長(zhǎng)江保護(hù)法開(kāi)啟流域立法創(chuàng)新之路

阿計(jì)

2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過(guò)長(zhǎng)江保護(hù)法，并將于今年3月1日起施行。

這部以河流命名的獨(dú)特法律，不僅意味著將為長(zhǎng)江流域的生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法制基石，更標(biāo)志著我國(guó)環(huán)資法律開(kāi)啟了一種嶄新的立法模式，注入了鮮明的個(gè)性化特質(zhì)，堪稱(chēng)具有風(fēng)向標(biāo)意義的重大突破。

水是生命之源，流域則是人類(lèi)文明的搖籃。自然的偉力，塑造了流域這一獨(dú)立的公共資源空間，同時(shí)也意味著以行政區(qū)域、行業(yè)劃分等為治理單元的傳統(tǒng)立法模式，難以真正解決流域空間內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、資源分配、利益協(xié)調(diào)、權(quán)力設(shè)置等重大問(wèn)題。正因此，自20世紀(jì)中期以來(lái)，隨著流域綜合管理理念的崛起，流域空間逐漸成為法律意義上的管治單元，美國(guó)、澳大利亞、法國(guó)等許多國(guó)家紛紛創(chuàng)制流域立法，以實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境福利的最大化。

其中一大典范當(dāng)數(shù)美國(guó)的田納西河流域治理。地跨7個(gè)州的田納西河流域曾是美國(guó)最為貧窮落后、生態(tài)岌岌可危的地區(qū)之一。1933年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)羅斯福以該地區(qū)為“新政”試點(diǎn)，推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)了《田納西河流域管理局法》，為打破行政權(quán)力分割、實(shí)施流域整體治理奠定了法律基石，短短十多年的高效運(yùn)作，就使田納西河流域舊貌換新顏，最終創(chuàng)造了一個(gè)成功的全球性樣板。

相形之下，流域立法在我國(guó)仍屬稀缺的立法產(chǎn)品。長(zhǎng)江保護(hù)法出臺(tái)前，盡管廣東、四川、重慶等地已紛紛試水，但在行政法規(guī)層面，僅有《太湖流域管理?xiàng)l例》等寥寥幾部。而在國(guó)家法律層面，有關(guān)流域管理的規(guī)定只是散見(jiàn)于環(huán)資法律中，專(zhuān)門(mén)的流域法律尚屬空白。凡此種種的法制供應(yīng)匱乏，導(dǎo)致流域治理陷于困局。

以長(zhǎng)江流域?yàn)槔鳛橹腥A民族的母親河，長(zhǎng)江是攸關(guān)國(guó)家、民族生死命運(yùn)的水源要地、生態(tài)寶庫(kù)和黃金水道。涉及19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的長(zhǎng)江流域，橫跨東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的脊梁。然而無(wú)情的現(xiàn)實(shí)是，一方面，無(wú)序的開(kāi)發(fā)利用，已使長(zhǎng)江流域深陷環(huán)境污染、生態(tài)退化、資源浪費(fèi)等嚴(yán)峻危機(jī);另一方面，現(xiàn)行的水法、水污染防治法、水土保持法等法律，不僅無(wú)法提供立足全流域的法制解決方案，而且相關(guān)法律“分而治之”的碎片化，還難免引發(fā)利用與防污相割裂、項(xiàng)目審批各自為政乃至立法沖突、權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)等弊端。

這樣的現(xiàn)實(shí)，決定了為長(zhǎng)江流域量身打造一部專(zhuān)門(mén)法律的必要性，也決定了長(zhǎng)江保護(hù)法需要一種全新的法制構(gòu)造。就立法定位而言，長(zhǎng)江保護(hù)法并非局限于治污或利用之類(lèi)的單向度思維，而是合理統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合法，其目標(biāo)是為流域空間設(shè)計(jì)系統(tǒng)性、整體性的管治方案。就立法技術(shù)而言，長(zhǎng)江保護(hù)法并非簡(jiǎn)單復(fù)制現(xiàn)有的普適性環(huán)資法律，而是聚焦長(zhǎng)江流域特定問(wèn)題、重點(diǎn)問(wèn)題和全局問(wèn)題的特別法，其重心是為流域治理提供對(duì)癥下藥式的制度創(chuàng)新。

