運(yùn)用“全周期管理”提高城市風(fēng)險(xiǎn)治理能力

于清波

摘要：面對(duì)突發(fā)公共事件多發(fā)、頻發(fā)形勢(shì)，“全周期管理”是應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急的新思維、新方式，以系統(tǒng)觀念提高應(yīng)急處突的主動(dòng)性、系統(tǒng)性和全面性。“全周期管理”需要從“事前可防、事發(fā)可控、事中可治、事后可用”等四個(gè)階段入手，針對(duì)不同階段的特點(diǎn)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)管控，提高城市的防范風(fēng)險(xiǎn)能力和應(yīng)急管理能力，為城市健康發(fā)展提供安全保障。

關(guān)鍵詞：全周期管理;城市風(fēng)險(xiǎn);防控;應(yīng)急管理

現(xiàn)代城市因人口聚居、建筑密集、社會(huì)活動(dòng)復(fù)雜而日益成為風(fēng)險(xiǎn)中心。從今年爆發(fā)的新冠肺炎疫情、洪澇災(zāi)害、重大交通事故、化工廠爆炸等事故災(zāi)難來看，風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性、破壞性、擴(kuò)散性、聯(lián)動(dòng)性等特點(diǎn)在一些城市表現(xiàn)突出，給城市安全和發(fā)展帶來巨大破壞。習(xí)近平總書記2020年在專程赴武漢考察時(shí)明確指出，“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理意識(shí)，積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”?！叭芷诠芾怼笔菓?yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理的新思維、新方式，“注重從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行機(jī)制、過程結(jié)果等層面進(jìn)行全周期統(tǒng)籌和全過程整合，以確保整個(gè)管理體系從前期預(yù)警研判、中期應(yīng)對(duì)執(zhí)行到后期復(fù)盤總結(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)均能運(yùn)轉(zhuǎn)高效、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合?！盵 “全周期管理”的科學(xué)內(nèi)涵與實(shí)踐路徑：《光明日?qǐng)?bào)》2020年9月4日]在此意義上，以流程優(yōu)化為導(dǎo)向，以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等科學(xué)技術(shù)為支撐，從“事前可防、事發(fā)可控、事中可治、事后可用”等四個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，以有效提升應(yīng)對(duì)各種“突發(fā)病”的沖擊，提高城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“韌性”，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

一、事前可防：健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系，做到“有備無患”

在各種風(fēng)險(xiǎn)面前，“預(yù)防”是成本最低、損失最小、效果最好的防控手段，從“防”字上提前下功夫，能大大降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的機(jī)率。

（一）工作思路上從“應(yīng)急管理”轉(zhuǎn)向“風(fēng)險(xiǎn)管理”

牢牢樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系的首要條件。在防范城市風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要堅(jiān)持底線思維，從思想上強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提前做好應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的準(zhǔn)備。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，“領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持底線思維，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果?！睆慕鼛啄臧l(fā)生的突發(fā)事件來看，不論是深圳“12· 20”廢棄泥渣土造成的山體滑坡事故，還是江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故，風(fēng)險(xiǎn)早有征兆，但由于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，相關(guān)部門和企業(yè)沒有提前做好風(fēng)險(xiǎn)防范準(zhǔn)備，這是事故發(fā)生的一個(gè)重要原因。所以，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和部門的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，把應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)相關(guān)培訓(xùn)課程納入到干部常規(guī)化培訓(xùn)體系中。轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理理念，讓干部認(rèn)識(shí)到“預(yù)防”才是減少風(fēng)險(xiǎn)最有效的手段，而不單純是事件發(fā)生后的迅速應(yīng)對(duì)。把工作重心從“以事件為中心”轉(zhuǎn)向“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”，從單純“事后應(yīng)急”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)警、事中防控”。

（二）做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，搭建“城市風(fēng)險(xiǎn)電子地圖”

要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效防控，首要工作就是要把城市風(fēng)險(xiǎn)的“老底”摸清楚，這是風(fēng)險(xiǎn)防控的前提和基礎(chǔ)。比如，重化工企業(yè)數(shù)量多的城市，在危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)和運(yùn)輸方面風(fēng)險(xiǎn)隱患大;自然環(huán)境惡劣的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)就要大一些。同時(shí)，在公共衛(wèi)生、火災(zāi)消防、地下管網(wǎng)、交通運(yùn)輸?shù)确矫娴娘L(fēng)險(xiǎn)隱患也不容忽視。因此，要主動(dòng)開展城市安全風(fēng)險(xiǎn)源評(píng)估工作，將各類風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)量、具體位置和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)摸清楚，建好城市風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，形成“風(fēng)險(xiǎn)清單”。同時(shí)，要根據(jù)城市自身特點(diǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)可能性和后果嚴(yán)重性兩個(gè)維度進(jìn)行分析，確定風(fēng)險(xiǎn)源等級(jí)，繪制“藍(lán)、黃、橙、紅”四色風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分布圖，建設(shè)數(shù)字可視化的“城市風(fēng)險(xiǎn)電子地圖”，實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)數(shù)字化、動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化的管理。

