城市精細(xì)化管理指數(shù)的構(gòu)建與應(yīng)用

陸軍

黨中央高度重視城市精細(xì)化管理工作。2017年全國(guó)“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書(shū)記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出，通過(guò)管理精細(xì)化創(chuàng)建更加整潔、干凈、有序的城市環(huán)境，全面提升超大城市的環(huán)境品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的追求。習(xí)近平總書(shū)記視察北京時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，注重精治、共治、法治，提高城市精細(xì)化管理水平。為貫徹落實(shí)黨中央決策部署，全國(guó)各地高度重視并掀起了踐行精細(xì)化管理的熱潮。然而，我國(guó)城市的管理標(biāo)準(zhǔn)、工作要求和任務(wù)目標(biāo)各有差異。本文基于國(guó)情市情，探討形成標(biāo)準(zhǔn)化的城市管理工作指標(biāo)分析框架，構(gòu)建指數(shù)形式的綜合評(píng)價(jià)體系，為城市精細(xì)化管理提供決策與實(shí)踐服務(wù)。

一、城市精細(xì)化管理的內(nèi)涵與特征

精細(xì)化管理的理念源于20世紀(jì)50年代的日本企業(yè)管理，旨在通過(guò)提升人員素質(zhì)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，強(qiáng)化鏈接協(xié)作，將管理責(zé)任具體化、明確化、標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)工作到位、日清日結(jié)、及時(shí)檢查、及時(shí)處理，提升管理效能。城市精細(xì)化管理以“精密、精確、精準(zhǔn)、精心、細(xì)致”為要求，以協(xié)同化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、人性化、智能化、法制化為原則，細(xì)化城市管理空間、明確城市管理對(duì)象、規(guī)范城市管理行為、創(chuàng)新城市管理流程、量化城市管理考核，最終實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理活動(dòng)的全領(lǐng)域、全天候、全覆蓋，達(dá)成城市更有序、更干凈、更安全的目標(biāo)，讓人民生活更美好。

城市精細(xì)化管理的特征為：（1）重視精確性。通過(guò)科學(xué)管理使每一個(gè)管理環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)化和精準(zhǔn)化。（2）持續(xù)完善。不斷改進(jìn)和優(yōu)化流程是管理精細(xì)化的主要特征。（3）以人為核心。樹(shù)立“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”的目標(biāo)，充分發(fā)揮人的潛力。（4）注重細(xì)節(jié)和創(chuàng)新。強(qiáng)調(diào)非數(shù)據(jù)不精、非創(chuàng)新不細(xì)。

二、精細(xì)化管理指數(shù)的構(gòu)建原則及內(nèi)容

本文所述城市精細(xì)化管理指數(shù)是以我國(guó)“大城管”系統(tǒng)為對(duì)象，以城市精細(xì)化管理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，通過(guò)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用指數(shù)化的數(shù)量分析方法擬合的一項(xiàng)城市管理綜合評(píng)價(jià)的新工具，對(duì)提高我國(guó)城市管理的科學(xué)化和規(guī)范化水平具有重要意義。

本套城市精細(xì)化管理指數(shù)的編制原則為：（1）目的性。精細(xì)化管理是城市發(fā)展的內(nèi)生需要，是滿(mǎn)足市民服務(wù)需求的途徑，應(yīng)兼容問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行效果和對(duì)策研究。（2）系統(tǒng)性。城市管理是系統(tǒng)性工作，指數(shù)應(yīng)涵蓋多層級(jí)、多主體的閉路管理系統(tǒng)，兼容宏觀政策和微觀機(jī)理、主觀和客觀評(píng)價(jià)、本地人和外來(lái)人、普通群眾和特殊人群的關(guān)系。（3）典型性。指數(shù)需反映典型問(wèn)題、主要矛盾和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，反映新時(shí)代中國(guó)城市管理的目標(biāo)、任務(wù)和工作重點(diǎn)。（4）動(dòng)態(tài)性。精細(xì)化管理的關(guān)鍵是細(xì)節(jié)，重點(diǎn)在過(guò)程，應(yīng)依據(jù)不同發(fā)展階段制定管理戰(zhàn)略，應(yīng)用信息化工具提升分析能力，反映城市建設(shè)動(dòng)態(tài)和發(fā)展需要。（5）可操作性。精細(xì)化管理需行之有效、落地有聲，應(yīng)建設(shè)涵蓋問(wèn)題識(shí)別、決策、實(shí)施和考評(píng)的全封閉管理流程。（6）數(shù)據(jù)保障。所需數(shù)據(jù)有兩個(gè)來(lái)源：一是政府定期公開(kāi)的考核年報(bào)中的結(jié)果，二是通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷收集。

