高校重大政策跟蹤審計(jì)探析

黃穎

摘要：習(xí)總書(shū)記2018年5月23日在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度。高校是黨和國(guó)家重大方針政策和社會(huì)責(zé)任的主要參與者、推動(dòng)者、承載者、落實(shí)者。高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮保障黨和國(guó)家重大政策措施落地見(jiàn)效的“推進(jìn)器”作用，開(kāi)展重大政策跟蹤審計(jì)是其重要抓手。本文將圍繞高校重大政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀、存在的困難和高校重大政策跟蹤審計(jì)如何開(kāi)展等幾個(gè)方面進(jìn)行淺薄的論述。

關(guān)鍵詞：重大政策跟蹤審計(jì);現(xiàn)狀;問(wèn)題

1引言

2018年1月，審計(jì)署發(fā)布第11號(hào)令《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第十二條規(guī)定中明確要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“對(duì)本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)”。2020年3月教育部令第47號(hào)《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》第二十條規(guī)定內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)“貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況”進(jìn)行審計(jì)。2021年6月中央審計(jì)委員會(huì)辦公室和審計(jì)署發(fā)布《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中的主要目標(biāo)明確“確保黨中央重大政策措施部署到哪里、國(guó)家利益延伸到哪里、公共資金運(yùn)用到哪里、公權(quán)力行使到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”。相對(duì)于政府審計(jì)而言，對(duì)于高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)如何開(kāi)展重大政策跟蹤審計(jì)業(yè)務(wù)，在理論研究和實(shí)務(wù)操作層面尚處于初步探索階段。

2高校重大政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀

中國(guó)教育審計(jì)學(xué)會(huì)課題組對(duì)部分高等院校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，共收回76份有效問(wèn)卷，其中包括56所教育部直屬高校、18所地方所屬高校、2所其他高校。主要調(diào)查點(diǎn)集中于以下幾個(gè)方面：一是高校審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的認(rèn)知情況，二是目前高校重大政策跟蹤審計(jì)在實(shí)踐層面的開(kāi)展情況，三是高校內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)目前重大政策跟蹤審計(jì)開(kāi)展效果的總體評(píng)價(jià)。

2.1高校審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的認(rèn)知情況

通過(guò)對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的認(rèn)知情況調(diào)查，在76所高校中，59.21%的高校認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成，53.95%認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)共同完成，11.84%認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其他單位完成。這說(shuō)明部分高校對(duì)于重大跟蹤審計(jì)業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)還不夠明晰，在對(duì)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查中，審計(jì)與黨委督查、紀(jì)檢、巡察等部門(mén)的職責(zé)如何劃分尚不明確。此外，重大政策跟蹤審計(jì)作為一種新的審計(jì)業(yè)務(wù)，應(yīng)屬于合規(guī)性審計(jì)還是績(jī)效審計(jì)，目前各高?？捶ú灰?。

對(duì)于如何確定審計(jì)對(duì)象和審計(jì)的政策類(lèi)型，本次調(diào)查結(jié)果顯示，在76所高校中，5.79%的高校認(rèn)為審計(jì)對(duì)象為學(xué)校整體層面，25%的高校認(rèn)為審計(jì)對(duì)象為二級(jí)單位，59.21%的高校認(rèn)為兩者皆可，這說(shuō)明不同高校對(duì)于重大政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)對(duì)象意見(jiàn)不統(tǒng)一。部分高校表示對(duì)于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展重大政策跟蹤審計(jì)時(shí)，如何銜接黨中央制定頒布的重大政策、國(guó)家制定的重要規(guī)章制度與學(xué)校安排的重要事項(xiàng)定位不清、把握不準(zhǔn)。

對(duì)于審計(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展方式，本次調(diào)查結(jié)果顯示，48.68%的高校認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)，77.63%的高校選擇與其他審計(jì)項(xiàng)目相結(jié)合。若與其他審計(jì)類(lèi)型相結(jié)合：選擇與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合89.47%，選擇與預(yù)算審計(jì)相結(jié)合56.58%，選擇與建設(shè)工程管理審計(jì)相結(jié)合42.11%，選擇與其他審計(jì)類(lèi)型相結(jié)合30.26%。