二、事發(fā)可控：完善監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，消除“苗頭性”風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警是用最小的成本提前化解風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。所以，對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)該抓早、抓小、抓苗頭。從實(shí)踐和發(fā)展趨勢(shì)看，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，能夠大大提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

（一）完善城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)“早發(fā)現(xiàn)”

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)需要及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)異常狀況，并進(jìn)行分析判斷。隨著城市規(guī)模的增長(zhǎng)，城市中風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)數(shù)量多、分布廣、管控難度大的問題越來越突出。單純依靠傳統(tǒng)的人工巡查和監(jiān)測(cè)方式，從速度和準(zhǔn)確性上很難滿足現(xiàn)實(shí)需要。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的快速發(fā)展，為城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。例如，有的城市已經(jīng)在“危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)”領(lǐng)域進(jìn)行了試點(diǎn)，通過在企業(yè)端安裝物聯(lián)網(wǎng)采集設(shè)備，實(shí)時(shí)采集儲(chǔ)罐等關(guān)鍵參數(shù)和重大危險(xiǎn)源罐區(qū)的視頻圖像，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)安全生產(chǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。從實(shí)踐情況看，防控效果很明顯，全市生產(chǎn)安全事故起數(shù)和事故死亡人數(shù)實(shí)現(xiàn)了雙下降。如何借助信息技術(shù)來擴(kuò)大“風(fēng)險(xiǎn)云監(jiān)測(cè)”的覆蓋面是下一步工作的重點(diǎn)。需要運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興信息技術(shù)，盡快將中心城區(qū)的地下管線、火災(zāi)消防、電梯、危險(xiǎn)品運(yùn)輸車輛等風(fēng)險(xiǎn)源作為云監(jiān)測(cè)對(duì)象，安裝相關(guān)感應(yīng)裝置和攝像設(shè)備，建設(shè)覆蓋城市安全運(yùn)行的監(jiān)測(cè)感知網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，還要進(jìn)一步整合自然資源、消防救援、交通運(yùn)輸、水利、氣象、住建等部門現(xiàn)有信息數(shù)據(jù)，建成覆蓋全市、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的全面快速感知、多領(lǐng)域的實(shí)時(shí)“安全云監(jiān)測(cè)”。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，危險(xiǎn)信號(hào)“快傳遞”

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的關(guān)鍵在于信息的“權(quán)威、及時(shí)、準(zhǔn)確”。預(yù)警信息由誰來發(fā)布，什么時(shí)間發(fā)布，通過什么渠道發(fā)布，要形成一套嚴(yán)格機(jī)制，不然會(huì)出現(xiàn)預(yù)警信息誤導(dǎo)，造成突發(fā)事件處置工作被動(dòng)。比如，去年青島氣象怒懟“青島發(fā)布”違規(guī)發(fā)“利奇馬”臺(tái)風(fēng)預(yù)警。要解決好上述問題，一是完善城市預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)。整合各領(lǐng)域已有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)，打通數(shù)據(jù)壁壘，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，將氣象災(zāi)害、地震、火災(zāi)、公共衛(wèi)生事件等統(tǒng)一接入城市預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全面、反應(yīng)靈敏、準(zhǔn)確高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，形成統(tǒng)一的城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。二是增加預(yù)警信息發(fā)布渠道。在利用好電視、廣播、短信等傳統(tǒng)發(fā)布渠道的基礎(chǔ)上，運(yùn)用新媒體技術(shù)，優(yōu)化官方微博、微信公眾號(hào)、建筑物電子顯示屏等新的預(yù)警信息發(fā)布渠道，有效擴(kuò)大預(yù)警信息覆蓋范圍，消除預(yù)警信息發(fā)布“盲區(qū)”，建立突發(fā)公共事件“分鐘級(jí)”時(shí)效發(fā)布通道，最大程度提升預(yù)警信息發(fā)布速度，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急責(zé)任人、社會(huì)媒體以及社會(huì)公眾的高效及時(shí)發(fā)布，保證預(yù)警時(shí)效，實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息暢通、及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布。

三、事中可治：打造高效的救援處置體系，做到“大事化小”

