授權(quán)自貿(mào)區(qū)改革試點(diǎn)中幾個問題及解決途徑

高敏

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410000）

十二屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《國務(wù)院關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，隨之備受關(guān)注的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》也在上海市十四屆人大常委會第十四次會議上表決通過?？v觀《上海自貿(mào)區(qū)條例》的出臺進(jìn)程，有的學(xué)者提出的“暫時(shí)調(diào)整”屬于授權(quán)立法的一種新型形式，該行為是為了防止行政權(quán)任意行使和改革易變性與法律安定性之間的矛盾；還有學(xué)者認(rèn)為[1]，我國權(quán)力是一種分工合作的性質(zhì)，全國人大及其常委會并沒有把專屬的立法權(quán)讓渡出去，僅僅是為了積累一定的立法經(jīng)驗(yàn)授權(quán)給其他機(jī)關(guān)的安排。最近全國人大常委會擬授權(quán)國務(wù)院在海南自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施三部法律有關(guān)規(guī)定，致使自貿(mào)區(qū)授權(quán)改革試點(diǎn)過程中關(guān)于地方人大是否可以成為被授權(quán)主體、暫時(shí)調(diào)整的定性以及暫時(shí)調(diào)整能否成為再立法的依據(jù)等問題再次被進(jìn)行討論。本文擬對以上海自貿(mào)區(qū)為主體進(jìn)行分析，對我國授權(quán)自貿(mào)區(qū)改革改革試點(diǎn)中的主要問題進(jìn)行總結(jié)，然后從整體上對“暫時(shí)調(diào)整“這種行為所引發(fā)的立法授權(quán)中與地方立法的關(guān)系的問題進(jìn)行理論研究，進(jìn)而使得實(shí)踐執(zhí)行操作中更為規(guī)范。

一、自貿(mào)區(qū)授權(quán)改革試點(diǎn)現(xiàn)實(shí)問題表征

隨著研究的深入，學(xué)界對“暫時(shí)調(diào)整”行為有了相對全面的認(rèn)識，但對于全國人大及其常委會將某項(xiàng)事物授權(quán)給國務(wù)院，而國務(wù)院并未制定相關(guān)條例，地方人大對該授權(quán)的事項(xiàng)是否有權(quán)力制定相關(guān)條例的問題仍有爭議。近年來，全國人大常委會相繼進(jìn)行了多次自貿(mào)區(qū)的授權(quán)活動，自貿(mào)區(qū)范圍不斷擴(kuò)展。在被授權(quán)地方，相應(yīng)地方立法的需求亦隨之涌現(xiàn)，如何在現(xiàn)行立法體制下，清楚地梳理改革試點(diǎn)授權(quán)行為與有關(guān)地方立法間關(guān)系，是推進(jìn)我國改革實(shí)踐亟待解決的核心方向。授權(quán)改革試點(diǎn)的實(shí)踐顯示，當(dāng)前我國授權(quán)改革試點(diǎn)工作在實(shí)踐中面臨著現(xiàn)實(shí)的困境與挑戰(zhàn)。綜合來看，這些困境與挑戰(zhàn)表現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，試點(diǎn)改革地方的創(chuàng)新動力不足。2015 年《立法法》 明確將地方立法權(quán)擴(kuò)至了設(shè)區(qū)的市，但是《立法法》還是沒有賦予自貿(mào)區(qū)因改革需求而享有特殊的立法位置[2]。因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)“先行先試”事項(xiàng)的主要內(nèi)容涉及稅收、外資、外貿(mào)等中央立法權(quán)限，突破了現(xiàn)有國家法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，因此“先行先試”事項(xiàng)需要進(jìn)行一種從上到下的授權(quán)。由于自貿(mào)區(qū)改革試點(diǎn)的政策性較強(qiáng)，為了區(qū)域類的全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)，應(yīng)制定地方性法規(guī)[3]。根據(jù)十二屆全國人大第四次會議審議通過《決定》，自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)被授權(quán)的對象是國務(wù)院，而上海市人大依據(jù)《總體方案》直接制定《條例》?！犊傮w方案》 是上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中一個最基本的基礎(chǔ)性法律文件，該文件的規(guī)范屬性是由國務(wù)院授權(quán)的非規(guī)范性法律文件。上海市人大以這一文件為依據(jù)來規(guī)范屬于中央專屬立法權(quán)的事項(xiàng)內(nèi)容，顯然存在邏輯上的問題。在授權(quán)改革[4]依賴于地方法治先行試驗(yàn)的背景下，盡管地方已制定相應(yīng)地方性法規(guī)，但地方立法規(guī)范改革事項(xiàng)的權(quán)屬來源與處分空間都不明朗，這便造成了地方在具體推進(jìn)授權(quán)改革時(shí)的動力明顯不足。