2.2高校重大政策跟蹤審計(jì)在實(shí)踐層面的開(kāi)展情況

通過(guò)對(duì)目前高校重大政策跟蹤審計(jì)在實(shí)踐層面的開(kāi)展情況調(diào)查，調(diào)查對(duì)象中一半的高校嘗試開(kāi)展過(guò)重大政策跟蹤審計(jì)。有40所高校近三年開(kāi)展過(guò)此項(xiàng)業(yè)務(wù)，占比52.63%，其中23所近三年共開(kāi)展1-2項(xiàng)，占比57.5%。從組織行式看，48.68%的高校認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)，77.63%的高校選擇與其他審計(jì)項(xiàng)目相結(jié)合，其中選擇與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的占89.47%，選擇與預(yù)算審計(jì)相結(jié)合的占56.58%，選擇與建設(shè)工程管理審計(jì)相結(jié)合的占42.11%，選擇與其他審計(jì)類(lèi)型相結(jié)合的占30.26%。

對(duì)于未開(kāi)展重大政策跟蹤審計(jì)的原因，本次調(diào)查結(jié)果顯示，“沒(méi)有上級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)，不知如何開(kāi)展”的占75%，“重大政策跟蹤審計(jì)定位不清晰”的占75%，“專(zhuān)業(yè)人員等資源缺乏”的占44.4%，“對(duì)重大政策認(rèn)識(shí)不夠”的占33.33%。

調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)高校主要聚焦政府審計(jì)關(guān)注的高校領(lǐng)域適用的重點(diǎn)項(xiàng)目和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容來(lái)確定審計(jì)項(xiàng)目。具體而言：從政策類(lèi)型來(lái)看：科研創(chuàng)新政策的占55%，依法治校政策的占45%，立德樹(shù)人政策的占27.5%，教育評(píng)價(jià)改革政策的占17.5%。從具體政策內(nèi)容來(lái)看，占比排名前三位的是“三重一大”決策政策、科研“放管服”政策和“雙一流”建設(shè)政策。

2.3高校內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)開(kāi)展效果的總體評(píng)價(jià)

通過(guò)對(duì)目前重大政策跟蹤審計(jì)開(kāi)展效果的總體評(píng)價(jià)調(diào)查，85%的高校認(rèn)為，實(shí)施重大政策跟蹤審計(jì)有效推動(dòng)了重大政策的落實(shí)。62.5%的高校認(rèn)為推動(dòng)了相關(guān)機(jī)制的改革，35%的高校認(rèn)為揭示了重大政策落實(shí)不力的原因。

對(duì)于重大政策跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果，有39.25%的高校審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果非常滿意，有58.72%的人表示滿意和基本滿意，不滿意的僅占2.03%，綜合看來(lái)，重大政策跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果還是值得肯定的。

3高校重大政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐存在的困難和問(wèn)題

3.1重大政策跟蹤審計(jì)缺少指導(dǎo)性的指南或制度

目前教育部還沒(méi)有出臺(tái)重大政策跟蹤審計(jì)相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)或制度法規(guī)，這是需要解決的首要問(wèn)題。因?yàn)槿鄙僦笇?dǎo)性的政策跟蹤審計(jì)指南或制度，導(dǎo)致審計(jì)工作難以從具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等方面系統(tǒng)開(kāi)展，進(jìn)而導(dǎo)致審計(jì)成果的實(shí)際運(yùn)用存在困難。

3.2高校內(nèi)審人員專(zhuān)業(yè)性不夠與政策跟蹤審計(jì)的高要求存在差距

當(dāng)前，高校內(nèi)審人員綜合素質(zhì)還不高，內(nèi)審人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)及知識(shí)結(jié)構(gòu)無(wú)法滿足政策跟蹤審計(jì)的要求，復(fù)合型人才匱乏。重大政策跟蹤審計(jì)覆蓋面廣，涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域多，內(nèi)審人員專(zhuān)業(yè)性不夠，要在短時(shí)間內(nèi)全面掌握政策內(nèi)容的難度很大，存在對(duì)政策研究不系統(tǒng)、揭示的問(wèn)題不深透，審計(jì)理念思路陳舊等問(wèn)題。