基于我國(guó)城市管理的業(yè)務(wù)范疇、工作重點(diǎn)與保障需求，城市精細(xì)化管理工作需體現(xiàn)宏觀—中觀—微觀“三位一體”與個(gè)體滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)相結(jié)合的基本路徑，涵蓋政府部門(mén)管理、核心場(chǎng)景管理、基層社區(qū)管理和居民滿(mǎn)意度管理四個(gè)專(zhuān)項(xiàng)管理與評(píng)價(jià)維度，并進(jìn)一步構(gòu)建綜合評(píng)價(jià)指數(shù)。限于數(shù)據(jù)采集和分析工作的難度，本文僅以北京市為例開(kāi)展精細(xì)化管理指數(shù)的實(shí)證分析。

三、宏觀——城市政府部門(mén)管理考核與評(píng)價(jià)

在政府考核方面，本指數(shù)體系共設(shè)置六項(xiàng)具體指標(biāo)：（1）“管理制度”，衡量城市源頭治理、組織推進(jìn)和監(jiān)督考核的健全程度。（2）“部門(mén)職責(zé)”，考察行政部門(mén)在城市管理工作中的履職情況。（3）“組織實(shí)施”，測(cè)度城市管理實(shí)施過(guò)程中的工作推進(jìn)情況。（4）“實(shí)施結(jié)果”，評(píng)價(jià)政府管理部門(mén)的工作實(shí)施效果。（5）“信息聯(lián)動(dòng)”，考察城市政府管理部門(mén)的數(shù)據(jù)報(bào)送和網(wǎng)格化建設(shè)情況。（6）“監(jiān)督考核”，測(cè)度第三方監(jiān)督結(jié)果。

對(duì)照《首都環(huán)境建設(shè)管理考核評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》（首環(huán)建管〔2019〕22號(hào)），從中提取量化考核指標(biāo)，使得每個(gè)二級(jí)指標(biāo)都有相應(yīng)的核算支撐。同時(shí)運(yùn)用《2018年度首都環(huán)境建設(shè)考核評(píng)價(jià)情況通報(bào)》（首環(huán)建管〔2019〕1 號(hào)）中公布的北京市各區(qū)的考核數(shù)據(jù)，逆向推出每一個(gè)具體量化考核指標(biāo)的分?jǐn)?shù)，再加權(quán)加總計(jì)算出城市管理部門(mén)的考核評(píng)價(jià)指數(shù)結(jié)果。北京市在實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)，在空間上將被考核主體分為首都功能核心區(qū)（東城、西城）、城市功能擴(kuò)展區(qū)（朝陽(yáng)、石景山、海淀、豐臺(tái)）、城市發(fā)展新區(qū)（大興、昌平、通州、順義、房山）、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)（延慶、懷柔、門(mén)頭溝、平谷、密云）。本文分析發(fā)現(xiàn)，指數(shù)計(jì)算結(jié)果呈現(xiàn)出圈層特點(diǎn)。功能核心區(qū)排名最高，功能擴(kuò)展區(qū)次之，然后是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)。按總分高低排序，石景山、東城、懷柔、西城、延慶總分最高。上述5個(gè)區(qū)也是2018年首都環(huán)境建設(shè)示范區(qū)。此外，在單項(xiàng)評(píng)價(jià)中，懷柔、東城、西城、石景山4個(gè)區(qū)均有超過(guò)三項(xiàng)排在所有區(qū)前三名。

評(píng)價(jià)結(jié)果表明，西城、東城各有三項(xiàng)占據(jù)首都功能核心區(qū)第一，說(shuō)明核心區(qū)的城市管理水平高且較為接近。石景山以各項(xiàng)指標(biāo)的較大優(yōu)勢(shì)位列城市功能擴(kuò)展區(qū)總分第一。在城市發(fā)展新區(qū)中，昌平有三項(xiàng)指標(biāo)排名第一，順義、大興、通州各有一項(xiàng)排名第一。順義、大興、通州排名第一的二級(jí)指標(biāo)中均有一項(xiàng)具體量化指標(biāo)排在全市之首。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的整體評(píng)價(jià)較好，懷柔有五項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)排在所有區(qū)縣之首。