第二，立法難以落到實(shí)處。為了在有限的立法權(quán)限內(nèi)作制定相關(guān)的法律，確保避開立法權(quán)限上的越界的風(fēng)險(xiǎn)。有的地方立法機(jī)關(guān)不得不把注意力轉(zhuǎn)向法的調(diào)整對象的邊緣領(lǐng)域，忽視法規(guī)的“可調(diào)整性”和實(shí)際效果，立法形同虛設(shè)，為立法而立法。地方立法所帶來的問題不僅僅是立法的權(quán)威性、穩(wěn)定性明顯不足，還存在因缺乏規(guī)范的引領(lǐng)從而伴隨著對地方發(fā)展利益產(chǎn)生一定的遏制，并且會出現(xiàn)較為突出的爭權(quán)推責(zé)的現(xiàn)象，進(jìn)而可能損害了國家法律制度的完整性與一致性。此外，地方立法機(jī)關(guān)為回避風(fēng)險(xiǎn)，僅提出一些基本的原則，而不對具體調(diào)整手段作出明確規(guī)定，甚至干脆直接全部照抄相關(guān)法律或行政法規(guī)的原則性、倡導(dǎo)性、的條文，缺乏可執(zhí)行性。

二、自貿(mào)區(qū)授權(quán)改革試點(diǎn)現(xiàn)實(shí)問題的理論剖析

前文所述實(shí)踐問題表征，本質(zhì)上在于以下理論問題與爭議未能解決：

（一）全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院的《決定》能否視作法律修改

授權(quán)立法能否是為法律修改是一個很關(guān)鍵的問題，倘若假設(shè)可以，那么上海市人大在沒有相關(guān)授權(quán)的情況下制定《上海自治區(qū)條例》是合法的，原因是其相當(dāng)于是依據(jù)上位法的修改而細(xì)化制定或者修改相對應(yīng)的條例。

第一，2015 年新修訂的《立法法》中新增的第13 條否認(rèn)了這種假設(shè)，《立法法》13 條為全國人大及其常委會的改革試點(diǎn)突破現(xiàn)行規(guī)定提供了法律依據(jù)。關(guān)于授權(quán)《決定》性質(zhì)，有學(xué)者[5]從立法行為的表現(xiàn)形式的角度指出授權(quán)《決定》是一種“立法性”決定，也有學(xué)者從立法行為的傳統(tǒng)類型的角度直接將“試點(diǎn)授權(quán)”納入法律修改行為，還有學(xué)者不認(rèn)同其修法性質(zhì)而屬于“特殊立法行為”。不論是行為表現(xiàn)形式的視角還是行為類型的視角，都不否認(rèn)“試點(diǎn)授權(quán)”屬于立法權(quán)行使的范圍，而且是立法權(quán)行使的特殊方式，所以在性質(zhì)上授權(quán)《決定》應(yīng)當(dāng)是一種新型的立法。

