論法治在地方治理體系和治理能力中的價(jià)值和作用

楊秀攀

（焦作大學(xué)法政學(xué)院，河南 焦作 454003）

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，世界在發(fā)生著巨大變化。中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，正在通過自己的努力和奮斗實(shí)現(xiàn)著國(guó)家的飛速發(fā)展，并深刻影響著世界格局的變化。同時(shí)由于美國(guó)遏制中國(guó)以及中美競(jìng)爭(zhēng)等因素，使中國(guó)崛起和中華民族的偉大復(fù)興不斷面臨種種新的挑戰(zhàn)。在這種背景下，黨中央適時(shí)提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以應(yīng)對(duì)時(shí)代的挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)[1]。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。兩次全會(huì)一方面就國(guó)家治理和社會(huì)治理如何應(yīng)對(duì)時(shí)代發(fā)展﹑民族復(fù)興和中國(guó)崛起的各種挑戰(zhàn)提出新的治理理念和方式；一方面提出依法治國(guó)，將法治作為國(guó)家治理體系和治理能力的重要手段。

地方融入國(guó)家的治理體系和治理能力建設(shè)，要根據(jù)本地的實(shí)際情況，因地制宜﹑因時(shí)制宜，通過實(shí)踐探索出本地的治理能力和治理體系建設(shè)之路。法律作為從古至今國(guó)家和社會(huì)治理的重要手段和方式，毫無(wú)疑問將會(huì)起到重要的作用。

1.法治對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)作用和重大意義

法治具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特征，各類法律主體通過法律的規(guī)定，可以預(yù)先確定自己的行為預(yù)期，個(gè)體的行為預(yù)期有助于社會(huì)秩序的構(gòu)建，有助于社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，有助于社會(huì)發(fā)展。健全的法治，有助于社會(huì)成員法治理念的形成和鞏固，有利于在全社會(huì)樹立法治的權(quán)威。法治社會(huì)的形成，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)一個(gè)社會(huì)的法治價(jià)值觀和公平正義標(biāo)準(zhǔn)的建立，從而逐漸形成法律之治。

近代法治是隨著資產(chǎn)階級(jí)革命和資本主義的建立應(yīng)運(yùn)而生和逐步發(fā)展的，將社會(huì)成員從封建的人身束縛下解放出來(lái)。著名法學(xué)家梅因認(rèn)為，人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)了從身份到契約的轉(zhuǎn)變，法治推動(dòng)了人類社會(huì)的進(jìn)步，資本主義國(guó)家通過法治實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化。我國(guó)歷史上長(zhǎng)期推行以德治國(guó)﹑禮法合一，中國(guó)古代的傳統(tǒng)法制基本上是倫理治國(guó)。道德的不確定性在封建時(shí)代為司法者裁判的任意性提供了機(jī)會(huì)，中國(guó)古代的法制也只能淪為帝王統(tǒng)治的附庸，其實(shí)質(zhì)仍是人治。改革開放以來(lái)，由于在國(guó)家治理方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，巨大的人員流動(dòng)，日趨復(fù)雜的政府管理﹑經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理等方面的需要，中國(guó)最終選擇走法治的道路。一方面，在法治的社會(huì)里，憲法規(guī)定一切公民﹑法人﹑社會(huì)組織都要守法，任何個(gè)人和社會(huì)組織都沒有凌駕于法律之上的特權(quán)。在這個(gè)前提下，法治為全社會(huì)提供了明確統(tǒng)一的規(guī)則，這種規(guī)則具有平等性﹑確定性和可預(yù)期性，為公民社會(huì)的有序運(yùn)行提供了基本的制度環(huán)境。正如有的學(xué)者所言，沒有政治與法律這一堅(jiān)固“外殼”的保護(hù)，公民社會(huì)也會(huì)成為利益集團(tuán)俘獲政府的工具，也會(huì)成為“惡性社會(huì)資本”滋生的溫床[2]。另一方面，法治是人類社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的結(jié)果，其本質(zhì)上具有科學(xué)性。首先法律的產(chǎn)生是代表民意的國(guó)家機(jī)關(guān)（譬如議會(huì)和人民代表大會(huì)）在大量的立法準(zhǔn)備活動(dòng)的基礎(chǔ)上行使職權(quán)的結(jié)果；其次行政機(jī)關(guān)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，在法律的授權(quán)下實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的管理和服務(wù)；第三，司法機(jī)關(guān)通過依法設(shè)立的法院系統(tǒng)和職業(yè)化﹑專業(yè)化的法官來(lái)確保實(shí)現(xiàn)和維護(hù)法律的公平和正義；第四，各類法律主體通過法律的規(guī)定安排和約束自己的行為，在法律的限度內(nèi)追求自己的幸福﹑財(cái)富和自由。因此法治是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)，具有人治不可比擬的優(yōu)點(diǎn)。“現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)民主的治理體系，提升國(guó)家治理能力也就意味著國(guó)家必須提升民主化程度和國(guó)家吸納與整合能力，必須強(qiáng)化民主政體在制度和文化層面的穩(wěn)定性和合法性，并以此為基礎(chǔ)將民主政治結(jié)構(gòu)化和常態(tài)化?！盵3]

