基層治理視角下農(nóng)村宅基地制度改革研究
——基于“余江宅改”的案例分析

劉法威 魏朋娟

（安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院 安徽蚌埠 233030）

農(nóng)村宅基地制度是中國特色土地制度之一，對于保障“居者有其屋”和維護社會穩(wěn)定，發(fā)揮著不可替代的基礎性作用[1]。然而，隨著城鎮(zhèn)化速度不斷加快，農(nóng)村人口的大量減少致使農(nóng)村宅基地閑置、低效與不合理利用問題和矛盾十分突出[2]。在鄉(xiāng)村振興的時代背景下，為提高農(nóng)村宅基地利用效率、激活農(nóng)村內生發(fā)展動力及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等，近年來，針對農(nóng)村閑置宅基地改革問題，我國制定了一系列政策法規(guī)，這為農(nóng)村宅基地制度改革指明了方向，同時，也為地方性宅基地制度改革實踐提供了制度保障。

實踐證明，農(nóng)村宅基地的有效治理，必須加強和創(chuàng)新社會治理，實現(xiàn)政府引導和社會調節(jié)、居民自治的良性互動?；诖?，本文對江西省余江縣宅基地制度改革的案例進行分析，探討基層治理視角下宅基地制度改革的成效，以期以農(nóng)村閑置宅基地治理為抓手，構建鄉(xiāng)村振興新格局。

一、余江宅基地制度改革的案例回顧

2015年3月，余江被列為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點縣，承擔宅基地制度改革的任務。2016年9月，按照中央統(tǒng)一部署，余江縣統(tǒng)籌開展“三塊地”試點改革。以宅改為契機，余江探索出了一條“可復制、能推廣、利修法、惠群眾”的，并適用于中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的“余江樣板”[3]。

（一）宅改前的基本狀況。余江區(qū)位于江西省東北部，信江中下游。余江區(qū)下轄7個鎮(zhèn)，5個鄉(xiāng)，7個農(nóng)墾廠，116個行政村，1個管委會，1040個自然村，國土面積936平方公里。①截至2018年末，據(jù)有關部門統(tǒng)計資料顯示，全區(qū)戶籍總人口399，852人，其中農(nóng)業(yè)人口293，621人，城鎮(zhèn)化率52.27%，②低于全國平均水平，屬于典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。從經(jīng)濟發(fā)展水平上看，余江的二三產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達，土地的非農(nóng)價值尚未凸顯。在2018年江西省發(fā)布的100個縣（市、區(qū)）經(jīng)濟排行榜上，余江縣排名第61位，處于中下游水平。其宅基地利用情況如表1所示:

表1 試點改革前余江縣農(nóng)村宅基地資源利用情況

（二）宅改前的管理困境。在推行宅基地制度改革之前，余江在宅基地使用方面存在“多、大、亂、空、違、轉”等現(xiàn)象，致使宅基地管理陷入困境[4]。一是農(nóng)村宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍,全縣一戶多宅農(nóng)戶占39.73%。一方面，基于“集體土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多農(nóng)戶都自發(fā)占領多處宅基地；另一方面，由于基層管理的局限，使一些本應該收回的宅基地無法收回，從而進一步加劇了宅基地一戶多宅的現(xiàn)象。二是農(nóng)戶建房面積大，嚴重超標。囿于“房子大光宗耀祖”等陳舊觀念及相互攀比心理影響，有些村民建房占地面積2-3畝，使村莊人均建設用地面積高達170平方米，嚴重超過了縣宅基地建設面積標準。三是村莊缺乏規(guī)劃，房屋布局較散亂。長期以來，余江縣對農(nóng)村住房建設缺乏科學的規(guī)劃與管理，絕大部分村莊沒有編制村莊規(guī)劃，致使村民建房選址隨意性很大，房屋布局散亂，朝向雜亂無章。四是閑置房屋多，村莊空心化嚴重。農(nóng)村人口大量外出就業(yè)及村民建新不拆舊，致使閑置破敗的房屋或散布各處或集中連片。此外，村內豬牛欄、露天廁所等附屬設施隨處可見，長期閑置，加劇村莊空心化程度。五是違規(guī)建房多。宅基地審批意識不強，使違規(guī)建房現(xiàn)象嚴重。江西省自然資源局表示，2014年余江縣利用在全縣范圍內開展的村民建房“三清理一整治”專項行動，對違法占地、違法買賣土地房屋等行為進行集中清理和打擊，共查出自2008年以來違法違規(guī)建房2473宗，面積435.31畝。六是私下流轉現(xiàn)象普遍。由于宅基地管理制度滯后，加之村民普遍認為宅基地是祖業(yè)是私有財產(chǎn)，使得房屋和宅基地私下流轉現(xiàn)象普遍。