第二，與國外的“三權(quán)分立”理論不同，我國屬于全國人大及其常委會與其產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)共同組成我國的國家機(jī)構(gòu)，實(shí)行分工合作負(fù)責(zé)。全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院的《決定》并不是法律的修改，也不是將特定事項(xiàng)立法權(quán)讓渡出去，僅僅是分工安排，體現(xiàn)出我國的立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間分工合作的新型立法行為。全國人大及其常委會制定法律的時(shí)機(jī)尚不成熟，授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的目的是為了其制定法律積累經(jīng)驗(yàn)。然后在試點(diǎn)成功后，對現(xiàn)行法律規(guī)定修改或者在其中增加新的內(nèi)容，即對現(xiàn)行的法律規(guī)定進(jìn)行“變更修改”。

第三，全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院的《決定》具有臨時(shí)性，是一種過渡的行為。暫時(shí)調(diào)整的結(jié)果是否成為法律，需要相關(guān)的立法機(jī)關(guān)頒布新的法律代替舊的法律。全國人大及其常委會的授權(quán)立法屬于一種權(quán)宜之計(jì)，因?yàn)槠渲饕窃诟母镩_放中的充當(dāng)著領(lǐng)導(dǎo)的角色；全國人大及其常委會的授權(quán)立法也僅僅是為了制定法律積累一定的經(jīng)驗(yàn)的前置階段，其授權(quán)《決定》在期限上是具有臨時(shí)性的。例如《立法法》第11 條規(guī)定，“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。”由此可見，全國人大及其常委會的授權(quán)只是一種臨時(shí)性行為，而不是法律的修改。

進(jìn)一步值得思考的是“暫時(shí)調(diào)整”能否成為再立法的依據(jù)？倘若肯定“暫停調(diào)整”是再立法的依據(jù)，那么就應(yīng)該思考新的立法的應(yīng)由哪一級立法機(jī)關(guān)進(jìn)行？是由被停止實(shí)施的法律的原制定機(jī)關(guān)進(jìn)行立法？還是遵循現(xiàn)有的憲法、法律規(guī)定，屬于法律保留事項(xiàng)由中央立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法？還是視為國家就該事項(xiàng)沒有進(jìn)行相應(yīng)立法可以由地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的先行性立法？明顯在上海自貿(mào)區(qū)的“先行先試”實(shí)踐中[6]，采取的方法是選擇視為國家就該事項(xiàng)沒有進(jìn)行相應(yīng)立法而由地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的先行性立法。上海自貿(mào)區(qū)開了這樣的先例，會不會對其他地區(qū)的自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生不良影響呢？這一做法在理論上產(chǎn)生了很大的爭議，有學(xué)者指出，[7]只要全國人大及常委會授權(quán)后國務(wù)院便可獲得相應(yīng)的權(quán)利，所以授權(quán)本身是有憲法依據(jù)的。還有學(xué)者認(rèn)為，“暫時(shí)調(diào)整”的授權(quán)與一般的授權(quán)立法并沒有其他特別不同之處。筆者認(rèn)為，全國人大及其常委會有有權(quán)立法的權(quán)力，也有授權(quán)暫時(shí)調(diào)整適用某些法律的權(quán)力。《決定》的被授權(quán)主體很明顯是國務(wù)院，在國務(wù)院應(yīng)該制定授權(quán)性的行政法規(guī)而未制定。而上海市人大制定了《上海自貿(mào)區(qū)條例》的做法很明顯違反了《憲法》和《立法法》的規(guī)定。因此，“暫時(shí)調(diào)整”能否成為再立法的依據(jù)，任何國家機(jī)關(guān)的立法的依據(jù)要么是《憲法》和《立法法》的明文規(guī)定，抑或是有全國人大及其常委會的明確授權(quán)。

（二）在全國人大及其常委會僅授給國務(wù)院的《決定》情況下，上海市人大對該《決定》所涉及的內(nèi)容是否有立法權(quán)

