對(duì)設(shè)置城市建筑垃圾消納場(chǎng)行政許可問(wèn)題的探討

彭碧丹

一、建筑垃圾消納場(chǎng)行政審批規(guī)定的現(xiàn)狀

在2020年前，我國(guó)無(wú)專門(mén)針對(duì)建筑垃圾的法律、法規(guī)文件，其管理僅由部門(mén)或地方規(guī)章支撐，法律效力較弱。2020年4月29日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》進(jìn)行第二次修訂，其中明確將建筑垃圾單獨(dú)作為一大類進(jìn)行管理，我國(guó)建筑垃圾的依法治理進(jìn)入一個(gè)全新時(shí)期。

新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，各級(jí)政府是建筑垃圾污染環(huán)境防治工作責(zé)任的第一主體，要依法強(qiáng)制推動(dòng)建筑垃圾的分類處理、回收利用和全過(guò)程管理。從新法實(shí)施之日起，縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)建立“兩制度、一體系”，即“建筑垃圾分類處理制度”“建筑垃圾全過(guò)程管理制度”和“建筑垃圾回收利用體系”。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、縣級(jí)以上地方政府及其有關(guān)部門(mén)在編制國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌生活垃圾、建筑垃圾、危險(xiǎn)廢物等固體廢物的轉(zhuǎn)運(yùn)、集中處置等設(shè)施建設(shè)需求，保障轉(zhuǎn)運(yùn)、集中處置等設(shè)施用地。

在部門(mén)規(guī)章層面，《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》和《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等規(guī)章明確提出，設(shè)置建筑垃圾消納場(chǎng)應(yīng)當(dāng)向有管理權(quán)限的市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)核準(zhǔn)后方可處置。

各地還根據(jù)城市建筑垃圾管理實(shí)際情況制定了各種地方政府規(guī)章，對(duì)建筑垃圾消納場(chǎng)的設(shè)置做出更為具體的要求，如《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)垃圾渣土管理的規(guī)定》《深圳市建筑廢棄物管理辦法》《福州市建筑垃圾管理規(guī)定》《重慶市建筑垃圾管理規(guī)定》和《貴陽(yáng)市建筑垃圾管理規(guī)定》等。各地早前通常將建筑垃圾消納場(chǎng)審批設(shè)為市級(jí)行政許可，后隨著“放管服”改革工作的推進(jìn)，很多城市將該項(xiàng)行政許可下放至區(qū)級(jí)。

二、設(shè)置建筑垃圾消納場(chǎng)行政審批中存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)負(fù)外部性顯著

目前，我國(guó)絕大部分建筑垃圾采用露天堆放和填埋的方式進(jìn)行處理，在建筑垃圾消納場(chǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，如發(fā)生填埋工藝不規(guī)范、裝備設(shè)施不完善、管理缺失等問(wèn)題，將可能對(duì)水體、大氣和土壤等環(huán)境造成直接或間接的污染，對(duì)人體健康和市容環(huán)境衛(wèi)生等各方面產(chǎn)生不良影響。此外，建筑垃圾消納場(chǎng)的選址往往位于城郊或鄉(xiāng)村，在運(yùn)輸過(guò)程中，車輛揚(yáng)塵和噪聲對(duì)運(yùn)輸途中及消納場(chǎng)周邊居民的身心健康亦產(chǎn)生了較大影響，相關(guān)投訴時(shí)有發(fā)生。有的建筑垃圾消納場(chǎng)由于管理體制不健全、從業(yè)人員缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)、配套設(shè)施失檢失修等原因，出現(xiàn)多種類垃圾混合填埋、堆高過(guò)高、堆土未進(jìn)行梯級(jí)壓實(shí)和堆體含水率過(guò)高等問(wèn)題，可能形成安全隱患，甚至造成重大安全事故。而且，消納場(chǎng)停運(yùn)后，監(jiān)管部門(mén)無(wú)法找到相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行整治，給城市土地規(guī)劃和利用留下障礙。

