辦理行政公益訴訟案件應(yīng)遵循的原則

匡凌

摘 要：對檢察公益訴訟指導(dǎo)性案例的理解，除了要認(rèn)真分析指導(dǎo)性案例的事實(shí)、要旨和指導(dǎo)意義，還要結(jié)合案件當(dāng)時(shí)所處的時(shí)代特征，探索其內(nèi)在的政治、法律和社會(huì)意義。透過案例看本質(zhì)，才能發(fā)現(xiàn)辦案的基本原則。檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件應(yīng)以習(xí)近平法治思想為基本遵循，始終堅(jiān)持依法監(jiān)督、協(xié)同推進(jìn)社會(huì)綜合治理和以人民為中心的原則。

關(guān)鍵詞：指導(dǎo)性案例 檢察行政公益訴訟 起源 基本遵循 辦案原則

檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件，最終目的是為了保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度作為一項(xiàng)新的法律制度，可依據(jù)的法律法規(guī)和司法解釋較少，在辦理案件中要遵循哪些基本原則？怎樣辦案才能達(dá)到保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的目的？本文主要以筆者參與辦理的最高人民檢察院檢例第50號指導(dǎo)性案例為視角，從檢察公益訴訟制度起源談起，總結(jié)、歸納檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件應(yīng)該遵循的幾個(gè)原則。

一、檢例第50號指導(dǎo)性案例的基本情況

檢例第50號指導(dǎo)性案例是最高人民檢察院第十三批指導(dǎo)性案例中的一個(gè)，該案通過行政公益訴訟訴前程序結(jié)案。這批案例也是2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度及“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》出臺之后，最高人民檢察院發(fā)布的第一批指導(dǎo)性案例。因此，對檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件具有特別的指導(dǎo)意義。

（一）基本案情

2013年6月，長沙威尼斯城房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱威尼斯城房產(chǎn)公司）開發(fā)的威尼斯城第四期項(xiàng)目開始建設(shè)。該項(xiàng)目將原定項(xiàng)目建設(shè)的性質(zhì)、規(guī)模、容積率等作出重大調(diào)整，開工建設(shè)前未按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱“環(huán)評法”）的規(guī)定重新報(bào)批環(huán)境影響評價(jià)文件。2016年8月29日，湖南省長沙縣行政執(zhí)法局對威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定，責(zé)令該公司停止第四期項(xiàng)目建設(shè)，并處以10萬元罰款。威尼斯城房產(chǎn)公司雖然繳納了罰款但并未停止建設(shè)。截至2018年3月7日，該項(xiàng)目已經(jīng)建成1—6棟。7—8棟未取得施工許可證即開始進(jìn)行基坑施工（停工狀態(tài)），9棟未開工建設(shè)。

（二）提出檢察建議

2017年7月20日，湖南省長沙市人民檢察院在參與中央環(huán)保督查組督查過程中，發(fā)現(xiàn)長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長沙縣行政執(zhí)法局不依法履行職責(zé)致使國家和社會(huì)公共利益受損的線索。報(bào)告湖南省人民檢察院后，湖南省人民檢察院將案件線索交長沙市人民檢察院辦理。

長沙市人民檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2003年4月22日至2017年3月14日，威尼斯城第四期項(xiàng)目建設(shè)用地位于參照飲用水水源一級保護(hù)區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)。2017年3月14日后，根據(jù)湖南省人民政府調(diào)整后的飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定，該建設(shè)項(xiàng)目用地位于飲用水水源二級保護(hù)區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，長沙市人民檢察院認(rèn)為長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局等三行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、飲用水水源安全造成重大影響，侵害了社會(huì)公共利益。其中：

長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目必須重新申報(bào)環(huán)境影響評價(jià)文件，但在未重新申報(bào)的情況下，發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，導(dǎo)致項(xiàng)目違法建設(shè)，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。

長沙縣行政執(zhí)法局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)未申報(bào)通過、未批先建的情況下，在作出責(zé)令停止建設(shè)，并處以罰款10萬元的決定后，未進(jìn)一步采取措施，導(dǎo)致該項(xiàng)目1—6棟最終建設(shè)完成，同時(shí)對該項(xiàng)目7—8棟無建筑工程施工許可就開挖基坑的違法行為未責(zé)令恢復(fù)原狀，造成重大生態(tài)環(huán)境影響。

