科研自主權(quán)背景下高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策研究
——以國內(nèi)四所高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策為例

張佳希

(閩江學(xué)院 科研處，福建 福州 350108)

2018年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》(國辦法〔2018〕127號(hào))給出簡(jiǎn)化間接經(jīng)費(fèi)管理，落實(shí)橫向經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)的意見，要求高校完善章程管理，推動(dòng)科研院所章程制定，推進(jìn)以信任為前提，自主權(quán)下放高校，科研人員獲得更大人財(cái)物自主支配權(quán)的科研經(jīng)費(fèi)改革。高校承擔(dān)著科研經(jīng)費(fèi)管理的主體責(zé)任，是科學(xué)研究的主力軍和科技創(chuàng)新的重要發(fā)生地。本文將通過四所高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策的梳理，從一個(gè)側(cè)面反映高校科研經(jīng)費(fèi)政策的現(xiàn)狀，分析影響政策制定的因素，并根據(jù)實(shí)際提出完善高校科研經(jīng)費(fèi)政策的建議。

一、我國四所高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)自主權(quán)管理政策現(xiàn)狀

近年科研經(jīng)費(fèi)政策的調(diào)整主要集中體現(xiàn)在橫縱向科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理上，通過表1列舉出四所高校橫縱向經(jīng)費(fèi)管理的部分政策，對(duì)比分析高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策特色經(jīng)驗(yàn)。

(一)四所高校基本情況及經(jīng)費(fèi)管理文件介紹

文中所選四所高校分別位于廣東省、上海市、北京市、浙江省，所在區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，同時(shí)自身在科研經(jīng)費(fèi)管理政策建設(shè)方面具有前瞻性和試點(diǎn)性，有較強(qiáng)的借鑒價(jià)值。ZS大學(xué)、JT大學(xué)是教育部直屬老牌雙一流建設(shè)高校。BY大學(xué)是教育部直屬、工信部共建的老牌高校。WZ大學(xué)是省屬本科院校中發(fā)展較快的新建高校。

通過表1四所高?？蒲薪?jīng)費(fèi)政策對(duì)比可以看出：在預(yù)算調(diào)整政策方面，高校整體在會(huì)議費(fèi)/差旅費(fèi)/國際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等方面管理較嚴(yán)格，ZS大學(xué)、JT大學(xué)、BY大學(xué)都明確提出以上科目可以調(diào)減不得調(diào)增的規(guī)定。在結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用方面，JY大學(xué)、WZ大學(xué)采取設(shè)立縱向科研預(yù)研基金的辦法保障經(jīng)費(fèi)使用效率。ZS大學(xué)規(guī)定縱向項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)留在原項(xiàng)目使用1年，到期未使用完的，收回學(xué)校納入預(yù)算統(tǒng)籌使用。在間接費(fèi)用比列方面，BY大學(xué)、ZS大學(xué)、JT大學(xué)規(guī)定公共成本占間接經(jīng)費(fèi)20%、30%、 40%，WZ大學(xué)按照學(xué)校、學(xué)院、績效比5% : 5% : 90%的比例提取。差異的間接經(jīng)費(fèi)分配比例存在著學(xué)校越好提取的管理費(fèi)越高的情況，符合高水平高?？蒲型度敫叩幕厩闆r。WZ大學(xué)作為新建本科院校為激發(fā)教師科研熱情，間接成本學(xué)校提取部分較少將更多績效發(fā)放給教師。在橫向經(jīng)費(fèi)方面，從表1 中可以分析出四所高?！耙恍Ｒ徊摺背雠_(tái)了各具特色的橫向經(jīng)費(fèi)管理辦法。JT大學(xué)、ZS大學(xué)將直接經(jīng)費(fèi)歸為一類，不設(shè)比例和預(yù)算限制。ZS大學(xué)在文件中明確提到活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷，規(guī)定接待費(fèi)不超過總金額的20%。WZ大學(xué)將勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、人員費(fèi)之和進(jìn)行比列限制。BY大學(xué)將橫向經(jīng)費(fèi)分為直接、間接經(jīng)費(fèi)，兩者不設(shè)比例限制。

7）集中調(diào)度系統(tǒng)資源，提高應(yīng)急響應(yīng)水平。發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，有利于特殊時(shí)期的應(yīng)急管理，最大限度利用調(diào)峰設(shè)施等資源，應(yīng)對(duì)緊急事件。

表1 四所高?？v向科研經(jīng)費(fèi)政策的部分規(guī)定

表1(續(xù))

(二)四所高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策

通過觀察可發(fā)現(xiàn)四所高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理文件健全，部分高校文件針對(duì)性較強(qiáng)，勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)等每個(gè)經(jīng)費(fèi)科目出臺(tái)專門的文件管理規(guī)定整體呈精細(xì)化的特點(diǎn)。ZS大學(xué)、JT大學(xué)、BY大學(xué)分別出臺(tái)了對(duì)應(yīng)的專門文件，文件中包括總則、管理職責(zé)與權(quán)限、管理內(nèi)容、辦理流程和責(zé)任追究等，文件內(nèi)容細(xì)化，便于職能部門管理和教師的實(shí)際操作。