四、中觀——城市核心場(chǎng)景管理考核與評(píng)價(jià)

本指數(shù)體系設(shè)置七個(gè)核心場(chǎng)景的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：（1）“水體治理”，衡量排放水體的黑臭程度和治理效果。（2）“背街小巷”，從街巷立面墻體和路面環(huán)境衛(wèi)生兩個(gè)維度，評(píng)價(jià)背街小巷的管理情況。（3）“路側(cè)停車(chē)”，考察停車(chē)泊位分類(lèi)情況。（4）“公廁管理”，評(píng)價(jià)公共廁所的環(huán)境衛(wèi)生與標(biāo)識(shí)設(shè)計(jì)是否合理和完善。（5）“馬路市場(chǎng)”，衡量城市管理問(wèn)題的反映方式與公示是否充分合理。（6）“應(yīng)急應(yīng)對(duì)”，評(píng)價(jià)居民對(duì)城市應(yīng)急事件防范技巧和技術(shù)要求的了解程度。（7）“鄰避效應(yīng)”，考察決策主體的多元化程度。

總體上，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在核心場(chǎng)景管理方面評(píng)分最高，功能核心區(qū)和功能擴(kuò)展區(qū)評(píng)分接近，排名中游，城市發(fā)展新區(qū)評(píng)分最低。在得分結(jié)構(gòu)上，功能核心區(qū)和功能擴(kuò)展區(qū)差距較大。功能擴(kuò)展區(qū)和功能核心區(qū)的水體治理和背街小巷得分不高，成為限制其排名的主要原因。路側(cè)停車(chē)、馬路市場(chǎng)和鄰避效應(yīng)則是發(fā)展新區(qū)核心場(chǎng)景管理的薄弱之處，城市發(fā)展新區(qū)應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施管理。

五、微觀——城市基層社區(qū)管理考核與評(píng)價(jià)

本指數(shù)體系的城市社區(qū)微觀治理評(píng)價(jià)指標(biāo)包含七個(gè)層面：（1）“周邊就餐環(huán)境管理”，衡量居民在社區(qū)周邊用餐的舒適度。（2）“居住環(huán)境基礎(chǔ)管理”，評(píng)價(jià)硬件和軟環(huán)境管理狀況。（3）“周邊配套設(shè)置管理”，考察周邊醫(yī)療和商業(yè)中心的配置情況。（4）“休閑娛樂(lè)場(chǎng)所設(shè)置”，評(píng)價(jià)周邊文化娛樂(lè)場(chǎng)所配備是否齊全完善。（5）“垃圾分類(lèi)管理”，考察居民生活垃圾分類(lèi)投放裝置的配置是否完備。（6）“應(yīng)急應(yīng)對(duì)管理”，評(píng)價(jià)應(yīng)急事件反饋速度和突發(fā)事件的組織疏散效率。（7）“社區(qū)治安保障管理”，考察安全保障和事件預(yù)防效果。

總體上，東城、西城的社區(qū)微觀管理水平最高，處于絕對(duì)領(lǐng)先地位。除應(yīng)急應(yīng)對(duì)管理外，功能核心區(qū)均表現(xiàn)良好。城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)部差別較大，懷柔、延慶表現(xiàn)較好，順義、昌平位居發(fā)展新區(qū)前列。在社區(qū)周邊配套設(shè)置上，城市發(fā)展新區(qū)表現(xiàn)不佳，導(dǎo)致排名落后。社區(qū)應(yīng)急應(yīng)對(duì)方面，功能擴(kuò)展區(qū)評(píng)分較高，優(yōu)勢(shì)明顯，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)排名第二，功能核心區(qū)與城市發(fā)展新區(qū)較為接近，位列下游。西城、懷柔、海淀和順義在各功能區(qū)中表現(xiàn)最好，四個(gè)區(qū)在城市應(yīng)急事件感知的渠道數(shù)量與反饋速度和組織疏散城市突發(fā)事件影響群眾的響應(yīng)時(shí)間與組織效率兩個(gè)方面，均優(yōu)于組團(tuán)內(nèi)其他地區(qū)。