長沙縣環(huán)境保護(hù)局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)未申報(bào)通過，卻在該項(xiàng)目1—6棟建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請表上蓋章予以認(rèn)可，造成違法建設(shè)行為發(fā)生，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。

2017年12月18日、2018年3月16日，長沙市人民檢察院先后分別向長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長沙縣行政執(zhí)法局和長沙縣環(huán)境保護(hù)局發(fā)出檢察建議：一是建議長沙縣行政執(zhí)法局依法對威尼斯城房產(chǎn)公司未依法停止建設(shè)，仍處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為進(jìn)行處罰，責(zé)令對違法在建工程恢復(fù)原狀。二是建議三行政機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)依法處理威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)、建設(shè)工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可等問題。三是建議三行政機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對該項(xiàng)目行政許可的審批管理和執(zhí)法監(jiān)管，杜絕類似違法行為再次發(fā)生。

（三）行政機(jī)關(guān)回復(fù)和落實(shí)檢察建議情況

檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，與長沙縣行政執(zhí)法局等三機(jī)關(guān)以及長沙縣人民政府進(jìn)行了反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，促進(jìn)相關(guān)檢察建議落實(shí)。三機(jī)關(guān)均按期對長沙市人民檢察院檢察建議進(jìn)行了書面回復(fù)。2018年4月10日，長沙縣行政執(zhí)法局根據(jù)檢察建議的要求對威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定：責(zé)令該公司立即停止第四期項(xiàng)目建設(shè);對7—8棟基坑恢復(fù)原狀，并處罰款4365058.67元。威尼斯城房產(chǎn)公司接受處罰并對7—8棟基坑恢復(fù)原狀。長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長沙縣環(huán)境保護(hù)局根據(jù)檢察建議的要求加大對該項(xiàng)目的監(jiān)管力度，對類似行政審批流程進(jìn)行規(guī)范，對相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)，給予四名工作人員相應(yīng)的行政處分。

2018年2月9日，長沙縣人民政府就糾正違法行為與長沙市人民檢察院溝通并對相關(guān)問題提出處置意見。因該案涉及飲用水水源地保護(hù)區(qū)調(diào)整，長沙市人民檢察院依法向長沙縣人民政府發(fā)出工作建議，建議該縣及時(shí)向上級機(jī)關(guān)申報(bào)重新劃定飲用水水源地保護(hù)區(qū)范圍;對該項(xiàng)目監(jiān)管和執(zhí)法中暴露出來的相關(guān)違法違規(guī)問題依法依規(guī)進(jìn)行處理;加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目審批的管理和監(jiān)督、對招商引資項(xiàng)目的管理，進(jìn)一步規(guī)范行政許可、行政審批行為，切實(shí)防止損害生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)行為的發(fā)生。

2018年5月17日，長沙縣人民政府就工作建議向長沙市人民檢察院作出書面回復(fù)，對威尼斯城第四期項(xiàng)目違法建設(shè)的處置提出具體的工作意見和實(shí)施辦法。長沙市人民檢察院認(rèn)為，威尼斯城第四期項(xiàng)目違法建設(shè)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和飲用水水源地造成重大影響，損害社會(huì)公共利益，考慮到該項(xiàng)目1—6棟已經(jīng)銷售完畢，僅第6棟就涉及320戶，涉及眾多群眾利益，撤銷該項(xiàng)目的建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證并拆除建筑，將損害不知情群眾的利益。經(jīng)論證，采取取水口上移變更飲用水水源地保護(hù)區(qū)范圍等補(bǔ)救措施，不影響威尼斯城眾多業(yè)主的合法權(quán)益和生活穩(wěn)定，社會(huì)效果和法律效果較好。根據(jù)長沙市人民檢察院的建議，長沙縣人民政府上移飲用水取水口。2018年5月31日，新建設(shè)的長沙縣星沙第二水廠取水泵站已經(jīng)通水。2018年10月29日，經(jīng)湖南省人民政府批準(zhǔn)，長沙市人民政府對飲用水水源地保護(hù)范圍進(jìn)行了調(diào)整。

二、該案的指導(dǎo)意義與主要法律問題

最高人民檢察院選中該案作為指導(dǎo)性案例，是因?yàn)樵摪笇?shí)現(xiàn)了辦理行政公益訴訟案件的兩個(gè)目的：

一是該案系通過行政公益訴訟訴前程序圓滿解決的案例，檢察機(jī)關(guān)通過向多個(gè)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，并與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，達(dá)到了切實(shí)維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的目的。