（二）審批條件及審批流程不規(guī)范

《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》對(duì)城市建筑垃圾處置核準(zhǔn)條件作出了要求，然而并未對(duì)申請(qǐng)人條件、選址要求、相關(guān)技術(shù)方案及從業(yè)人員資質(zhì)等條件作出詳細(xì)規(guī)定，因此，審批條件和審批流程由各地相關(guān)管理部門(mén)依照各地地方規(guī)定進(jìn)行制定。這導(dǎo)致建筑垃圾消納場(chǎng)的審批條件缺乏統(tǒng)一法律約束。在這種情況下，由于各個(gè)城市環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)管理水平不一，一些地區(qū)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)建筑垃圾消納場(chǎng)審批條件和審批流程的把控容易出現(xiàn)偏差。比如，在審批條件中，有些地方并沒(méi)有對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、選址意見(jiàn)書(shū)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等進(jìn)行要求，然而在建筑垃圾消納場(chǎng)的實(shí)際建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，這些往往起到十分關(guān)鍵的作用。同時(shí)，由于缺少建筑垃圾環(huán)境污染定量指標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)職能部門(mén)在對(duì)建筑垃圾消納場(chǎng)進(jìn)行管理和執(zhí)法時(shí)有一定的阻力。

（三）行政效率低

在現(xiàn)實(shí)工作中，由于建筑垃圾消納場(chǎng)選址的用地性質(zhì)、安全評(píng)估、生態(tài)紅線劃定等認(rèn)定需要經(jīng)過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、林業(yè)綠化、安全生產(chǎn)監(jiān)督等諸多市、區(qū)級(jí)職能部門(mén)和消納場(chǎng)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)），審批流程長(zhǎng)，申辦存在著諸多問(wèn)題和阻力。同時(shí)，許多建筑垃圾消納場(chǎng)為了滿足城市建設(shè)需要，淪為“應(yīng)急性工程”，在無(wú)合法許可手續(xù)，或手續(xù)不完善的情況下運(yùn)營(yíng)，甚至有“黑消納場(chǎng)”悄然而生，給相關(guān)部門(mén)的管理工作造成巨大困難。

三、問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）行政許可類型不明確

出現(xiàn)這些問(wèn)題的根本原因是，地方行政審批機(jī)關(guān)對(duì)“設(shè)置建筑垃圾消納場(chǎng)”這項(xiàng)行政許可的類型沒(méi)有明確。根據(jù)《行政許可法》中對(duì)行政許可設(shè)定事項(xiàng)的描述，建筑垃圾處置核準(zhǔn)或運(yùn)輸核準(zhǔn)的行政許可類型為普通許可，該許可主要適用于污染和其他公害的防治、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，其特征是相對(duì)人行使法定權(quán)利或者從事法律沒(méi)有禁止但附有條件的活動(dòng)的準(zhǔn)許。而建筑垃圾消納場(chǎng)的行政許可類型本質(zhì)上為特許，其審批的實(shí)質(zhì)是對(duì)“土地使用權(quán)”（國(guó)有土地或農(nóng)村集體土地）的審批，是賦予相對(duì)人對(duì)有限土地資源和公共資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用權(quán)力的事項(xiàng)。

在審批程序上，特許的審批程序比普通許可更為嚴(yán)格。如城市生活垃圾填埋場(chǎng)的審批，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規(guī)要求，其行政許可類型為特許，由地方人民政府設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，其選址、設(shè)計(jì)方案等過(guò)程均需進(jìn)行技術(shù)性審查，并由其他部門(mén)進(jìn)行前置審批，且審批部門(mén)需要對(duì)該許可承擔(dān)法律責(zé)任。由于建筑垃圾消納場(chǎng)的行政許可類型不確定，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)其行政審批流程缺乏通則性的管理，缺乏與土地資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的國(guó)土、環(huán)境、住建、水務(wù)等技術(shù)性方案的前置審批，這樣看似簡(jiǎn)化了審批程序，提高了行政效率，但實(shí)際上回避了許多實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。