其中的最大關(guān)鍵是如何變革現(xiàn)有的管理體制，真正實(shí)現(xiàn)從區(qū)域管治走向流域管治的根本轉(zhuǎn)型。多年以來(lái)，我國(guó)河流管理始終糾纏于“九龍治水”的混亂狀態(tài)，地區(qū)劃界、部門(mén)分割、多頭管理的傳統(tǒng)體制，極大抑制了協(xié)同治理能力，亦難以沖破“上游污染，下游埋單”之類(lèi)的監(jiān)管僵局。正因此，長(zhǎng)江保護(hù)法以協(xié)調(diào)機(jī)制為核心，確立統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的流域管理體制，意義深遠(yuǎn)，堪稱(chēng)最大的立法亮點(diǎn)。

同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，相較于傳統(tǒng)的行政區(qū)域，流域空間所牽扯的利益關(guān)系遠(yuǎn)為復(fù)雜多元，因而流域立法的最大難點(diǎn)就在于，如何合理劃定中央與地方、部門(mén)與部門(mén)、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的權(quán)、責(zé)、利邊界，尤其是如何公平調(diào)諧政府、企業(yè)、個(gè)人等諸多主體的利益沖突。正因此，流域立法的制度選擇，應(yīng)當(dāng)是價(jià)值目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)需求和利益訴求共同博弈的產(chǎn)物，諸如完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等利益平衡機(jī)制，引入公眾參與等民主治理機(jī)制，也是長(zhǎng)江保護(hù)立法的重點(diǎn)方向。長(zhǎng)江保護(hù)法草案二審時(shí)，從多個(gè)角度增設(shè)了長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，正是最值得點(diǎn)贊的立法改進(jìn)。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角而言，長(zhǎng)江保護(hù)法作為流域立法的先行者，將為未來(lái)提供寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論是將這一立法模式復(fù)制到其它流域，抑或制定流域管理的基本法，都是值得認(rèn)真考慮的立法選項(xiàng)。而由此獨(dú)立成形的流域立法一脈，在實(shí)現(xiàn)環(huán)資法律體系縱深發(fā)展的同時(shí)，亦將全面開(kāi)辟生態(tài)文明建設(shè)的升級(jí)之路。而這，正是長(zhǎng)江保護(hù)法的深層價(jià)值和時(shí)代使命之所在。

川渝兩地同處長(zhǎng)江上游，是休戚與共的生態(tài)共同體，嘉陵江猶如一條綠色的紐帶，將沿江上下游巴蜀兒女緊緊連在一起。為保護(hù)好嘉陵江，四川重慶兩省市人大正在開(kāi)展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法。

開(kāi)展嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法，能強(qiáng)化長(zhǎng)江上游生態(tài)大保護(hù)，推動(dòng)兩地生態(tài)共建和環(huán)境共保，是長(zhǎng)江保護(hù)法在嘉陵江流域的細(xì)化、補(bǔ)充和完善。

長(zhǎng)江保護(hù)法的通過(guò)，對(duì)嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法具有重要的借鑒意義。川渝兩地人大嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法，要在與上位法不沖突和保障法制統(tǒng)一的前提下，進(jìn)一步完善協(xié)同保護(hù)工作體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法保護(hù)和依法治理，實(shí)現(xiàn)從區(qū)域管治走向流域管治的轉(zhuǎn)變。

因此，應(yīng)建立完善區(qū)域協(xié)同機(jī)制，為流域綜合治理和跨區(qū)域環(huán)保協(xié)作提供法制保障。突出加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，建立跨區(qū)域污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，暢通流域上中下游各級(jí)政府、各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，暢通聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和信息共享通道。切實(shí)通過(guò)區(qū)域協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)治，保護(hù)和治理好流域生態(tài)環(huán)境。