第一，從內(nèi)容的角度分析，全國人大及其常委會對國務(wù)院的授權(quán)《決定》涉及金融、稅務(wù)、海關(guān)等的內(nèi)容，而根據(jù)《立法法》第8 條的規(guī)定，這些中央具有專屬立法權(quán)限。同時(shí)，這些也不屬于《立法法》第9 條規(guī)定的內(nèi)容，故全國人大及其常委會有權(quán)對這些事項(xiàng)作出授權(quán)的決定，[8]然后國務(wù)院可以對其中部分的事項(xiàng)在授權(quán)的基礎(chǔ)下先制定行政法規(guī)。而中央與地方關(guān)于立法權(quán)限的劃分思想也不是憑空想象的，這種劃分思想必須植根于中國的實(shí)際的國情需求。而所謂的中央專屬的立法權(quán)，就是指中央這一特定立法主體對某些專門的事項(xiàng)享受的排除其他國家機(jī)關(guān)的立法方面的職權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，[9]但是因?yàn)橹醒腼@然不可能包攬地方立法權(quán)，事無巨細(xì)地替代地方政府通過法律管理當(dāng)?shù)厥挛?，而剝奪地方在沒有上位法授權(quán)的情形下限制地方立法權(quán)，必然會限制地方通過法治手段管理當(dāng)?shù)厥挛锏臋?quán)力。雖然上海市人大的立法工作必須在全國人大及其常委會立法授權(quán)活動框架內(nèi)，但是在不違反中央立法、不涉及中央專屬立法權(quán)限的前提下，以及獲得中央立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，地方可以依照地方性事物的特點(diǎn)，對法律進(jìn)行個性化解讀。在全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院但是沒有授權(quán)給上海市人大，并且國務(wù)院沒有制定相關(guān)的行政法規(guī)的情況下，上海市人大對該《決定》中所涉及到的中央內(nèi)容，是沒有立法權(quán)的。是故提出了“先行先試”，通過實(shí)行改革后，我們可能會獲得可復(fù)制并且可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，但也可能會取得失敗的教訓(xùn)。所以，改革通常不大會適合于在全國范圍內(nèi)普遍地展開，更適合在一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)性的嘗試與摸索，然后在獲得成功的經(jīng)驗(yàn)之后，再在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。但是，問題的關(guān)鍵在于，引領(lǐng)改革的地方性立法實(shí)際上是無法擔(dān)當(dāng)起引領(lǐng)改革的責(zé)任和使命的，其原因是在于中央和地方國家機(jī)關(guān)之間存在嚴(yán)格的立法權(quán)限劃分。

第二，上海市人大是否可以成為被授權(quán)的主體呢？被授權(quán)的主體又稱為被授權(quán)的對象即被授權(quán)的國家機(jī)關(guān)，是指直接承接全國人大及其常委會權(quán)力的國家機(jī)關(guān)。在《立法法》制定的過程中，對哪些主體可以成為被授權(quán)主體，曾有不同意見。實(shí)踐中，全國人大及其常委會不僅授權(quán)過國務(wù)院，也授權(quán)過廣東省、福建省人大及其常委會，還授權(quán)過深圳、汕頭、廈門等市。有學(xué)者[10]認(rèn)為，地方人大成為被授權(quán)的對象還存在這很多的制度障礙。全國人大及其常委會授予地方人大相應(yīng)的職權(quán)缺少規(guī)范依據(jù)。國務(wù)院作為被授權(quán)的對象具有明確的憲法和法律依據(jù)，而最高人民法院、最高人民檢察院和國家監(jiān)察委員會因?yàn)閲鴦?wù)院的相同地位，所以可以解釋憲法而使其成為合法的被授權(quán)對象。對于地方人大，并沒有相關(guān)法律或者解釋可以成為依據(jù)，使其成為合法的被授權(quán)對象。并且全國人大及其常委會直接授權(quán)地方大有可能破壞法制統(tǒng)一、觸及地方發(fā)展的平等原則從而加劇地方之間的無序競爭。地方立法可以滿足本地實(shí)際需求，根據(jù)本地發(fā)展和改革的形勢與特點(diǎn)，因地制宜、因勢利導(dǎo)、精準(zhǔn)施策。另外，對于地方事務(wù)的改革創(chuàng)新可以通過地方人大向全國人大及其常委會以及國務(wù)院提請，然后全國人大及其常委會可以對憲法和法律解釋進(jìn)而授權(quán)給地方人大，使其獲得相應(yīng)的合法性。