二是檢察機(jī)關(guān)在督促各行政機(jī)關(guān)依法履職時(shí)，建議行政機(jī)關(guān)采取了最優(yōu)的行政舉措，達(dá)到了既保護(hù)非侵權(quán)主體的利益，又對違法行為人給予相應(yīng)處罰的目的。

而要達(dá)到上述辦案目的，關(guān)鍵是解決本案中面臨的兩個(gè)主要法律問題：

一是對環(huán)保領(lǐng)域行政處罰“一事不再罰”的理解問題。行政機(jī)關(guān)過去認(rèn)為對一個(gè)違反環(huán)評法“未批先建”違法行為給予責(zé)令停工并進(jìn)行罰款后，已經(jīng)繳納罰款的，就不能再給予行政處罰。但是，依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第11條第2款“責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為”之規(guī)定，只要該建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，不停止建設(shè)的違法行為處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，都可以認(rèn)定為一個(gè)新的環(huán)境違法行為。當(dāng)前，社會(huì)上大多房地產(chǎn)公司為了趕工期、趕進(jìn)度，對工程項(xiàng)目建設(shè)中存在的行政審批問題都是采取邊罰邊建的模式，而行政機(jī)關(guān)過去礙于對“一事不再罰”的錯(cuò)誤認(rèn)識，罰了之后就不再給予處罰。本案中，就存在對“一事不再罰”的認(rèn)識問題，既然是新的環(huán)境違法行為，就不能以“一事”來看待，而是可以依據(jù)環(huán)保法律法規(guī)對新的環(huán)境違法行為進(jìn)行處罰。只有這樣做，才能對邊罰邊建繼續(xù)違反環(huán)保法律法規(guī)的惡劣違法行為給予嚴(yán)厲懲罰，真正實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。該案的成功辦理，為之后處理類似問題提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。

二是在面臨多個(gè)公共利益沖突時(shí)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法要遵循的原則問題。檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，督促行政機(jī)關(guān)履職時(shí)，除了要求行政機(jī)關(guān)遵循行政法的程序性原則，確保執(zhí)法程序正當(dāng)、公開、公正、公平之外，還應(yīng)遵循行政法的實(shí)體性原則，特別是要按照案件的實(shí)際情況，適用比例原則進(jìn)行行政執(zhí)法。在有多項(xiàng)糾正行政機(jī)關(guān)違法履職措施時(shí)，應(yīng)立足公共利益，選擇執(zhí)法成本最小的方式督促履職。檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公共利益并不是針對某個(gè)人的利益，而是包括國家利益和不特定多數(shù)人的社會(huì)公共利益。行政機(jī)關(guān)采取的行政措施必須以能夠達(dá)到所預(yù)期目的為前提。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)在公共利益與行政處罰措施預(yù)期目的之間進(jìn)行兼顧。當(dāng)出于行政處罰目的有多種處罰措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)公共利益為著眼點(diǎn)，盡可能最大限度地保護(hù)公共利益。本案中，由于長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局對威尼斯城四期項(xiàng)目進(jìn)行審批時(shí)未嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評法的規(guī)定，發(fā)放了建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，造成該項(xiàng)目四期已經(jīng)建設(shè)完成1-6棟，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和飲用水水源地造成重大影響，損害了國家利益和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第69條第1款之規(guī)定，可以依法建議行政機(jī)關(guān)撤銷該項(xiàng)目的建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，并可以建議相關(guān)行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)建成的1-6棟依法予以拆除。但是，如果拆除已經(jīng)建成并銷售的建筑，業(yè)主作為善意購買住房的第三人，他們的大部分損失可能會(huì)由實(shí)施違法許可的當(dāng)?shù)卣畞碣r償。據(jù)此，就會(huì)造成大量國有財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)的不安定，同樣損害了國家利益和社會(huì)公共利益。對此，檢察機(jī)關(guān)要緊緊圍繞充分保護(hù)公共利益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局的目標(biāo)，對同樣是保護(hù)公共利益，卻在適用法律上有沖突時(shí)，不要機(jī)械地就案辦案，而是依據(jù)法律規(guī)定多方平衡，選擇有利于保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的最優(yōu)方案。

要理解一個(gè)指導(dǎo)性案例，除了要認(rèn)真分析指導(dǎo)性案例事實(shí)、要旨和指導(dǎo)意義，更重要的是要結(jié)合案件當(dāng)時(shí)所處的時(shí)代特征，探索其內(nèi)在的政治、法律和社會(huì)意義。如何透過案件看本質(zhì)，尋找指導(dǎo)性案例中的一般意義和基本原則，才是對指導(dǎo)性案例開展深入研究的應(yīng)有之義。