六、個(gè)體——城市居民滿(mǎn)意度管理考核與評(píng)價(jià)

在居民滿(mǎn)意度上，本指數(shù)體系歸納了11個(gè)指標(biāo)，即反映飲食衛(wèi)生安全保障的“接到投訴后參與行動(dòng)的平均反應(yīng)效率”;評(píng)價(jià)居民出行便利程度的“出行效率保障”;衡量居民出行滿(mǎn)意度及旅游舒適滿(mǎn)意度的“出行舒適保障”和“景區(qū)游覽舒適保障”;評(píng)價(jià)景區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)是否合理完善的“景區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)保障”;評(píng)價(jià)居民購(gòu)物是否方便的“購(gòu)物便利保障”;評(píng)價(jià)購(gòu)物過(guò)程中的治安保障和購(gòu)物地點(diǎn)意外災(zāi)難保障的“購(gòu)物安全保障”;主要考察景區(qū)是否有殘疾人專(zhuān)用廁所、盲人導(dǎo)覽服務(wù)的“休閑娛樂(lè)特殊人群基礎(chǔ)服務(wù)保障”;評(píng)價(jià)人均公園綠地面積、建成區(qū)綠化覆蓋率情況的“休閑娛樂(lè)舒適保障”;評(píng)價(jià)居民能否方便地獲得休閑娛樂(lè)活動(dòng)的“休閑娛樂(lè)便利保障”和考察公共休閑娛樂(lè)場(chǎng)所意外災(zāi)難保障和公共休閑娛樂(lè)場(chǎng)所治安保障落實(shí)情況的“休閑娛樂(lè)安全保障”。

總體上，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的城市居民滿(mǎn)意度最高。核心功能區(qū)中，東城與西城得分較為接近。但城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)則出現(xiàn)了內(nèi)部分化現(xiàn)象。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中，平谷、延慶表現(xiàn)較好。城市發(fā)展新區(qū)中，順義排名第二。功能核心區(qū)在飲食衛(wèi)生安全、出行效率保障、購(gòu)物便利保障、休閑娛樂(lè)便利保障方面表現(xiàn)突出。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在出行舒適保障、景區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)保障、景區(qū)游覽舒適保障、休閑娛樂(lè)舒適保障等方面表現(xiàn)優(yōu)異。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的居民滿(mǎn)意度是讓居民更舒適，而功能核心區(qū)的居民滿(mǎn)意度是讓居民更方便。兩個(gè)功能區(qū)定位一致。在飲食衛(wèi)生安全保障的評(píng)價(jià)上，東城、懷柔、石景山和通州在各自功能區(qū)中表現(xiàn)最好。

七、綜合評(píng)價(jià)與建議

在本套城市精細(xì)化管理指標(biāo)框架中，居民滿(mǎn)意度是管理結(jié)果，權(quán)重最高。政府部門(mén)管理、核心場(chǎng)景管理和社區(qū)微觀管理分別從宏觀、中觀和微觀層面，評(píng)價(jià)城市管理的水平和績(jī)效?？疾旖Y(jié)果發(fā)現(xiàn)，北京城市精細(xì)化管理水平由高至低的排序?yàn)楣δ芎诵膮^(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、功能擴(kuò)展區(qū)和發(fā)展新區(qū)。功能核心區(qū)在微觀社區(qū)和宏觀政府兩個(gè)層次排名第一，管理水平獨(dú)占鰲頭，已進(jìn)入成熟階段。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的居民滿(mǎn)意度和核心場(chǎng)景管理表現(xiàn)優(yōu)異。功能擴(kuò)展區(qū)排名中游，優(yōu)缺點(diǎn)不突出。發(fā)展新區(qū)管理水平在指標(biāo)方面均相對(duì)落后。功能核心區(qū)未來(lái)應(yīng)著力提升居民滿(mǎn)意度，從保障“便利”邁向?qū)崿F(xiàn)“滿(mǎn)意”，且要加強(qiáng)社區(qū)微觀管理水平和力度。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和功能擴(kuò)展區(qū)亟待加強(qiáng)微觀社區(qū)和政府部門(mén)管理力度。發(fā)展新區(qū)應(yīng)優(yōu)先保障基本公共設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)彌補(bǔ)場(chǎng)景管理和政府管理的差距，提升管理能力和績(jī)效水平。

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