浙江省省級(jí)公立醫(yī)院政府采購(gòu)存在的問(wèn)題及建議

（浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第二醫(yī)院，杭州 310012）

0 引言

隨著我國(guó)政府采購(gòu)機(jī)制不斷完善，政府采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，2018 年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)35 861.4 億元，相比上年增長(zhǎng)11.7%。2020 年6 月29 日，國(guó)家衛(wèi)生健康委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展“公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理年”活動(dòng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），將在全國(guó)各級(jí)各類(lèi)公立醫(yī)院及基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，部署開(kāi)展“經(jīng)濟(jì)管理年”活動(dòng)?！锻ㄖ芬?，加強(qiáng)采購(gòu)管理，要求公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)健全政府采購(gòu)管理制度，規(guī)范采購(gòu)流程，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理制度，有效規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，確保公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)采購(gòu)依法依規(guī)運(yùn)行。因此，加強(qiáng)公立醫(yī)院采購(gòu)管理，是深化政府采購(gòu)制度改革的內(nèi)在要求，對(duì)推進(jìn)公立醫(yī)院深化改革有著重要意義。

1 公立醫(yī)院規(guī)范政府采購(gòu)的管理要求

1.1 采購(gòu)的組織形式

按采購(gòu)組織形式的不同分為政府采購(gòu)和自行采購(gòu)。根據(jù)浙江省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)2019-2020 年度政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)和政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄的通知》（浙財(cái)采監(jiān)〔2019〕12 號(hào)）文件相關(guān)要求，政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)為，貨物服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目省級(jí)50 萬(wàn)，工程建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目省級(jí)100 萬(wàn)。在政府集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的項(xiàng)目，采用集中采購(gòu)方式進(jìn)行政府采購(gòu)；集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目采用政府分散采購(gòu)；集中采購(gòu)目錄以外且限額標(biāo)準(zhǔn)以下項(xiàng)目，根據(jù)單位自行制定的采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行采購(gòu)。

1.2 政府采購(gòu)方式的不同適用情形

目前，政府采購(gòu)方式分為招標(biāo)政府采購(gòu)和非政府采購(gòu)招標(biāo)兩大類(lèi)，招標(biāo)政府采購(gòu)法定采購(gòu)方式有2 種，分別是公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)；非政府采購(gòu)招標(biāo)法定采購(gòu)方式有4 種，分別是單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商。

全省公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)為200 萬(wàn)，采購(gòu)金額一旦達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)人應(yīng)依法實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)。邀請(qǐng)招標(biāo)指采購(gòu)人依法從符合資格的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取3 家及以上，并以投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)邀請(qǐng)供應(yīng)商參加投標(biāo)的招標(biāo)政府采購(gòu)方式，值得注意的是，政府采購(gòu)法上的邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)方式與招投標(biāo)法上邀請(qǐng)招標(biāo)不同。

單一來(lái)源采購(gòu)法定適用情形分為3 種，一是只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；二是發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；三是必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額10%的。詢(xún)價(jià)適用于貨物規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨充足且價(jià)格變化幅度小的情形。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式于2014 年12 月底才創(chuàng)設(shè)，其定義與競(jìng)爭(zhēng)性談判基本一致，但適用情形卻有所不同，如表1 所示。

1.3 內(nèi)控對(duì)醫(yī)院采購(gòu)的管理要求

2016 年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求采購(gòu)單位應(yīng)建立政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，明確采購(gòu)歸口部門(mén)職能權(quán)責(zé)，建立采購(gòu)前期必論證，“有采購(gòu)預(yù)算不超支，無(wú)采購(gòu)預(yù)算不列支”的采購(gòu)事中監(jiān)管，采購(gòu)事后績(jī)效評(píng)價(jià)，有責(zé)必追究的完善采購(gòu)內(nèi)部運(yùn)機(jī)制。醫(yī)院作為公益組織，承擔(dān)著救死扶傷的重任，各類(lèi)物資采購(gòu)的質(zhì)量是重中之重，通過(guò)加強(qiáng)采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制，一方面能使醫(yī)院的采購(gòu)流程更加科學(xué)合理，另一方面能降低醫(yī)院運(yùn)行成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。