三、檢察公益訴訟制度的起源及必須厘清的幾個(gè)概念性問題

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟作為一項(xiàng)新的制度，歷經(jīng)中央部署、兩年試點(diǎn)、兩法修改正式確立以及三年來積極穩(wěn)妥發(fā)展，是跟隨時(shí)代的進(jìn)步和實(shí)踐的認(rèn)識不斷推進(jìn)的。只有厘清這項(xiàng)制度發(fā)展脈絡(luò)，了解發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)發(fā)展趨勢，才能掌握公益訴訟辦案的基本原則。

（一）我國公益訴訟制度的源頭屬性：監(jiān)督行政機(jī)關(guān)為重

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議上明確提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，習(xí)近平總書記所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（以下簡稱《說明》）第九點(diǎn)分為兩個(gè)自然段對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度進(jìn)行了充分的闡釋。[1]

《說明》從檢察機(jī)關(guān)需要做什么、怎么做等方面層層遞進(jìn)，對探索建立檢察公益訴訟制度進(jìn)行了解讀。

一是檢察機(jī)關(guān)需要做什么？檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，源起于國家要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為的法律監(jiān)督力度，而這項(xiàng)使命，中央決定由作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)來承擔(dān)。

二是達(dá)到何種目的、解決什么問題？檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的目的非常明確，是通過履行法律監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為。要解決兩個(gè)方面的問題，一方面要扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面要防止一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸?。具體的手段是督促行政機(jī)關(guān)起訴、發(fā)出檢察建議。

三是監(jiān)督的形式是什么？對因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，以司法裁判的形式來實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的權(quán)威性。

在立法時(shí)為何增加了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的職責(zé)？筆者認(rèn)為，除了制度的平衡，更大的可能，是國家出于對公共利益進(jìn)行全方位保護(hù)的考慮。這一點(diǎn)可以從最高人民檢察院副檢察長張雪樵接受新聞媒體采訪及所作報(bào)告和講話中得到答案。他指出，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)立之前，有關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟保護(hù)受侵害的社會(huì)公共利益效果不盡理想。2012年修改的民事訴訟法規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟，但2013年實(shí)施以來，每年社會(huì)組織提起的公益訴訟數(shù)量極少。[2]檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的主體定位是補(bǔ)充性的，只有在國家和社會(huì)缺乏提起民事公益訴訟的社會(huì)組織時(shí)，才需要檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)提起公益訴訟的主體。[3]

2015年至2017年兩年的試點(diǎn)期間，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理各類公益訴訟案件9053件，2017年7月至12月，共辦理9918件。2018年辦理113160件（其中民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件）。2019年辦理126912件（其中民事公益訴訟7125件，行政公益訴訟119787件），與同期民事申訴案件數(shù)142203件僅相差10%。

五年來的實(shí)踐證明，檢察公益訴訟案件已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)的辦案增長點(diǎn)和工作亮點(diǎn)。僅從案件數(shù)量分析，不難看出，行政公益訴訟是檢察公益訴訟案件的辦案重點(diǎn)。

（二）對“雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念”的理解：立足監(jiān)督貫穿始終

雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念最早是最高人民檢察院檢察長張軍2018年5月9日在最高人民檢察院全體黨員干部大會(huì)暨第一期學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想培訓(xùn)班開班式上提出的。之后，他陸續(xù)對公益訴訟檢察工作提出要求和指示，他指出，最高人民檢察院充分調(diào)研、換位思考，明確提出檢察機(jī)關(guān)與政府部門雖分工不同，但工作目標(biāo)、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。[4]公益訴訟檢察的本質(zhì)是助力依法行政，共同維護(hù)人民根本利益，把以人民為中心落到實(shí)處。而堅(jiān)持以人民為中心，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。

從張軍檢察長的解讀可以看到，雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，指的是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)工作目標(biāo)、追求效果的一致，而非對監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的方式和監(jiān)督舉措的消極行使。

