新冠肺炎疫情下的國(guó)土空間規(guī)劃思考

羅碧波

今年以來(lái)，我們?cè)庥隽藲v史罕見(jiàn)的新冠肺炎疫情，各地啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，引發(fā)各界對(duì)城市治理的激烈討論?！岸嘁?guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做出的安排，在城市治理中具有重要作用。如何通過(guò)規(guī)劃手段增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，在居民高度密集的城市中有效防控疫情，減少其對(duì)人民群眾生命和健康的威脅，降低其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的傷害，是規(guī)劃人需要深思的問(wèn)題。

一、將突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》（試行）中，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”側(cè)重生態(tài)保護(hù)、資源利用、自然災(zāi)害、國(guó)土安全等方面的風(fēng)險(xiǎn)?！妒锌h國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（征求意見(jiàn)稿）中，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”側(cè)重資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。此次疫情促使我們將應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的內(nèi)容納入城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

1.國(guó)土空間規(guī)劃既是規(guī)劃體系的變革，又是國(guó)家治理體系的變革，其重點(diǎn)是通過(guò)對(duì)相關(guān)設(shè)施規(guī)劃及對(duì)用地的管制實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)。省級(jí)層面，國(guó)土空間規(guī)劃可在大型公共衛(wèi)生設(shè)施的選址等方面提供必要支撐，積極響應(yīng)各省之間、省域之間協(xié)同應(yīng)對(duì)。市縣層面，可根據(jù)城市人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模布局疫情防控設(shè)施和用地，在避難場(chǎng)所的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，除考慮應(yīng)對(duì)消防、人防、防洪、抗震外，還應(yīng)考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置。社區(qū)層面，封閉小區(qū)或居家隔離對(duì)住宅日照、通風(fēng)、居住區(qū)公共開(kāi)敞空間、慢行網(wǎng)絡(luò)、綠道系統(tǒng)、步行友好等提出了更高要求，“提高土地利用效率”下的高層高密度住宅被重新審視。

二、將戰(zhàn)略留白納入城市規(guī)劃過(guò)程

韓正副總理在省部級(jí)干部國(guó)土空間規(guī)劃專題研討班座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“規(guī)劃要注重留白，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，為子孫后代留有空間，促進(jìn)人與自然和諧共生?！标戧徊块L(zhǎng)在全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃視頻培訓(xùn)會(huì)上表示，“給城市未來(lái)發(fā)展留下空間，是為一個(gè)地區(qū)發(fā)展負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)”。

2020年上半年，《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》正式印發(fā)，在全市區(qū)2760平方公里城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌劃定了約132平方公里戰(zhàn)略留白用地，留白用地占4.78%，并規(guī)定原則上2035年前不予啟用。上海市、安徽省等都在“留白”上進(jìn)行了有益的嘗試和探索，針對(duì)不可預(yù)期的重大事件和重大項(xiàng)目預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)，對(duì)一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)。既對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)進(jìn)行約束，避免盲目、低效、功利性的建設(shè)，也有意識(shí)地留出自然空間，留出未來(lái)發(fā)展用地。

戰(zhàn)略留白是彈性規(guī)劃思想的典型運(yùn)用，使國(guó)土空間規(guī)劃具有應(yīng)對(duì)危機(jī)的韌性，是城市應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展不確定性的必然選擇。新冠肺炎爆發(fā)后，武漢市“火神山”“雷神山”的快速選址建設(shè)，與規(guī)劃“留白”不無(wú)關(guān)系。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市規(guī)劃傾向于提前把指標(biāo)用滿的思維，在城市規(guī)劃過(guò)程中戰(zhàn)略留白，對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

三、將改善城市居住形態(tài)納入國(guó)土空間規(guī)劃

1.《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，居住用地占城市建設(shè)用地比例僅為25-40%，低于發(fā)達(dá)國(guó)家同等級(jí)城市10-20%。一方面，房?jī)r(jià)畸高、城鄉(xiāng)“人戶分離”引發(fā)人口流動(dòng)潮汐，春節(jié)返鄉(xiāng)過(guò)年加速疫情擴(kuò)散，疫情防控期間又造成企業(yè)用工荒、復(fù)工難。一方面，居住用地布局與城市產(chǎn)業(yè)布局、交通的融合不夠，單一功能的大型居住區(qū)造成的產(chǎn)城不融合、職住不平衡加速人口流動(dòng)，不利于疫情防控。另一方面，形成的高容積率、高密度圍合式住宅通風(fēng)不良，不利于病毒的稀釋和帶離人群。聚集的高密度人口、單一的疏散通道加劇交叉感染風(fēng)險(xiǎn)。電梯轎廂、電梯按鈕等列為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和部位，一人感染，全單元、整棟樓甚至整個(gè)小區(qū)都要采取封閉措施，波及范圍廣。

2.疫情引發(fā)的居住和公共服務(wù)設(shè)施用地布局思考同樣引人注目。公共開(kāi)敞空間不足、步行系統(tǒng)設(shè)計(jì)不合理造成醫(yī)護(hù)人員和居民流線重合、救疫通道堵塞等，讓優(yōu)化用地布局、補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板等呼聲回歸健康居住環(huán)境的底線約束。

3.在此基礎(chǔ)上，提高居住用地占城市建設(shè)用地比例;優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)人、城、產(chǎn)、交通一體化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡;結(jié)合十五分鐘、十分鐘、五分鐘生活圈和居住街坊，優(yōu)化居住和公共服務(wù)設(shè)施用地布局，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，

完善開(kāi)敞空間和慢行網(wǎng)絡(luò)，提高人居環(huán)境品質(zhì)等應(yīng)納入國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，在詳細(xì)規(guī)劃中細(xì)化落實(shí)。

參考文獻(xiàn)

【1】石義， 呂維娟. 基于公共衛(wèi)生安全的國(guó)土空間規(guī)劃再認(rèn)識(shí)——結(jié)合武漢新冠肺炎疫情防控實(shí)際[J]. 中國(guó)土地， 2020， No.410（03）：6-9.

【2】駱悰， 劉龍. 新冠肺炎疫情對(duì)市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的啟示[J]. 上海城市規(guī)劃， 2020， No.151（02）：88-94.

新疆維吾爾自治區(qū)自然資源規(guī)劃研究院? 新疆烏魯木齊 830000