2 浙江省省級(jí)公立醫(yī)院政府采購(gòu)存在的主要問(wèn)題

2.1 醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部管理制度不健全

醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部管理制度應(yīng)涉及醫(yī)院采購(gòu)預(yù)算前期論證、采購(gòu)執(zhí)行，招投標(biāo)管理、驗(yàn)收管理、采購(gòu)執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)、內(nèi)外部監(jiān)管、問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面。通過(guò)對(duì)浙江省內(nèi)公立醫(yī)院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分公立醫(yī)院僅參照國(guó)家和本省級(jí)政策法規(guī)進(jìn)行采購(gòu)，而這些法律法規(guī)制度比較宏觀，對(duì)具體實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題并沒(méi)有提供指導(dǎo)性解決建議，醫(yī)院采購(gòu)部門(mén)也沒(méi)有結(jié)合本院的情況制定采購(gòu)內(nèi)部管理制度，制度不健全直接導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員在實(shí)際執(zhí)行中難以合法合規(guī)有效開(kāi)展采購(gòu)工作。

2.2 政府采購(gòu)未實(shí)現(xiàn)歸口管理，缺乏集中管理

目前，浙江省級(jí)公立醫(yī)院大部分采購(gòu)權(quán)分散在各個(gè)職能部門(mén)，比如：Z醫(yī)院衛(wèi)生材料采購(gòu)在臨工部，藥品采購(gòu)在藥劑科，工程建設(shè)采購(gòu)在基建科，目前沒(méi)有牽頭的部門(mén)去統(tǒng)一歸口管理醫(yī)院政府采購(gòu)，缺乏對(duì)采購(gòu)的集中統(tǒng)一管理，各采購(gòu)科室根據(jù)自己的程序辦事，容易給醫(yī)院帶來(lái)資源浪費(fèi)。

表1 競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式對(duì)比

2.3 采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃安排不合理

醫(yī)院在每年7 月根據(jù)單位戰(zhàn)略目標(biāo)，編制下一年的預(yù)算，然后向主管部門(mén)申報(bào)，最后經(jīng)財(cái)政廳審核批復(fù)，醫(yī)院根據(jù)財(cái)政批復(fù)數(shù)制訂采購(gòu)計(jì)劃。但在實(shí)際操作中，由于醫(yī)院職能部門(mén)前期并未重視預(yù)算編制工作，編制的預(yù)算沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，隨意性較大，直接導(dǎo)致下一年度采購(gòu)額度不足或者與實(shí)際采購(gòu)項(xiàng)目不一致等情況。

2.4 監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制缺乏

盡管目前公立醫(yī)院都有相應(yīng)的監(jiān)督制度，但實(shí)際工作中監(jiān)察、財(cái)務(wù)、采購(gòu)部門(mén)等并沒(méi)有形成有效的監(jiān)督體系，僅僅注重對(duì)開(kāi)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，卻不注重對(duì)采購(gòu)申請(qǐng)編制、招標(biāo)文件編制、采購(gòu)合同執(zhí)行、采購(gòu)付款管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，且對(duì)這些環(huán)節(jié)往往通過(guò)采取事后抽查的方式進(jìn)行監(jiān)管，致使采購(gòu)違規(guī)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致出現(xiàn)招標(biāo)文件設(shè)置不合理、重負(fù)采購(gòu)、合同超期仍執(zhí)行、采購(gòu)主體不合規(guī)等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象屢禁不止，主要是由于缺乏明確的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)相關(guān)采購(gòu)主管部門(mén)或采購(gòu)執(zhí)行人沒(méi)有具體的處罰措施。

2.5 采購(gòu)實(shí)施活動(dòng)不規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際采購(gòu)中，大部分醫(yī)院存在采購(gòu)主體不合規(guī)、招標(biāo)文件設(shè)置不合理、中標(biāo)文件重復(fù)、驗(yàn)收管理缺失等現(xiàn)象。在Z 醫(yī)院，采購(gòu)主體不合規(guī)表現(xiàn)為醫(yī)院以科室名義進(jìn)行采購(gòu)和委托，簽訂的合同不具備法律效力，無(wú)法成為財(cái)務(wù)付款的依據(jù)；招標(biāo)文件設(shè)置不合理表現(xiàn)為以醫(yī)院將特定行政區(qū)域、特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為投標(biāo)條件，加分條件；中標(biāo)文件重復(fù)表現(xiàn)為醫(yī)院在物業(yè)管理合同中已包括某項(xiàng)服務(wù)，但仍對(duì)該項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行單獨(dú)采購(gòu)，造成資金浪費(fèi)；驗(yàn)收管理缺失表現(xiàn)為采購(gòu)物資直接送到科室，科室簽收后才去辦入庫(kù)手續(xù)。