3.3大數(shù)據(jù)的應(yīng)用不高

信息化建設(shè)是提升審計(jì)能力的關(guān)鍵。從國(guó)家審計(jì)來(lái)看，不斷推進(jìn)以大數(shù)據(jù)運(yùn)用為核心的審計(jì)信息化，全面推廣數(shù)字化審計(jì)方式。從高校內(nèi)部管理來(lái)看，各單位不斷采用新技術(shù)，信息系統(tǒng)日趨復(fù)雜，數(shù)據(jù)量急劇增長(zhǎng)。當(dāng)前，高校內(nèi)審領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用還存在審計(jì)業(yè)務(wù)流程理念相對(duì)落后，數(shù)據(jù)分析狀態(tài)尚未達(dá)到數(shù)據(jù)完善、數(shù)據(jù)鏈完整、數(shù)據(jù)庫(kù)充分等諸多問(wèn)題。重大政策跟蹤審計(jì)過(guò)程中，高校內(nèi)審人員應(yīng)用大數(shù)據(jù)審計(jì)運(yùn)作模式還存在信息化水平不夠，網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建不完全，溝通渠道不暢，信息化運(yùn)作效率低，傳遞較慢問(wèn)題。

4高校如何開(kāi)展重大政策跟蹤審計(jì)

近年來(lái)，各高校積極探索開(kāi)展重大政策跟蹤審計(jì)，以防疫資金、精準(zhǔn)脫貧、建國(guó)70周年重大活動(dòng)等重要任務(wù)落實(shí)情況審計(jì)為契機(jī)，以“放管服”改革、“雙一流”建設(shè)等重大政策實(shí)施情況為試點(diǎn)，開(kāi)展落實(shí)審計(jì)工作，全面提升審計(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展效能，以審計(jì)促進(jìn)政令暢通。與政府部門(mén)比較，高校審計(jì)工作業(yè)務(wù)單一，層次簡(jiǎn)單、自由空間有限。要做好重大政策跟蹤審計(jì)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

4.1準(zhǔn)確把握重大政策跟蹤審計(jì)的定位

高校通過(guò)開(kāi)展重大政策跟蹤審計(jì)，監(jiān)督重大教育政策的執(zhí)行情況，及時(shí)揭示潛在的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)完善體制機(jī)制，提高資源配置使用效率，保障黨的教育方針和國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)，同時(shí)，助力高校防范監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)高校高質(zhì)量發(fā)展，提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

4.2正確理解教育領(lǐng)域重大政策跟蹤審計(jì)

重大政策跟蹤審計(jì)是對(duì)高等教育領(lǐng)域重大政策執(zhí)行情況及結(jié)果的督查，是以高校重大政策責(zé)任履行為出發(fā)點(diǎn)，以資源配置使用為著力點(diǎn)，以政策效果評(píng)價(jià)為落腳點(diǎn)的綜合性審計(jì)。

4.3合理確定重大政策內(nèi)容

開(kāi)展重大政策跟蹤審計(jì)首先要梳理哪些重大政策措施與高校有關(guān)，哪些政策落實(shí)需要審計(jì)監(jiān)督落實(shí)到位。高校應(yīng)基于不同時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)、教育環(huán)境等因素，依據(jù)黨和國(guó)家關(guān)于高等教育領(lǐng)域的重大政策、法律制度確定審計(jì)的重大政策內(nèi)容：

（1）關(guān)注依法治校政策落實(shí)情況，推動(dòng)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度，完善議事規(guī)則、健全決策機(jī)制。

（2）關(guān)注過(guò)緊日子政策落實(shí)情況，清理盤(pán)活財(cái)政資金，推進(jìn)預(yù)算資金績(jī)效管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