（三）宅改時的基層做法。在余江宅基地制度改革的過程中，充分發(fā)揮了基層治理的作用。村民理事會為作為基層治理的代表，更是推動宅基地改革實施的主體，在整個宅基地改革過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在具體的實踐中村民理事會的基本工作思路表現(xiàn)在以下方面:一是通過參加集中培訓，熟悉宅基地改革的政策，吃透上級宅改文件的精神，大力向村民宣傳政府宅改政策。二是在宅改工作小組的組織下，村民理事會成員參與到本村調查摸底工作中，調查結果給與公示。三是根據(jù)本村的實際情況制定具體的宅改辦法，召開村民大會通過后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準、公布。四是界定戶、認定集體經(jīng)濟組織成員的資格并公示，向村民說明宅基地退出有無償退出、有償退出、流轉或有償使用幾種情況，將村民選擇的情況進行公示。五是對宅基地有償使用的，公示有償使用費的繳納情況；對于該退出的宅基地進行拆除，清除拆遷垃圾，整治村莊環(huán)境。六是村務公開，對本村宅基地改革的情況進行總結評估。在改革過程中，村民理事會發(fā)揮模范帶頭作用，主動拆除自家不合理的房屋或勸說親朋好友配合宅改；運用村規(guī)民約，對不按時繳納宅基地有償使用費的村民加以約束。此外，還積極動員鄉(xiāng)賢參與支持本村宅基地制度試點改革，極大地激活了村民的內生動力。

（四）宅改后的治理成效。余江宅基地制度改革取得了良好的效果。通過宅改，規(guī)范了宅基地管理秩序。在建房規(guī)劃方面，堅決拆除違規(guī)建房，嚴格落實一戶一宅制度，對于村莊進行合理的規(guī)劃，逐步規(guī)范建房布局，改變村莊建房無序的面貌。在宅基地退出方面，截至2018年7月底，余江縣有償退出宅基地7670宗1071畝，無償退出28821宗3466畝，共計32491宗4537畝。③宅基地退出激活了村莊沉睡資源，滿足了該縣未來10-15年農(nóng)民建房用地的需求。在村莊環(huán)境整治方面，余江全縣共修村內道路526公里，溝渠539公里，新增綠化面積946畝，④同時幫助完善村內道路、供水供電、信息通信、教育衛(wèi)生等公共基礎設施，村莊環(huán)境明顯改善，村容面貌煥然一新。在鄉(xiāng)村治理方面，余江縣宅基地制度改革，建立和完善了村民理事會制度。作為宅基地改革實施的主體，村民理事會創(chuàng)新了基層治理的新格局。一方面，它作為基層政府與村民聯(lián)系的紐帶，調動了村民參與改革的積極性；另一方面，它通過運用村規(guī)民約，在改革過程中約束村民以推動宅基地改革的順利進行。

二、余江宅基地制度改革的基層治理機制分析

余江宅基地制度改革的關鍵機制在于嵌入了村民理事會這一社會組織。政策支持機制為村民理事會的成立提供了前提和保障。在村民理事會這一載體的主導下，通過精英動員、道德約束、項目競爭等方式，調動了村民參與宅基地制度改革的主體性，由此實現(xiàn)了政府治理與村民自治的有效銜接與良性互動。

（一）政策支持機制：宅改的制度保障。2015年3月余江被列為宅基地改革試點之一，為該縣宅基地改革提供了契機。余江僅僅圍繞中央所定的“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地制度改革總目標和“兩完善兩探索”的改革任務來推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一項鄉(xiāng)村治理改革，也是一項國家治理工作，余江宅基地制度改革的推行離不開政策的支持。這表現(xiàn)在在縣委縣政府的統(tǒng)一領導下成立宅基地試點改革工作領導小組，領導和統(tǒng)籌全縣宅基地制度改革。在縣委縣政府的領導下，結合本縣實際情況制定具體的政策制度。如出臺了一項綜合性指導文件——《江西省余江縣農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》，其內容包括“指導思想、基本原則、工作目標、工作任務、工作步驟、工作措施”六個部分。圍繞宅改的目標，出臺23項配套文件、3項組織管理制度和一系列工作指南等配套文件，這些為宅基地制度改革順利進行提供了政策支持，也為村民理事會作為宅基地改革的實施主體提供了制度保障。