三、自貿(mào)區(qū)的發(fā)展趨勢及其法律問題解決的策略

當(dāng)前，全國人大及其常委會授權(quán)制度存在著規(guī)范層面和實(shí)踐層面的不足，使得許多制度難以有效地發(fā)揮其作用。在全面建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，當(dāng)社會的改革深一步推進(jìn)，社會發(fā)展的不穩(wěn)定性和法律的穩(wěn)定性之間產(chǎn)生了不可避免的內(nèi)在矛盾。自2013 年在上海建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，至2020 年全國已經(jīng)有海南、北京、湖南、安徽等多個自貿(mào)區(qū)。《上海自貿(mào)區(qū)條例》作為首部自貿(mào)區(qū)的法律，其中存在著許許多多的法律問題，對這些法律問題的有效解決，可以推動自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高效發(fā)展，并且可以促進(jìn)制度創(chuàng)新及成果的復(fù)制推廣。其中“暫時(shí)調(diào)整”的行為要求在短時(shí)間內(nèi)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)停止適用部分現(xiàn)行法律的規(guī)定，并且停止適用部分現(xiàn)行法律的規(guī)定在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外仍具有相應(yīng)法律效力，并不會造成大面積新舊法律交替。這種新型的立法方式既符合了對法律穩(wěn)定性的要求，又解決了社會改革的不穩(wěn)定性問題，實(shí)現(xiàn)了改革與法治的內(nèi)在統(tǒng)一。

但是，一個重要的問題是，全國人大及其常委會針對上海自貿(mào)區(qū)改革試點(diǎn)的《決定》文件的被授權(quán)對象明確是國務(wù)院，就像現(xiàn)今全國人大及其常委會關(guān)于海南自貿(mào)區(qū)的《決定》的被授權(quán)對象是國務(wù)院，當(dāng)年的上海市人大在國務(wù)院并沒有出臺相關(guān)授權(quán)性行政法規(guī)時(shí)，為了改革發(fā)展的需求搶先制定相關(guān)條例的行為存在一定法律問題?，F(xiàn)在如不將這問題再次認(rèn)真審視，其他省市人大是否也會復(fù)制上海市人大的做法。當(dāng)然，自貿(mào)區(qū)在這個跨授權(quán)制定相關(guān)條例問題上的立法制度的完善不可能一蹴而就。針對該制度存在的現(xiàn)實(shí)問題，筆者認(rèn)為可以嘗試以下幾個方面做出相應(yīng)的制度調(diào)整，從而順應(yīng)全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院立法關(guān)于自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展的趨勢。

第一，從全國人大及其常委會制定法律的層面解決。全國人大及其常委會針對自貿(mào)區(qū)的“暫時(shí)調(diào)整” 的問題不通過授權(quán)，而是自己制定相關(guān)法律，然后自貿(mào)區(qū)進(jìn)行細(xì)化。這種做法盡管在效率上比較低，但是在一定程度上，這是對一件事物在法律層面最正統(tǒng)的解決方式。憲法第5 條規(guī)定，國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。同時(shí)，我國是一個統(tǒng)一的、多民族的、單一制的人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。這些因素決定我國的立法體制必須從我國的實(shí)際出發(fā)，合理地劃分中央與地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。同時(shí)，將自貿(mào)區(qū)改革的方向盤掌握在全國人大及其常委會手中，讓人民群眾直接參與到立法的決策過程中，在決策時(shí)及時(shí)傾聽人民群眾對自貿(mào)區(qū)發(fā)展的意見、建議，從而也可以有效預(yù)防行政肆意的產(chǎn)生。