（3）關(guān)注立德樹(shù)人政策，堅(jiān)持“五育并舉”，全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育美育勞動(dòng)工作，合理配置資源，提高人才培養(yǎng)能力。政策依據(jù)：

（4）關(guān)注思政工作政策落實(shí)情況，合理配置和使用資源，深化思想政治教育改革創(chuàng)新。政策依據(jù)：

（5）關(guān)注改革發(fā)展政策，深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革，深化校企體制改革，扎實(shí)推進(jìn)“雙一流”建設(shè)，合理配置和使用資源。政策依據(jù)：

（6）關(guān)注科研創(chuàng)新政策落實(shí)情況，推進(jìn)科研“放管服”改革，充分釋放創(chuàng)新活力。政策依據(jù)：

4.4選擇適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)組織形式

高校在實(shí)施重大政策審計(jì)時(shí)，可以選擇持續(xù)跟蹤方式，也可以選擇不跟蹤的單一項(xiàng)目方式，但應(yīng)尋找恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)介入時(shí)間。教育部門(mén)可以項(xiàng)目統(tǒng)籌、資源統(tǒng)籌、內(nèi)容統(tǒng)籌、成果共享組織高校開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)重大政策審計(jì)。項(xiàng)目的組織方式采取“1+N”模式，“1”是探索開(kāi)展重大政策獨(dú)立型審計(jì)，以政策為抓手確立審計(jì)項(xiàng)目?！癗”是全面推進(jìn)結(jié)合型重大政策內(nèi)容審計(jì)。

4.5準(zhǔn)確確定重大政策的審計(jì)重點(diǎn)

高校重大政策審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：一是“做了哪些事情”，包括政策措施、管理制度、建設(shè)項(xiàng)目等。具體審查政策及其配套措施執(zhí)行情況、與政策執(zhí)行相配套資金、資源等情況和制度或指南等規(guī)則的完善情況。二是“投入多少資源”包括人財(cái)物。三是“取得什么效果”主要指政策目標(biāo)是否達(dá)到。具體審查政策執(zhí)行體制機(jī)制設(shè)計(jì)情況、政策執(zhí)行具體開(kāi)展落實(shí)情況和政策執(zhí)行效率效果情況。

4.6審慎做出審計(jì)評(píng)價(jià)

在高校政策跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)中，目前有待解決的首要問(wèn)題就是政策評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，無(wú)論是審計(jì)單位還是被審計(jì)單位，都將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系視為制約重大政策跟蹤審計(jì)有效性的一大因素。高校重大政策跟蹤審計(jì)需要以政策中具體規(guī)定為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)政策產(chǎn)生的效果和政策受眾群體對(duì)政策效果的滿意度，促進(jìn)政策不斷優(yōu)化。對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，96.05%的高校認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)國(guó)家重大政策要求，75%的高校認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)相關(guān)的審計(jì)法規(guī)制度，48.68%的高校認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)公認(rèn)的社會(huì)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于評(píng)價(jià)重點(diǎn)，高校內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注重大政策措施的完成性、資源配置的合理性、資金使用的合規(guī)性和政策措施執(zhí)行的效果性。

4.7合理規(guī)避審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)

高校在實(shí)施重大政策跟蹤審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督屬性，聚焦主業(yè)，注意區(qū)分審計(jì)與黨委督查、紀(jì)檢、巡察等其他監(jiān)督部門(mén)在審查政策執(zhí)行情況方面職能職責(zé)的不同之處，避免越權(quán)越位。處理好發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與促進(jìn)發(fā)展、揭示問(wèn)題與督促整改、違法違規(guī)與體制機(jī)制的關(guān)系。

5結(jié)論

高校作為黨和國(guó)家重大方針政策和社會(huì)責(zé)任的主要參與者、推動(dòng)者、承載者、落實(shí)者，有義務(wù)對(duì)重大政策的落實(shí)和執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，提出有針對(duì)性的審計(jì)建議，從而推動(dòng)學(xué)校事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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