（二）社會嵌入機制：宅改的關鍵舉措。余江宅基地制度改革成功的最重要因素是嵌入村民理事會這一非正式機制。借助村民理事會這一載體，實現(xiàn)了民主參與和民主決策，充分發(fā)揮了基層自治的作用。村民理事會是宅改實施的主體，在整個宅改過程中發(fā)揮了關鍵的作用。村民理事會內生于村莊共同體，其成員一般是村莊內各個姓氏推選出來的房頭代表，這些人一般都是村內德高望重者，擁有較高的權威和話語權，且熟悉村莊的實際情況，辦事較為公道，并有著較為廣泛的社會信任基礎，村莊的強關聯(lián)性質和村民認同心理，賦予村民理事會主導村莊改革穩(wěn)定的社會基礎[5]。在余江宅基地改革的過程中，村民理事會是聯(lián)系政府和群眾的橋梁和紐帶，作為一種非正式組織，在執(zhí)行上級任務的同時，也能兼顧村民的利益，因為理事會成員也是本村村民，與普通農(nóng)戶有共同的利益訴求?？傊?，有著廣泛群眾認同的村民理事會在村莊公共事務治理中發(fā)揮了積極的作用，其有效的契合了宅基地改革由集體治理的主體需要，為余江宅基地改革奠定了堅實的社會基礎。

（三）精英動員機制：宅改的行動策略。村莊的事務，一般需要群眾的廣泛參與和表達意見。而有威望的村莊精英，通常起實質性的主導作用，因為較村干部而言，擁有村莊的內生權威性更強，群眾認同行更高，而且還可以降低集體內部的民主協(xié)商成本，是推動村莊政治良性運轉的關鍵[6]。宅基地改革涉及到千家萬戶的利益，需要協(xié)調各方利益、調動積極性，而村莊社會精英的動員往往起到重要作用。村莊精英一般包括理事會成員、鄉(xiāng)賢、黨員及村內其他有威望的人物。在余江宅基改革實踐中，村莊精英主要發(fā)揮以下作用:一是起帶頭示范作用。為了推動宅改的順利進行，一些黨員主動帶頭拆除自己家不合規(guī)的建房，主動退出閑置或多占的宅基地，以此給全村村民樹立良好的榜樣，以起到帶頭作用。例如，錦江鎮(zhèn)樂泉村的理事，帶頭拆除了兒子家的空心房，取得村民的信服，村組內舊房拆除順利完成。二是起動員群眾的作用。對于不愿意退出宅基地及對宅改起觀望態(tài)度的農(nóng)戶，理事會成員會親自上門，通過說人情、講面子等方式，做這些農(nóng)戶的工作。對于一些祖業(yè)觀念濃厚及有鄉(xiāng)土情節(jié)的老年人，理事會也會耐心與這些老人溝通，憑借其在家族中扮演的重要角色及其擁有較高信任的話語體系，很容易弱化這些老年人對宅改的誤解和阻礙。總之，通過村莊精英動員的方式，余江完成了宅基地改革90%以上的任務。

（四）道德約束機制：宅改的情感約束。在宅基地制度改革的過程中，村民理事會除了遵循上級頒布的政策文件外，還積極制定適合本村的村規(guī)民約。在廣泛征求鄉(xiāng)村精英、群眾代表意見的基礎上，制定的全體村民廣泛認同的村規(guī)民約，對村民具有觀念上的引導和行為上的約束作用。在具體的實踐中，理事會利用村規(guī)民約能夠減少改革的阻力，迫使一些反對宅改的“釘子戶”配合宅改工作。例如有些村的村規(guī)民約規(guī)定:對于違規(guī)的房屋不退出、超占宅基地罰款不交的這類農(nóng)戶，在其家庭成員離世后，村集體經(jīng)濟組織不予安排墓地;理事會成員、村組干部不參與其家的紅白喜事等。在宅基地有償使用方面，對繳納使用費的情況，分別采取“紅榜”和“白榜”公示辦法，已繳納的進行紅榜公示給予表揚，拒不繳納的進行白榜公示給予通報[7]。此外，村莊內部自發(fā)形成的輿論指責，也能起到一定的約束作用。宅基地改革關乎集體的利益。其實，經(jīng)過實際宣傳和思想動員，絕大多數(shù)的村民都會配合宅改工作。當村內90%以上的農(nóng)戶都拆除房屋，面對極少數(shù)的釘子戶時，基于其損害集體利益的影響，村民會自發(fā)形成輿論壓力，私下評論、指責、疏遠釘子戶。在村莊輿論氛圍的壓力下，釘子戶最終不得不配合宅改，同意拆除不合規(guī)的房屋。村莊是個熟人社會，也是一個講面子的社會，礙于情面、道德約束及輿論壓力，這些原本不配合宅改的家庭最終也會被迫配合。無論是村規(guī)民約還是輿論指責，都對不配合宅改的農(nóng)戶起到情感上的約束，以此推動宅基地制度的改革。

