duì)接能力的基礎(chǔ)上，促進(jìn)雙邊的制度性合作由注重懲治向注重預(yù)防轉(zhuǎn)變。

第三，推動(dòng)培育新興經(jīng)濟(jì)體之間反腐敗的創(chuàng)新制度性合作。加強(qiáng)包括“金磚國(guó)家”在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體組織中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與反腐倡廉之間良性互動(dòng)機(jī)制構(gòu)筑的探索。同時(shí)關(guān)注文化結(jié)構(gòu)對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體反腐敗合作的影響，鼓勵(lì)基于國(guó)情基礎(chǔ)上的反腐敗聯(lián)合行動(dòng)。

(二)挑戰(zhàn)：“議題掛鉤”與制度韌性

反腐與廉政的國(guó)際合作是中國(guó)外交的重要組成。隨著全球化進(jìn)程的加速，反腐敗越來(lái)越多地被與國(guó)家間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和安全等議題相掛鉤，成為一個(gè)日益復(fù)合型的概念，近年來(lái)國(guó)際體系的變遷和國(guó)際環(huán)境的不確定性則助推了這一趨勢(shì)。作為一個(gè)學(xué)理性概念的“議題掛鉤”(issues linkage)是指“單個(gè)國(guó)家或國(guó)家集體企圖將其在某一特定議題領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)或否決權(quán)延伸至其他領(lǐng)域，以期從整個(gè)國(guó)際交往互動(dòng)中獲取最大收益的嘗試”[18]?，F(xiàn)實(shí)情境中，“議題掛鉤”是國(guó)際政治互動(dòng)中的常見形態(tài)。作為守成國(guó)的美國(guó)對(duì)作為崛起國(guó)的中國(guó)的“議題掛鉤”策略往往備受關(guān)注，特朗普政府基于國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境和國(guó)內(nèi)政治因素的考量已加劇了這一操作。“議題掛鉤”本身暗含政治風(fēng)險(xiǎn)，其交易思維的背后折射的是為自身謀利而不惜采取強(qiáng)制外交的邏輯。新一屆拜登政府的對(duì)華政策正在形成中，基于當(dāng)前中美關(guān)系的考慮，不排除這種“議題掛鉤”仍將延續(xù)，而中國(guó)式反腐可能成為下一個(gè)被捆綁的議題，成為美國(guó)對(duì)華下注的發(fā)力對(duì)象。

面對(duì)“議題掛鉤”的外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，中國(guó)的國(guó)際反腐與廉政合作需要關(guān)注自身的制度韌性。“韌性”(resilience)的概念最初源于工程力學(xué)，如今已在社會(huì)科學(xué)尤其是治理領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。主流研究認(rèn)為，社會(huì)韌性可以被定義為社會(huì)系統(tǒng)規(guī)避或經(jīng)受災(zāi)害的特質(zhì)，社會(huì)系統(tǒng)的適應(yīng)力、處置力和參與力共同構(gòu)成了社會(huì)韌性。[19]由此，制度韌性可以被理解為制度應(yīng)對(duì)外界震蕩的調(diào)適能力。增強(qiáng)中國(guó)反腐與廉政國(guó)際合作的制度韌性需要重點(diǎn)推進(jìn)兩方面建設(shè)。一方面，健全中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)國(guó)際腐敗治理合作的領(lǐng)導(dǎo)制度。這種領(lǐng)導(dǎo)制度既體現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家外事工作的領(lǐng)導(dǎo)。列寧曾把貪污受賄的腐敗看作是共產(chǎn)黨人的“三大敵人”之一。[20]歷史表明中國(guó)共產(chǎn)黨是具有韌性的政黨，自我革命的勇氣決定了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是凝心聚力、有序推進(jìn)反腐敗治理和韌性提升的保障。另一方面，提升中國(guó)反腐與廉政國(guó)際合作的“制度性話語(yǔ)權(quán)”。“制度性話語(yǔ)權(quán)”是習(xí)近平總書記為核心的黨中央在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)全面深入?yún)⑴c全球治理過程中提出的新概念，它特別強(qiáng)調(diào)中國(guó)在國(guó)際秩序和國(guó)際規(guī)范領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。中國(guó)反腐與廉政國(guó)際合作應(yīng)當(dāng)在履行遵約(《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》)和彰顯國(guó)際道義兩個(gè)層面繼續(xù)做功課，不斷提升“制度性話語(yǔ)權(quán)”這一制度韌性的動(dòng)力來(lái)源。

不久前，聯(lián)合國(guó)大會(huì)召開了首次反腐敗問題特別會(huì)議，通過了具有里程碑意義的《政治宣言》(A/S-32/L.1)，把加強(qiáng)國(guó)際合作以預(yù)防和打擊腐敗視為是一項(xiàng)落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的共同承諾。今日的中國(guó)，正秉持人類命運(yùn)共同體的理念，以永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌和執(zhí)著不斷推進(jìn)反腐與廉政的國(guó)際合作，為鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利成果保駕護(hù)航。中國(guó)堅(jiān)定支持國(guó)際反腐敗事業(yè)，著力倡導(dǎo)構(gòu)建國(guó)際反腐新秩序，并希冀為此提供更多的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。