2.地方管理和服務(wù)應(yīng)符合國(guó)家層面的治理體系和治理能力的要求

無(wú)論是西方國(guó)家還是中國(guó)，法律治理不僅有利于維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治，同時(shí)對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序，發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有重大的意義。美國(guó)著名學(xué)者福山將國(guó)家治理能力解析為“制定和實(shí)施政策及制定法律的能力﹑高效管理的能力﹑控制瀆職﹑腐敗和行賄的能力﹑保持政府高度透明和誠(chéng)信的能力以及最重要的執(zhí)法能力”[4]?！拔覈?guó)國(guó)家治理體系是指在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，是一整套緊密相連﹑相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度 。”[5]以習(xí)近平為核心的黨中央，面對(duì)中國(guó)崛起的百年未有之大變局，總體把握風(fēng)云變幻的國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)，全面總結(jié)依法治國(guó)，在黨的十九屆四中全會(huì)上規(guī)劃了未來(lái)依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和舉措。

2.1 完善人大立法制度

在立法工作中要堅(jiān)持立法的科學(xué)化和民主化，通過立法規(guī)劃，完善在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以人大為主導(dǎo),吸納各方參與的立法工作格局，不斷提高立法質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的法律治理。

2.2 健全憲法實(shí)施機(jī)制

憲法是我國(guó)的根本大法，長(zhǎng)期以來(lái)由于憲法規(guī)定的原則性和間接性，憲法的實(shí)施主要是通過部門法的實(shí)施實(shí)現(xiàn)的，這極大地影響了憲法的權(quán)威。因此要完善憲法全面實(shí)施的體制和機(jī)制，增強(qiáng)憲法權(quán)威。大力推進(jìn)合憲性審查，落實(shí)和加強(qiáng)不同位階的法律備案審查制度，通過憲法對(duì)部門的監(jiān)督活動(dòng)﹑司法審判活動(dòng)和社會(huì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違憲行為，依法撤銷和糾正違憲的法律文件，從而在全社會(huì)樹立憲法權(quán)威，為依憲治國(guó)和依法治國(guó)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.3 各級(jí)政府機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中應(yīng)貫徹落實(shí)法律的公平正義

法律是公平和正義的化身，法律的生命在于實(shí)施，否則便形同虛設(shè)。如果在實(shí)際工作中法律被束之高閣，非但不會(huì)形成法治信仰，反而對(duì)法律的權(quán)威和普通公民的公平正義觀念造成極大的傷害。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)牢固樹立公權(quán)力是為私權(quán)利服務(wù)的,公權(quán)力沒有任何私利等最基本的法治理念，并將這一理念貫徹到各項(xiàng)工作中。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)通過將法定職責(zé)細(xì)化為具體的工作制度，嚴(yán)格考核監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)法律的公平正義，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義這一法治的基本價(jià)值理念，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

2.4 加快法治政府建設(shè)