（二）行政許可實(shí)施主體權(quán)責(zé)不明確

各地行政審批機(jī)關(guān)給建筑垃圾消納場(chǎng)頒發(fā)《建筑垃圾消納場(chǎng)運(yùn)營(yíng)許可證》或《建筑垃圾受納證》作為審批結(jié)果，但這樣的審批結(jié)果無(wú)法解決建筑垃圾消納場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中面臨的很多實(shí)際問(wèn)題，原因主要在于，其建設(shè)過(guò)程中需要面對(duì)的行政許可主體并非單一的城市環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)，各種其他的前置審批要求始終客觀存在。

具體而言，建筑垃圾消納場(chǎng)的選址查證以規(guī)劃部門(mén)作為行政主體，測(cè)繪圖紙成果、建筑施工圖紙成果等確認(rèn)以住建部門(mén)為行政主體，農(nóng)村集體土地使用權(quán)確認(rèn)以國(guó)土資源部門(mén)為行政主體，占林占水源地及其對(duì)周邊環(huán)境污染的情況查證以環(huán)保部門(mén)為行政主體。不能對(duì)建設(shè)過(guò)程中涉及的具體行政許可實(shí)施主體進(jìn)行清楚認(rèn)定，建筑垃圾消納場(chǎng)的環(huán)境污染、安全隱患和土地占用等問(wèn)題將形成管理真空。

四、解決對(duì)策

（一）確定行政許可類型

要建立合理流暢的建筑垃圾消納場(chǎng)審批流程，并確保審批過(guò)程的公平性，就不能脫離土地使用權(quán)來(lái)設(shè)置建筑消納場(chǎng)的行政許可。一方面，建筑垃圾消納場(chǎng)占用的土地，無(wú)論是國(guó)有土地還是農(nóng)村集體用地，都是共有態(tài)的環(huán)境資源，而建筑垃圾消納場(chǎng)具有獨(dú)占性和排他性，取得許可的相對(duì)人獲得了利益。另一方面，建筑垃圾消納場(chǎng)既承擔(dān)了公益義務(wù)，又對(duì)公共利益有顯著影響，這類場(chǎng)所的設(shè)置、關(guān)閉都應(yīng)當(dāng)經(jīng)行政機(jī)關(guān)同意核準(zhǔn)。因此，建議將其行政許可類型確定為特許，并由地方政府設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。

（二）規(guī)范行政許可審批條件

首先，從法律法規(guī)層面，優(yōu)化設(shè)置建筑垃圾消納場(chǎng)的審批條件。通過(guò)對(duì)建筑垃圾消納場(chǎng)典型案例的分析，提取經(jīng)驗(yàn)，對(duì)審批流程制定通則性的法律規(guī)定。其次，從規(guī)劃層面，由縣級(jí)以上地方政府確定城市建筑垃圾消納場(chǎng)選址，制定包括源頭減量、分類處理、消納設(shè)施和場(chǎng)所布局及建設(shè)在內(nèi)的建筑垃圾污染環(huán)境防治工作規(guī)劃。再次，從行政審批層面，按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的《精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》要求，將規(guī)劃選址和用地預(yù)審兩項(xiàng)要求明確設(shè)置為建筑垃圾消納場(chǎng)的前置審批條件，由相關(guān)行政主體依托國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃及“三線一單”的工作成果，對(duì)相關(guān)土地使用和對(duì)環(huán)境的影響等情況進(jìn)行認(rèn)定，簡(jiǎn)化、豁免其他前置審批。

（三）優(yōu)化行政審批流程

建立并聯(lián)審批制度，申請(qǐng)人向城市環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)提交審批材料，由環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)受理后，聯(lián)合相關(guān)行政主體進(jìn)行同步審批，形成申請(qǐng)事項(xiàng)一頭受理、一單到底的審批格局。整合行政資源，提高行政效率，減少相對(duì)人與審批機(jī)關(guān)見(jiàn)面的機(jī)會(huì)。這樣，既有利于保障行政許可的公平性，又有利于行政主體依法行政。

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（責(zé)任編輯：榮榮）