救援處置是應(yīng)急管理能力的重要體現(xiàn)，也是整個(gè)應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能最大程度上減輕突發(fā)公共事件的危害程度。

（一）完善城市應(yīng)急指揮中心，升級(jí)“指揮大腦”

城市應(yīng)急指揮中心是處理各類突發(fā)事故的應(yīng)急“指揮大腦”。“大腦”越智能，越能高效精準(zhǔn)地調(diào)配各種應(yīng)急資源和力量。從目前情況看，多數(shù)城市已經(jīng)建立應(yīng)急管理指揮中心，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急指揮調(diào)度和信息互聯(lián)等功能，指揮系統(tǒng)整體功能和應(yīng)急指揮救援能力得到了明顯提升。面對(duì)將來更加復(fù)雜的應(yīng)急任務(wù)和形勢(shì)，還需要進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)，打造應(yīng)急“指揮大腦”2.0版本。一是數(shù)據(jù)協(xié)同整合，優(yōu)化應(yīng)急指揮信息網(wǎng)絡(luò)。在橫向上，深度整合部門間的信息平臺(tái)，在與公安、消防、水利、氣象等部門網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的基礎(chǔ)上，接入更多部門信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)在大廳快速調(diào)用各專業(yè)平臺(tái)，如衛(wèi)健部門的急救中心系統(tǒng)、交通部門的管理系統(tǒng)、規(guī)劃部門的3D規(guī)劃地圖系統(tǒng)等，形成縱橫貫通的信息網(wǎng)絡(luò)，為應(yīng)急指揮提供強(qiáng)有力的大數(shù)據(jù)支持，提高應(yīng)急救援工作的準(zhǔn)確度和時(shí)效性。在縱向上，打通與上下級(jí)部門的信息互聯(lián)互通。向上連接國(guó)家相關(guān)部委、省應(yīng)急指揮中心，向下加快區(qū)縣級(jí)應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)，整合區(qū)縣信息資源和應(yīng)急資源，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間信息上互聯(lián)互通，指揮上協(xié)作配合。二是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)智能分析，為科學(xué)決策提供智力支持?？茖W(xué)應(yīng)急指揮關(guān)鍵在決策，要借助大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算等新技術(shù)，優(yōu)化應(yīng)急決策系統(tǒng)，利用災(zāi)害模型對(duì)事故后果進(jìn)行模擬判斷，提高智能分析研判能力，為有效輔助應(yīng)急救援處置提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，完善專家視頻會(huì)商系統(tǒng)，連通專家建議快捷渠道，發(fā)揮應(yīng)急專家組成員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為科學(xué)決策提供智力支持。

（二）強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成應(yīng)急救援合力

一是優(yōu)化應(yīng)急工作流程。以應(yīng)急管理局為應(yīng)急工作中心，整合相關(guān)部門的應(yīng)急資源，科學(xué)設(shè)計(jì)各類突發(fā)事件的應(yīng)急工作流程，以流程設(shè)計(jì)促進(jìn)部門之間信息互通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)部門之間應(yīng)急工作的高效配合，提升應(yīng)急救援綜合能力。二是推進(jìn)應(yīng)急管理部門與社會(huì)組織的合作?，F(xiàn)在應(yīng)急管理離不開社會(huì)組織的支持和協(xié)作，把紅十字會(huì)、民間救援隊(duì)、志愿者團(tuán)隊(duì)、社區(qū)物業(yè)等組織分級(jí)分類納入到應(yīng)急救援系統(tǒng)。無論是人員、物資調(diào)配，還是信息的互聯(lián)互通，都需要統(tǒng)一整合優(yōu)化，構(gòu)建多部門、多主體有效協(xié)調(diào)的應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大合力，共同把風(fēng)險(xiǎn)造成的損失降至最低。

（三）快說會(huì)說，把握輿論引導(dǎo)的“主導(dǎo)權(quán)”