（五）利益激勵機制：宅改的內在動力。在宅基地制度改革前，余江縣村莊公共環(huán)境臟亂、公共服務設施不全、基礎設施不配套等問題，解決這些問題營造一個良好的居住環(huán)境也是絕大多數(shù)居民所期盼的。根據(jù)村莊實際、群眾需求和相關政策等因素，余江縣把宅基地制度改革與新農(nóng)村建設項目共同推進，出臺了《關于開展美麗鄉(xiāng)村綜合改革示范點建設實施方案》，實施“1＋N”項農(nóng)村綜合改革。以宅基地改革為切入點，選取宅基地改革效果良好的村莊作為示范村，擁有新農(nóng)村建設項目的資格。取得新農(nóng)村建設項目，意味著能分配到項目資金以參與到村莊的綜合改革建設，有利于村莊更好的發(fā)展。但示范村的項目也是有限的，政府在分配時是按照非均衡分配的原則來進行分配的，所以村莊要想獲得有限的項目，通過競爭的方式是最公平也是最可取的一種方式。于是各村在村民理事會的帶領下，積極推動宅基地改革，爭取示范村項目以建設美麗鄉(xiāng)村。通過構建項目競爭機制，使村民覺得宅改是在為自己村做事情，從而有力地調動了廣大村民參與宅改的主動性于積極性，營造各個村莊競爭的氛圍，由此推動了宅基地改革項目的積極進行。

結語

本文以江西余江宅基地制度改革試點為典型案例，在已有研究的基礎上，從基層治理視角對宅基地制度改革的基層做法及治理機制進行分析，研究發(fā)現(xiàn)余江宅改之所以能夠順利推進并取得成功，關鍵是充分發(fā)揮了村民自治的作用。通過構建村民自治的社會組織——村民理事會，為政府主導下的農(nóng)村宅基地制度試點改革準備了民間的力量基礎。從村民理事會的組織結構可以看出，它深深地嵌入當?shù)氐纳鐣P系之中。例如，理事會成員一般以自然村或村小組各宗族房系內德高望重或具有一定話語權利的人擔當。這使得村民理事會具有較高的公信力，在宅改工作中既能夠做到公平公正，也能維護群眾利益不受損，從而有利于動員村民參與宅基地制度試點的改革。在村民理事會的帶領下，通過精英動員、輿論道德約束、利益激勵等機制，調動廣大村民參與宅基地制度改革的積極性，進而激活了宅基地的社會屬性，從而使余江宅基地制度改革取得了巨大的成功。

實踐證明，農(nóng)村宅基地的有效治理，必須加強和創(chuàng)新社會治理，實現(xiàn)政府引導、社會調節(jié)和居民自治的良性互動?；鶎又卫硪暯窍掠嘟刂贫雀母锏慕?jīng)驗做法給我國農(nóng)村宅基地制度改革提供了一個很好的樣本，尤其是適用于中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。更重要的是，余江宅基地改革的意義已超出宅改本身，通過宅基地改革極大的激發(fā)了村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情，發(fā)揮了村民的主體性作用，調動了村莊的內生動力。可以說，余江基層治理格局的重構確保了農(nóng)村宅基地改革的成功，推動了鄉(xiāng)村振興的進程。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于余江區(qū)政府信息公開網(wǎng)：余江簡介；余江縣概況。

②數(shù)據(jù)來源于余江區(qū)政府信息公開網(wǎng)：2018年余江區(qū)統(tǒng)計公報。

③數(shù)據(jù)來源于余江縣地方政府的匯報材料《上下齊心砥礪奮進全域推進農(nóng)村土地制度改革三項試點》。

④資料來源于中國經(jīng)濟網(wǎng)：江西鷹潭余江區(qū)推進農(nóng)村宅基地制度改革試點效應初顯。