3 浙江省省級(jí)公立醫(yī)院政府采購(gòu)管理建議

3.1 完善醫(yī)院政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度

醫(yī)院政府采購(gòu)部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家政府采購(gòu)政策法規(guī)，結(jié)合醫(yī)院實(shí)際情況，從采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、崗位責(zé)任分離、授權(quán)審批、驗(yàn)收檢查、安全管理、業(yè)務(wù)信息化管理6 個(gè)方面制定符合自身需求的內(nèi)部管理制度，讓采購(gòu)部門(mén)人員有章可循，有規(guī)可依，明確醫(yī)院流程，知道流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪里，讓國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)真正落實(shí)到位。

3.2 政府采購(gòu)歸口管理，優(yōu)化醫(yī)院資源配置

為規(guī)避采購(gòu)業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其實(shí)施有效管理，醫(yī)院的政府采購(gòu)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一管理，設(shè)立采購(gòu)中心為歸口科室，由該部門(mén)負(fù)責(zé)全院的總務(wù)物資、藥材、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、基建工程等的采購(gòu)，改變以往醫(yī)院采購(gòu)部門(mén)各自為政的傳統(tǒng)采購(gòu)模式，形成集中統(tǒng)一的采購(gòu)管理平臺(tái)，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。

3.3 嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃，建立采購(gòu)績(jī)效考評(píng)體系

在編制政府采購(gòu)預(yù)算過(guò)程中，需對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)資金等內(nèi)容，先上報(bào)給各類(lèi)采購(gòu)專(zhuān)業(yè)管理委員會(huì)進(jìn)行可行性論證，再上報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)，最終上報(bào)上級(jí)主管部門(mén)。經(jīng)主管部門(mén)批復(fù)后，醫(yī)院應(yīng)該嚴(yán)格遵循“有預(yù)算不超支，無(wú)預(yù)算不列支”的原則，按照前期采購(gòu)預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行采購(gòu)，不得隨意調(diào)整。同時(shí)，建立采購(gòu)績(jī)效考評(píng)體系，通過(guò)采購(gòu)前期論證的績(jī)效評(píng)價(jià)，采購(gòu)執(zhí)行中采購(gòu)行為的績(jī)效評(píng)價(jià)，采購(gòu)結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)，保證政府采購(gòu)工作不斷完善，從而有效提升醫(yī)院政府采購(gòu)管理水平。

3.4 完善政府采購(gòu)內(nèi)部監(jiān)管，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能

醫(yī)院應(yīng)實(shí)行使用部門(mén)、采購(gòu)部門(mén)、資金付款部門(mén)三權(quán)分離和全過(guò)程內(nèi)部監(jiān)管的采購(gòu)模式。內(nèi)部監(jiān)管部門(mén)應(yīng)互動(dòng)介入采購(gòu)全過(guò)程，并對(duì)檢查結(jié)果負(fù)責(zé)。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)參照《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕99 號(hào)）文件要求，對(duì)采購(gòu)工作流程進(jìn)行梳理，對(duì)流程中的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行管控。不同監(jiān)管部門(mén)應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)范圍及權(quán)責(zé)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)全流程的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，形成多方制約、全員參與的共同監(jiān)管機(jī)制。

3.5 加快構(gòu)建采購(gòu)信息化平臺(tái)

公立醫(yī)院政府采購(gòu)工作不僅僅是采購(gòu)部門(mén)的事，實(shí)行精細(xì)化采購(gòu)管理需要醫(yī)院職能科室的參與，包括財(cái)務(wù)、內(nèi)審、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等部門(mén)。醫(yī)院應(yīng)努力構(gòu)建以?xún)?nèi)部控制為主線的采購(gòu)管理信息平臺(tái)，該平臺(tái)應(yīng)包括采購(gòu)前期論證、采購(gòu)預(yù)算的編制、合同簽訂、付款管理、驗(yàn)收管理、供應(yīng)商信息庫(kù)等內(nèi)容，通過(guò)信息化手段加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)的預(yù)算、計(jì)劃、審批等環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，促使公立醫(yī)院政府采購(gòu)工作更加有序地開(kāi)展。