第二，從國務(wù)院制定行政法規(guī)層面解決。自2013 上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)法律的“暫時(shí)調(diào)整”到2020年海南自貿(mào)區(qū)的“暫時(shí)調(diào)整”實(shí)施三部法律有關(guān)規(guī)定，其被授權(quán)的對象都是國務(wù)院。但是由于國務(wù)院工作效率，在收到相關(guān)授權(quán)《決定》時(shí)，并不能及時(shí)制定相關(guān)的行政法規(guī)。據(jù)筆者不完全的統(tǒng)計(jì)，自2013 年至今，全國人大及其常委會授權(quán)給國務(wù)院的《決定》大概有23 件，其中不僅包括上海自貿(mào)區(qū)問題沒有進(jìn)行相關(guān)行政法規(guī)的制定，其中還包括大概5 個授權(quán)《決定》仍未制定相關(guān)的行政法規(guī)。故若能讓國務(wù)院在接到全國人大及其常委會授權(quán)《決定》，及時(shí)制定相關(guān)的行政法規(guī)，然后上海市人大再依據(jù)自貿(mào)區(qū)有關(guān)的行政法規(guī)，細(xì)化行政法規(guī)制定自貿(mào)區(qū)的條例，這樣可以完美地完成中央賦予國務(wù)院探索中國特色自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重大使命。

第三，仿效經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法由全國人大對自貿(mào)區(qū)所在的省人大或者直轄市人大及其常委會作出授權(quán)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)具有雙重立法權(quán)，首先，它可以以設(shè)區(qū)的市的身份享有地方立法權(quán)；其次，它可以以經(jīng)濟(jì)特區(qū)的身份享有變通立法權(quán)。鑒于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的雙重立法權(quán)，且可以在權(quán)限范圍內(nèi)對上位法作出變通規(guī)定并優(yōu)先適用，故在法治實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)完全可以優(yōu)先選擇立法權(quán)限范圍更寬泛的變通立法權(quán)來對本區(qū)域的事項(xiàng)進(jìn)行立法調(diào)整。有學(xué)者建議，將直轄市與經(jīng)濟(jì)特區(qū)作同等對待并直接授權(quán)直轄市對相關(guān)事項(xiàng)立法[11]，以掃除省和直轄市無法突破上位法規(guī)定先行先試立法的障礙。另有學(xué)者認(rèn)為[12]，《立法法》之所以增加第13 條規(guī)定，實(shí)際上是因?yàn)樽兺ㄐ褪跈?quán)立法僅限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而不能直接應(yīng)用于直轄市。2015 年的《立法法》第13 就是試圖為直轄市在先行先試中突破上位法規(guī)定提供合法依據(jù)，但這種方式卻存在諸多瑕疵。筆者認(rèn)為，暫時(shí)調(diào)整或停止法律適用與變通立法具有相似性，在不違反憲法和法律以及維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，可以直接授權(quán)省或者直轄市人大及其常委會根據(jù)自貿(mào)區(qū)自身的情況和需要對法律、行政法規(guī)予以變通并在直轄市范圍內(nèi)優(yōu)先適用或暫時(shí)調(diào)整與停止法律適用。

四、結(jié)語

在對外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大大背景下，全國人大及其常委會授權(quán)立法制度已經(jīng)成為了一種經(jīng)常性的活動。在最初它是為了改革開放而僅僅存在于授權(quán)給國務(wù)院層面的的立法制度，對國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)以及國家的法制建設(shè)、改革開放的推行具有重要的歷史性意義。但是，隨著我國法治逐漸地完善，市場經(jīng)濟(jì)體制和對外開放格局已經(jīng)基本形成，國務(wù)院獲得授權(quán)后未及時(shí)制定相關(guān)法規(guī)，使得自貿(mào)區(qū)活動相對較為困難地跨層級地展開進(jìn)行立法活動。在新的歷史形勢下，授權(quán)國務(wù)院關(guān)于自貿(mào)區(qū)立法制度逐漸成為了整體立法制度中不可缺少的必要手段，它不僅是改革的法律動力，也是立法的一大創(chuàng)新，還是適應(yīng)我國改革發(fā)展現(xiàn)狀和立法統(tǒng)一關(guān)系的新方式，這既是規(guī)范國家立法權(quán)分配及行使的必然選擇，也是維護(hù)國家法制統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)國家法治建設(shè)的應(yīng)有之意。