在處置好突發(fā)事件“現(xiàn)場(chǎng)”的同時(shí)，要積極做好“輿論場(chǎng)”工作，進(jìn)行信息發(fā)布和公眾溝通，盡可能減小事件對(duì)公眾情緒和行為的影響。一是要堅(jiān)持時(shí)間第一，盡可能“快說”?，F(xiàn)在處于官方媒體、自媒體、網(wǎng)民、事發(fā)地周邊群眾等多方參與信息傳播的態(tài)勢(shì)，誰能夠在“信息真空”期第一時(shí)間發(fā)出聲音，誰將掌握“話語主導(dǎo)權(quán)”。2015年天津?yàn)I海新區(qū)“8·12”特別重大爆炸事故，天津衛(wèi)視等當(dāng)?shù)刂髁髅襟w第二天集體“失聲”，在信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)上沒有發(fā)揮好作用，使應(yīng)急救援和輿論引導(dǎo)工作很被動(dòng)。要健全多渠道信息發(fā)布機(jī)制，牢固樹立“首發(fā)意識(shí)”，第一時(shí)間通過新聞發(fā)布會(huì)、政務(wù)微博、微信公眾號(hào)“淄博發(fā)布”等方式多渠道發(fā)布突發(fā)事件信息，及時(shí)、準(zhǔn)確將信息傳播出去，并且根據(jù)事件進(jìn)展情況，持續(xù)更新、滾動(dòng)發(fā)布，牢牢把握“輿論主導(dǎo)權(quán)”。二是要“會(huì)說”，堅(jiān)持態(tài)度優(yōu)先，做好“第一發(fā)言人”。輿論引導(dǎo)必須換位思考，站在受眾的角度，展現(xiàn)誠(chéng)懇的姿態(tài)，發(fā)言中多以事件為中心，多表達(dá)真情實(shí)感，多介紹救援進(jìn)展。做到“有畫面、有聲音、有姿態(tài)、有方法”，及時(shí)展現(xiàn)敢于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)的態(tài)度、有能力處理好的信心。

四、事后可用：科學(xué)的總結(jié)反思體系，做到“化危為機(jī)”

面對(duì)公共安全事件，不能止于追責(zé)，還必須梳理背后的共性問題，要認(rèn)真分析總結(jié)事故起因和演變規(guī)律。認(rèn)清這些共性問題，可以為防范風(fēng)險(xiǎn)和處理突發(fā)事件提供有益借鑒。

（一）認(rèn)真總結(jié)反思，查明原因“補(bǔ)漏洞”

每一起突發(fā)公共事件表面上看起來都不太一樣，但是從事后分析來看，又有很多類似的地方。這就需要在事后認(rèn)真調(diào)查，查找原因，真正做到“一方出事故、多方受教育，一地有隱患、全國(guó)受警示?！比绻此伎偨Y(jié)缺失、整改不到位，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)一直存在甚至爆發(fā)。比如去年江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故，就表明一些地方和企業(yè)在吸取過去事故的慘痛教訓(xùn)、改進(jìn)安全生產(chǎn)工作上不認(rèn)真、不扎實(shí)，走形式、走過場(chǎng)。只有通過總結(jié)反思，才能知道如何有針對(duì)性地預(yù)防。一是對(duì)突發(fā)事件發(fā)生的原因及治理措施做徹底、系統(tǒng)調(diào)查，摸清情況。二是對(duì)全過程工作進(jìn)行全面評(píng)估，包括對(duì)預(yù)防預(yù)警、防控處置、恢復(fù)等各方面的評(píng)估，特別需要深刻剖析工作中存在的問題和不足。三是對(duì)問題和不足進(jìn)行分類、分析、總結(jié)，分別提出整改方案，轉(zhuǎn)化為下一步常態(tài)管理的措施，從而促進(jìn)今后更有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

（二）應(yīng)急演練和應(yīng)急培訓(xùn)“雙管齊下”，提高應(yīng)急處突能力

一是完善常態(tài)化專項(xiàng)應(yīng)急演練。應(yīng)急模式演練重點(diǎn)解決“真”的問題，要把模擬場(chǎng)景真實(shí)化，看參與演練部門和人員的實(shí)際應(yīng)對(duì)措施，而不是根據(jù)預(yù)先設(shè)計(jì)好的腳本來進(jìn)行“表演”，以實(shí)戰(zhàn)性來提高應(yīng)急演練效果。同時(shí)，要更多采用情景模擬等形式，在社區(qū)和機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位廣泛開展危機(jī)應(yīng)對(duì)訓(xùn)練，讓公眾感受突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)，掌握必要的自救互救技能，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的心理承受能力和防范本領(lǐng)。二是加強(qiáng)應(yīng)急管理專項(xiàng)培訓(xùn)。從這次疫情防控情況看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)應(yīng)急管理的基本知識(shí)、應(yīng)急流程、應(yīng)對(duì)策略還相當(dāng)缺乏。這需要加大應(yīng)急管理專業(yè)課程進(jìn)培訓(xùn)、進(jìn)課堂的力度，通過學(xué)習(xí)和演練讓干部在應(yīng)急管理中做到心中有數(shù)、應(yīng)急有方，提高干部應(yīng)急處突能力。

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中共淄博市委黨?？蒲刑幐苯淌?山東省淄博市;255033