但是，在檢察機(jī)關(guān)辦案中，某些領(lǐng)導(dǎo)和辦案人員往往將檢察監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的方式和監(jiān)督舉措與監(jiān)督的效果、目標(biāo)混為一談，對發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法問題，行動(dòng)上怠于履行法律監(jiān)督職能，對法律和司法解釋明確規(guī)定的督促行政機(jī)關(guān)起訴、發(fā)出訴前檢察建議、提起訴訟等監(jiān)督舉措不依法行使或怠于行使，但在口頭上卻大喊是為了雙贏多贏共贏的效果。這實(shí)際上是對雙贏多贏共贏監(jiān)督理念的錯(cuò)誤理解，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在的違法問題卻不行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)，何談監(jiān)督行政機(jī)關(guān)去依法履職？更談不上實(shí)現(xiàn)多贏雙贏共贏的效果！

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)要履行好行政公益訴訟職能，必須做到立足監(jiān)督，并貫穿公益訴訟辦案的全過程，才可能實(shí)現(xiàn)多贏雙贏共贏。檢察機(jī)關(guān)立足監(jiān)督貫穿始終的含義主要包括三個(gè)方面：一是能發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員不作為、亂作為的問題;二是能依法采取正確的監(jiān)督方式督促行政機(jī)關(guān)全面履職（如督促行政機(jī)關(guān)作出相關(guān)行政命令或決定、向法院申請非訴執(zhí)行、提起訴訟等）;三是能依法作出正確的監(jiān)督舉措（如督促行政機(jī)關(guān)整改、發(fā)出檢察建議、提起公益訴訟等）。

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)只有在檢察機(jī)關(guān)真正發(fā)現(xiàn)并指出其不作為或亂作為的違法情形，才會(huì)聽從檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見。這是筆者在辦理檢例第50號指導(dǎo)性案例中的親身體驗(yàn)。在該案中，檢察機(jī)關(guān)對三個(gè)行政機(jī)關(guān)均發(fā)出了公益訴訟檢察建議，但是有一個(gè)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，并不認(rèn)為其有不依法履職的情形。為了證實(shí)自己行政行為的合法性，該行政機(jī)關(guān)專門召開專家論證會(huì)，但巧合的是，專家論證會(huì)上的意見，恰好證明了檢察建議的準(zhǔn)確性和合法性。據(jù)此，該行政機(jī)關(guān)才放下不同意見，按照檢察建議依法履職。

（三）對“堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的理解：是對檢察人員辦理公益訴訟案件的最低要求

2020年5月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在十三屆全國人大三次會(huì)議上所作的最高人民檢察院工作報(bào)告中指出，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)。2019年發(fā)出的103076件訴前檢察建議回復(fù)整改率87.5%，絕大多數(shù)問題在訴前得以解決。檢察機(jī)關(guān)提倡把公益訴訟案件在訴前解決，包含兩層含義：一是檢察公益訴訟案件的目的在訴前程序能夠?qū)崿F(xiàn)，國家利益和社會(huì)公共利益能夠得到更有效的保護(hù);二是檢察公益訴訟案件要重視辦案效率，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題之后，能在訴前程序解決的盡量在訴前解決，不要把能夠解決的問題留到訴訟中。

這個(gè)辦案思路從檢察公益訴訟制度建立以來就是一致的。案件能否解決在訴前，也是評價(jià)一個(gè)案件優(yōu)劣或辦案人員能力大小的重要標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，這是對檢察公益訴訟辦案人員的最低要求。檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議等訴前程序督促行政機(jī)關(guān)依法履職，實(shí)現(xiàn)了維護(hù)公共利益目的的，不需要再通過向人民法院提起訴訟來保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。檢例第50號指導(dǎo)性案例，就是圓滿地踐行“堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的代表。

（四）對“以訴的形式履行法律監(jiān)督本質(zhì)”的理解：通過國家強(qiáng)制力保護(hù)公共利益

2019年11月22日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會(huì)，圍繞“協(xié)同推進(jìn)公益訴訟檢察工作”建言資政、凝聚共識。會(huì)議召開前，在委員移動(dòng)履職平臺主題議政群里，黃武委員建議：應(yīng)從理論上明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟到底是一種監(jiān)督還是一種訴，進(jìn)而明確公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位，避免理解上的偏差帶來司法實(shí)踐中的沖突。在座談會(huì)上，最高人民檢察院檢察長張軍在回答黃武委員建議時(shí)指出：公益訴訟檢察工作就是以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職。以訴的形式就是要按照訴訟的要求，履行好調(diào)查取證、發(fā)揮訴前程序積極作用等責(zé)任義務(wù);履行法律監(jiān)督的本職就是要廣泛、積極、主動(dòng)地去發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件的線索，并在程序中或者判決后，通過協(xié)調(diào)各方促進(jìn)推動(dòng)訴前建議或者裁判結(jié)果落實(shí)。[5]

