專家熱議監(jiān)察官法：解決人的問題有多重要

夏芯

?蔡志強(qiáng)

監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，具有鮮明的政治機(jī)關(guān)屬性，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。在具有很強(qiáng)政治性的特殊機(jī)關(guān)中履行職責(zé)權(quán)力的監(jiān)察官是誰？他們由何而來、為誰做事、如何履責(zé)？廉政瞭望·官察室專訪了中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院黨委副書記、紀(jì)委書記蔡志強(qiáng)，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師任建明，中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任、教授毛昭暉，“四川省十大中青年法學(xué)專家”稱號獲得者、四川省紀(jì)委監(jiān)委第一紀(jì)檢監(jiān)察室主任唐清利。

廉政瞭望·官察室：監(jiān)察官法總則中提到，“監(jiān)察官的管理和監(jiān)督堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，這在法官法、檢察官法中是沒有的。怎樣認(rèn)識監(jiān)察官法對監(jiān)察官作出這種政治性的規(guī)定？

唐清利：紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公這一重要制度安排，就已體現(xiàn)加強(qiáng)黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的根本方向和重大政治原則。黨章、憲法和監(jiān)察法賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)任務(wù)，根本就在于“四個意識”“兩個維護(hù)”，因此，監(jiān)督檢查和審查調(diào)查中首先切入的是政治問題。賦予監(jiān)察官政治屬性，解決了合署辦公難以從制度上對從事監(jiān)察工作的人員身份進(jìn)行辨識的問題，理順了這支隊(duì)伍由何而來、為誰做事、我是誰、誰是我這四個關(guān)鍵問題。因此，監(jiān)察官法是監(jiān)察事業(yè)的保障法，是監(jiān)察官的責(zé)任法。

蔡志強(qiáng)：監(jiān)察官法體現(xiàn)了中國特色社會主義制度下，政治與法治的有機(jī)統(tǒng)一。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須把講政治要求貫穿紀(jì)檢監(jiān)察工作全過程和各方面，它是政治與法治的有機(jī)整體。因此，監(jiān)察官法不僅體現(xiàn)了對隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化要求，更將監(jiān)察官置于政治機(jī)關(guān)語境中作出了相應(yīng)政治要求。

廉政瞭望·官察室：監(jiān)察官法對監(jiān)察官的約束體現(xiàn)在哪些方面？

蔡志強(qiáng)：一方面，腐敗是與我們黨的性質(zhì)、宗旨嚴(yán)重對立的，它的滋生蔓延會危及黨的執(zhí)政地位和國家政權(quán)的穩(wěn)定，損害人民的根本利益。因此，監(jiān)察官法對監(jiān)察官行使職權(quán)的要求非常明確和具體，從而更好發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)保障事業(yè)發(fā)展的作用。

另一方面，監(jiān)察權(quán)是“治權(quán)之權(quán)”，對其行使的邊界要求就應(yīng)該更加清晰、嚴(yán)格。因?yàn)槁殑?wù)犯罪區(qū)別于其他刑事犯罪的顯著不同，就在于其利用公權(quán)力謀求私利，在權(quán)錢、權(quán)色、權(quán)權(quán)交易過程中具有隱蔽性，包括借助技術(shù)掩蓋犯罪事實(shí)，這些都對監(jiān)察工作造成了不小的難題。加強(qiáng)黨和國家監(jiān)督是為了更好保障公權(quán)力有效運(yùn)行，監(jiān)察法及其實(shí)施條例對調(diào)查取證等監(jiān)察權(quán)限作了明確規(guī)定。監(jiān)察官法則對監(jiān)察官的履職能力提出了極高的專業(yè)化要求。同時要看到，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行是與黨的事業(yè)發(fā)展和人民利益的維護(hù)高度一體的，必須在法治框架內(nèi)運(yùn)行，必須受到最嚴(yán)格的約束和監(jiān)督。

毛昭暉：監(jiān)察官法在監(jiān)察法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約問題。比如對濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果的，引入了終身追責(zé)制，檢察官法、法官法都沒有作出這樣的規(guī)定，這體現(xiàn)了監(jiān)察官法對監(jiān)察官監(jiān)督和懲戒的力度，高于法律對一般行政人員、黨政機(jī)關(guān)干部乃至司法人員的要求，能在一定程度上對監(jiān)察官起到倒逼責(zé)任落實(shí)的作用。

任建明

但對于監(jiān)察官的保護(hù)和監(jiān)督問題，還應(yīng)該有更多的配套制度與監(jiān)察官法相銜接。比如監(jiān)察官法中規(guī)定“任何單位或者個人不得要求監(jiān)察官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)”，如果說監(jiān)察官能夠獨(dú)立行使職權(quán)，這樣的規(guī)定才有可能保障其獨(dú)立性。但如果監(jiān)察官過于獨(dú)立，又會產(chǎn)生監(jiān)督上的新問題。所以監(jiān)察官法在運(yùn)行過程中，還要明確這一系列權(quán)限規(guī)定。