現(xiàn)代法治主要是依法行政，我國(guó)自上世紀(jì)九十年代提出依法治國(guó)﹑建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)以來(lái)，基本建立了有中國(guó)特色的法律法規(guī)體系，依法行政的各項(xiàng)制度基本建立，依法行政，建立法治政府工作取得了顯著的成績(jī)。但實(shí)踐中仍然存在一些工作人員缺乏法治的基本理念和對(duì)法律的尊重，工作中機(jī)械﹑簡(jiǎn)單﹑僵化地執(zhí)行法律規(guī)定。同時(shí)我們的依法行政還沒有形成一套完整的體系，有些地方還不成熟，有些還在試驗(yàn)摸索階段。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培養(yǎng)國(guó)家工作人員的法治理念和法制觀念，不僅做到形式上依法行政，更要做到理念上的依法行政，同時(shí)進(jìn)一步完善依法行政體系建設(shè)，使之更加成熟和體系化。

3.地方政府應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法律手段實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的完善和提升

3.1 加強(qiáng)地方人大的立法工作

地方人大根據(jù)本地面臨的各項(xiàng)任務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況，在立法法的授權(quán)下，結(jié)合地方實(shí)際，通過認(rèn)真的立法立項(xiàng)﹑立法調(diào)研﹑地方立法的起草和討論﹑地方立法表決通過等程序，規(guī)范立法﹑科學(xué)立法，運(yùn)用立法手段實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的前瞻性管理和法律治理，改變政府部門政出多門，地方法律性文件制定的水平低和越權(quán)無(wú)效等弊端。

3.2 依法行政,提高公共服務(wù)水平,加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)

各級(jí)地方政府依據(jù)國(guó)家立法和地方立法，樹立依法行政的理念，結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜，更好地為地方建設(shè)提供公共服務(wù)。逐步積累經(jīng)驗(yàn)，積極改進(jìn)，不斷提升公共服務(wù)水平，通過公共服務(wù)水平的提升，改善地方營(yíng)商環(huán)境。

3.3 公正司法,樹立法治權(quán)威,培養(yǎng)地方全社會(huì)的法治意識(shí)和法制觀念

人民法院的司法裁判對(duì)培養(yǎng)公民最基本的公平正義觀念，樹立司法權(quán)威和法治權(quán)威具有非常重要的作用和意義。地方通過人民法院依法裁判，公正司法，尤其是對(duì)涉及到人民群眾切身利益﹑社會(huì)影響比較大的案件的公正審理，可以積極引導(dǎo)和推動(dòng)廣大群眾樹立依法解決矛盾糾紛的觀念，減少涉法上訪，培養(yǎng)法治意識(shí)和法治觀念，從而提高地方的法治水平，提升地方的治理能力和治理水平。

3.4 推動(dòng)城市社區(qū)治理法治化，加強(qiáng)基層法治建設(shè)

黨和政府歷來(lái)都非常重視基層的穩(wěn)定，地方推動(dòng)基層網(wǎng)格化管理和法治化管理意義重大。因此應(yīng)積極推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)等基層組織依法開展工作，提高社區(qū)工作的規(guī)范化和權(quán)威性，引導(dǎo)社區(qū)居民通過業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)依法自治，推進(jìn)基層群眾法治和自治的高度結(jié)合。地方人大通過地方立法，為城市的基層治理提供法律資源，通過立法的以人為本和人文關(guān)懷讓基層群眾感受到法治陽(yáng)光的溫暖。

3.5 加強(qiáng)地方法治研究，推進(jìn)法治宣傳和法治教育

地方人大應(yīng)加強(qiáng)地方法治研究，大力推動(dòng)地方立法﹑政府依法行政﹑司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)以及基層法治的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展，大力進(jìn)行法治宣傳和法治教育。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，應(yīng)牢固樹立法治觀念﹑依法行政。地方人民群眾增強(qiáng)法治意識(shí)，通過法律手段安排自己的工作和生活，解決矛盾糾紛，民間社團(tuán)﹑商會(huì)﹑協(xié)會(huì)等社會(huì)組織依法開展活動(dòng)。政府﹑社會(huì)和公民共同努力，逐步形成全社會(huì)學(xué)法﹑知法和依法辦事的良好氛圍，共同提升地方的法律治理能力和治理水平。