張軍檢察長的講話包含以下兩層含義，一是認(rèn)為公益訴訟是法律監(jiān)督，是以訴的形式來體現(xiàn)的。二是對訴作了擴(kuò)大解釋，他認(rèn)為訴既包括檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟起訴到法院的訴訟過程、法院判決等，還包括為了訴訟所作的訴前準(zhǔn)備，如發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、訴前程序等。

以訴的形式履行法律監(jiān)督本職的提法與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是一脈相承的，對因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過向法院提起公益訴訟來來實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性，保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

四、辦理行政公益訴訟案件應(yīng)遵循的幾個(gè)原則

2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會(huì)議明確了習(xí)近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動(dòng)指南，這次會(huì)議是黨的十八屆四中全會(huì)作出《決定》以來，理論發(fā)展和實(shí)踐檢驗(yàn)最終成果的有力體現(xiàn)。作為黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立的新的制度，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度要發(fā)展壯大，必須以習(xí)近平法治思想為指引，否則就是無本之木、無源之水！據(jù)此，辦理行政公益訴訟案件，必須堅(jiān)持以下幾個(gè)基本原則：

一是要堅(jiān)持依法監(jiān)督的原則。據(jù)最高人民檢察院檢察長張軍在十三屆全國人大三次會(huì)議上所作的最高人民檢察院工作報(bào)告數(shù)據(jù)，2019年檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟7125件、行政公益訴訟119787件。行政公益訴訟案件占公益訴訟案件的90%以上，行政公益訴訟案件是現(xiàn)在以及今后檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案的重點(diǎn)。在推進(jìn)全面依法治國的改革中，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要力量。檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法監(jiān)督的原則，是依法治國的本質(zhì)要求，也是檢察機(jī)關(guān)是否能保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的必備前提。只有通過依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，才能保證行政機(jī)關(guān)在依法行政的道路上不出偏差，才能實(shí)現(xiàn)用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能的目的。

二是要堅(jiān)持協(xié)同推動(dòng)社會(huì)綜合治理的原則。檢察機(jī)關(guān)要自覺把辦理行政公益訴訟納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，把辦理公益訴訟案件能否促進(jìn)國家治理能力提升作為辦案效果是否明顯的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，檢察機(jī)關(guān)給行政機(jī)關(guān)的印象是抓貪官反腐敗，行政機(jī)關(guān)工作人員出于自我保護(hù)，對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作一開始是有些排斥和抵觸的，第一反應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)來挑刺來追責(zé)的，所以對檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件不配合、不支持。這都是因?yàn)閷z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的宣傳不夠、溝通不夠造成的。只有把這些問題說清楚，講明白，而且落實(shí)在辦案過程中，不生硬、機(jī)械地辦案，行政機(jī)關(guān)工作人員自然而然就會(huì)理解、支持和配合。只有與行政機(jī)關(guān)形成合力共同推進(jìn)，才能達(dá)到社會(huì)治理的最大效能。

三是要堅(jiān)持以人民為中心的原則。當(dāng)前，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。檢察機(jī)關(guān)通過辦理行政公益訴訟案件，消除和減少破壞國家利益和社會(huì)公共利益的違法因素，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到辦案的全過程，才能不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，才能用法治保障人民安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的最終目的。

注釋：

[1]原文為“現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，范圍相對比較窄。而實(shí)際情況是，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸?。全?huì)決定提出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。這項(xiàng)改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手。

在現(xiàn)實(shí)生活中，對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)?！眳⒁娏?xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后訪問日期：2020年11月28日。

[2]參見張雪樵：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟旨在保護(hù)公共利益》，最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201803/t20180319_371369.shtml，最后訪問日期：2020年3月18日。

[3]參見張雪樵：《公益訴訟制度于環(huán)境資源保護(hù)意義重大》，最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201709/t20170914_200562.shtml，最后訪問日期：2020年3月28日。

[4]參見張軍：《樹立“雙贏多贏共贏”理念》，最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201910/t20191023_435517.shtml，最后訪問日期：2020年3月18日。

[5]參見《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是監(jiān)督還是訴》，人民政協(xié)網(wǎng)http：//www.rmzxb.com.cn/c/2019-11-25/2472886.shtml，最后訪問日期：2020年11月13日。