廉政瞭望·官察室：在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革過程中，對于加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)一直是有明確要求的，為什么還要制定一部監(jiān)察官法？

蔡志強(qiáng)：當(dāng)前，我們黨已經(jīng)形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)全面依法治國總目標(biāo)的必由之路。把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭放在依法治國的大背景下來謀劃和推進(jìn)，就要求堅(jiān)持黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持用法治思維和法治方式反對腐敗。監(jiān)察官法把對紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)的要求以法的形式固化下來、公開出來，是加快紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化進(jìn)程的重要標(biāo)志，能更好地實(shí)現(xiàn)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

唐清利：現(xiàn)代社會需要一種符號性的認(rèn)同，才能建立一個共同體意識，進(jìn)而才談得上規(guī)范化、歸屬感。盡管在推動紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以來，一直都有比較龐大的隊(duì)伍在從事紀(jì)檢監(jiān)察工作，但是這支隊(duì)伍和其他干部隊(duì)伍有身份上的趨同性，再加上外界對監(jiān)委的工作相對了解不多，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍依然存在一定的神秘感。在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的背景下，這種神秘感對事業(yè)的發(fā)展是不利的。社會的辨識度低，會一定程度影響職業(yè)歸屬感和尊崇感，進(jìn)而影響規(guī)范化、專業(yè)化和法治化水平。

毛昭暉：國家監(jiān)察體制改革以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員發(fā)生了較大的變化。包括紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公的制度安排，有的干部從檢察院轉(zhuǎn)隸過來，還有一些干部被派駐到黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位紀(jì)檢監(jiān)察組，使紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍人員有相當(dāng)大的調(diào)整。從好的方面來看，這保持了隊(duì)伍的新鮮血液，但也能反映出隊(duì)伍人員的專業(yè)素質(zhì)存在較大差別。在這種情況下出臺監(jiān)察官法，有助于統(tǒng)一職業(yè)水平，保持隊(duì)伍的高素質(zhì)專業(yè)化。

廉政瞭望·官察室：國家監(jiān)察體制改革以來，出臺了監(jiān)察法、監(jiān)察法實(shí)施條例、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等一系列法規(guī)制度，在此基礎(chǔ)上出臺監(jiān)察官法有何用意？

唐清利：重大制度出臺的正當(dāng)性與合法性，需要三個要素支撐：首先是制度要素。以前的制度是主要解決“事”的問題，根據(jù)事來找人干，結(jié)果可能就是“誰來都一樣”。而監(jiān)察官法解決的是“人”的問題，為事情“有人去做”“由誰去做”提供制度支撐，從而實(shí)現(xiàn)人與事相匹配。

其次是人的要素。有共同理想和價值觀念的群體來推動制度執(zhí)行，國家監(jiān)察事業(yè)才能長期存在和發(fā)展。監(jiān)察官法通過對人的入口、成長、執(zhí)業(yè)等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行明確，目的是形成一套通用的思想觀念、價值判斷、是非標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)對監(jiān)察官彼此身份的有效認(rèn)同。

最后是理論要素?？陀^而言，每個人的生活際遇、價值觀念不同，即使不帶任何私利，以自己的社會經(jīng)驗(yàn)對人和事做出判斷，結(jié)果都會千差萬別。因此，必須以理論指導(dǎo)思想，引導(dǎo)社會對紀(jì)檢監(jiān)察工作的公正性形成正確評判。哪怕這個隊(duì)伍中出現(xiàn)了個別“壞人”，也不影響社會對紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)的信任和信仰。

唐清利

在這個過程中，政治機(jī)關(guān)開展工作使用的基本工具是政治，但與社會溝通的邏輯是法律，難點(diǎn)就在于轉(zhuǎn)換語境。目前來看，前兩種要素相對容易解決，唯獨(dú)理論要素是短板。建議今后可以在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立更聚焦的理論研究部門，著重于研究根本性、基礎(chǔ)性、前瞻性理論問題，引領(lǐng)社會、科研機(jī)構(gòu)參與研究，為這項(xiàng)中國特色社會主義制度搭建起堅(jiān)實(shí)的理論大廈。

任建明：隨著社會分工的不斷精細(xì)化和專業(yè)化的快速發(fā)展，公共管理實(shí)踐也逐步走向?qū)I(yè)化，反腐敗同樣需要大量的專業(yè)人才。一方面，應(yīng)充分認(rèn)識到反腐工作的專業(yè)性。反腐敗需要運(yùn)用各種高級專業(yè)技能或技術(shù)，以及法律、審計、財務(wù)、金融、信息科技、教育學(xué)、心理學(xué)等多方面的專業(yè)知識，不能將其等同于一般的綜合行政工作。另一方面，以專業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，樹立專業(yè)的導(dǎo)向，充分重視和尊重專業(yè)人才，有助于拓展紀(jì)檢監(jiān)察干部的成長晉升空間。

廉政瞭望·官察室：在監(jiān)察官法施行過程中，怎么把握人員入口、出口問題？

任建明：監(jiān)察官法提出了“國家加強(qiáng)監(jiān)察學(xué)科建設(shè)，鼓勵具備條件的普通高等學(xué)校設(shè)置監(jiān)察專業(yè)或者開設(shè)監(jiān)察課程，培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)監(jiān)察官后備人才”的要求。

我國高等教育對法律人才的培養(yǎng)已較為系統(tǒng)，每年畢業(yè)人數(shù)也相當(dāng)可觀。相比之下，近年來我國只有幾所大學(xué)在學(xué)科目錄外設(shè)置了廉政相關(guān)學(xué)科，側(cè)重于培養(yǎng)研究或?qū)W術(shù)人才，尚未建立起專門的反腐人才教育和培養(yǎng)體系。有鑒于此，為支撐國家監(jiān)察體制改革和專業(yè)化國家監(jiān)察官制度的發(fā)展，亟待在大學(xué)系統(tǒng)設(shè)立專門的廉政學(xué)科，從而為相關(guān)學(xué)科發(fā)展和專門人才培養(yǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

毛昭暉：從監(jiān)察官法的一系列條款來看，在施行初期還是著重解決現(xiàn)有監(jiān)察人員的權(quán)利、權(quán)限問題，包括選任、考核、晉升等。但也提到了兩個從其他單位、行業(yè)選用符合任職條件的人擔(dān)任監(jiān)察官的渠道。一是從黨和國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等從事公務(wù)的人員中選擇，二是在從事與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能職責(zé)相關(guān)的職業(yè)或者教學(xué)、研究的人員中選拔或者聘任。特別是第二個，借鑒了一些高校法學(xué)專家到檢察院、法院掛職的實(shí)踐，做了制度上的創(chuàng)新。此外，今后一些高校可能會在國家監(jiān)委或地方監(jiān)委的指導(dǎo)下，逐步建立監(jiān)察學(xué)科。

入口有了，出口也要把握。優(yōu)秀的監(jiān)察官可能被提拔為黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，不優(yōu)秀的監(jiān)察官也可以淘汰出隊(duì)伍，涉及到監(jiān)察人員流動的制度接口問題，還需要在監(jiān)察官法運(yùn)行過程中通盤考慮。

廉政瞭望·官察室：專門的廉政學(xué)科建立和發(fā)展還需要一定時日，在這個階段，監(jiān)委承擔(dān)起監(jiān)察官的培訓(xùn)任務(wù)應(yīng)該注重哪些方面？

蔡志強(qiáng)：黨在領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)發(fā)展的過程中，打造了一大批政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)的紀(jì)檢監(jiān)察干部。面對新時代黨和國家監(jiān)督事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，各級紀(jì)委監(jiān)委高度重視加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍教育培訓(xùn)，致力于打造黨中央放心、人民滿意的監(jiān)察官隊(duì)伍。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在推進(jìn)全員培訓(xùn)的過程中，逐步形成了較為完善的、體現(xiàn)政治培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)相統(tǒng)一的課程體系，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科建設(shè)也在成長之中，當(dāng)前需要形成與監(jiān)察官法要求相適應(yīng)的教學(xué)體系，使其更好體現(xiàn)監(jiān)察官業(yè)務(wù)能力素質(zhì)培養(yǎng)和職業(yè)道德要求，改進(jìn)教學(xué)方法，著力提升監(jiān)察官隊(duì)伍專業(yè)化水平和履職能力。

任建明：我認(rèn)為，首先，培訓(xùn)主體要具有足夠的專業(yè)性。例如在調(diào)查方面，可以組建專業(yè)技能培訓(xùn)小組，由監(jiān)委內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)豐富的調(diào)查人員教授課程。其次，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有針對性?？蓪⒁话闩嘤?xùn)和專業(yè)培訓(xùn)分開進(jìn)行，對于政治理論、法律法規(guī)等方面一般性培訓(xùn)可采用集中輪訓(xùn)的方式，針對從事不同工作性質(zhì)的監(jiān)察官培訓(xùn)可分別進(jìn)行。最后，在時間上，專業(yè)培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)貫穿監(jiān)委干部的整個職業(yè)生涯，實(shí)行分級培訓(xùn)。對于新入職人員，應(yīng)當(dāng)側(cè)重基礎(chǔ)技能上的培訓(xùn);對于新晉升的人員，則要根據(jù)其將要從事的工作任務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)，以便能夠使其勝任新的崗位;對于級別較高的人員，可加入管理學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)技巧等方面的課程。