7)注漿材料。采用標(biāo)號(hào)不低于P.O42.5R級(jí)硅酸鹽水泥，并按8%的比例添加ACZ-1水泥添加劑作為注漿材料。該材料具有良好的流動(dòng)性、硬化塑形和抗干縮性。

隨著國務(wù)院、中央部委出臺(tái)新的科研管理文件，高校及時(shí)調(diào)整自己的相關(guān)政策，做好制度的廢、改、立工作。JS大學(xué)16年以來陸續(xù)出臺(tái)18項(xiàng)與校內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)的政策制度，其中2020年一年出臺(tái)了5項(xiàng)政策制度，較好地貫徹落實(shí)了上級(jí)改革精神。2015年起，項(xiàng)目主管單位允許部分縱向項(xiàng)目設(shè)置間接經(jīng)費(fèi)，作為政策具體的落實(shí)者高校，JT大學(xué)出臺(tái)《變更縱向科研項(xiàng)目績效提取、發(fā)放管理辦法》指導(dǎo)全?？茖W(xué)合理的開展項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)變更和績效發(fā)放。

2.高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策呈精細(xì)化趨勢(shì)

1.高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策呈跟隨化趨勢(shì)

1.系統(tǒng)性制定高?？蒲薪?jīng)費(fèi)政策

2.建立一站式服務(wù)大廳保障政策執(zhí)行

高校結(jié)合自身特點(diǎn)制定出符合國家產(chǎn)業(yè)和自身發(fā)展的政策，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)發(fā)揮應(yīng)有的效能。

二、高校制定科研經(jīng)費(fèi)管理政策的影響因素

通過對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度的分析，得出高校制度制定受三個(gè)方面的影響

第二種方法性能優(yōu)于第一種，因此選擇第二種方法計(jì)算來設(shè)計(jì)控制器，該方法分為兩個(gè)步驟，首先確定電流參數(shù)，然后確定電壓參數(shù)。

(一)頂層設(shè)計(jì)缺乏的影響

我國缺乏“具有超高指示性質(zhì)的較為健全、完整的《科研經(jīng)費(fèi)管理法》及其細(xì)則”[1]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年后出臺(tái)的31項(xiàng)管理政策當(dāng)中，政策類型為決定的1項(xiàng)，政策類型為規(guī)定和辦法的各4項(xiàng)，通知12項(xiàng)，意見10項(xiàng)，這些眾多的政策未能上升到法律層級(jí)，更多停留在行政法規(guī)及部門規(guī)章層面[2]。這些政策制定主體不僅包括科技部、社科院、國家自然科學(xué)基金等七個(gè)科研機(jī)構(gòu)，教育部、工信部等政府部門也具有參與制定管理政策的權(quán)力，主管科研項(xiàng)目的科技部根本無法統(tǒng)籌各部門制定科研政策，且對(duì)各個(gè)機(jī)構(gòu)申報(bào)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算也不能進(jìn)行有效管控[2]。政策供給過快過多又無統(tǒng)一法律引領(lǐng)導(dǎo)致高校應(yīng)接不暇，很難通盤考慮政策制定適應(yīng)自身發(fā)展的文件，同時(shí)過多的文件也需要科研人員花費(fèi)大量的時(shí)間精力去研究，造成實(shí)際落實(shí)的困難。

類似地，對(duì)于主體Yj，以期望fj為參照點(diǎn)，首先計(jì)算Lij相對(duì)于參照點(diǎn)fj的損益值Gij；然后依據(jù)前景理論，Lij的前景值

(二)中級(jí)指導(dǎo)文件差異性影響

除國家層面政策指導(dǎo)外，各省級(jí)政策也影響著高校的科研經(jīng)費(fèi)管理文件制定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，科研經(jīng)費(fèi)政策的靈活性和科研自主權(quán)下放幅度更大，成效顯著。2012年廣州提出人力資源成本費(fèi)可達(dá)到項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的30%，隨著政策不斷更迭，2019年提出人力資源成本費(fèi)不受比例限制。廣東區(qū)域2017、2018年連續(xù)兩年創(chuàng)新能力綜合排名全國第一，在科技體制機(jī)制改革方面也走在全國前列[3]。浙江省在《關(guān)于進(jìn)一步完善省屬高校院所科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用辦法的通知》中明確可以列支科研接待費(fèi)并給出了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在橫向科研項(xiàng)目資金購置耗材及單價(jià)5萬元以下設(shè)備等可自行采購等政策。而部分省份在文件出臺(tái)過程中滿足于照搬上級(jí)文件精神，缺乏結(jié)合省域?qū)嶋H的創(chuàng)新精神，出現(xiàn)權(quán)力假放、少放、空放問題，導(dǎo)致高校無法真正實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)。

(三)微觀層面“自主權(quán)”認(rèn)知的影響

高校政策的系統(tǒng)性決定著政策的最終落地和實(shí)施效果。建議高校成立科研經(jīng)費(fèi)政策制定專項(xiàng)小組，組長由分管校領(lǐng)導(dǎo)直接擔(dān)任，由科研管理部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、教師代表共同構(gòu)成，研讀中央及地方政府的科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)文件，梳理出高校在經(jīng)費(fèi)管理中擁有的自主權(quán)，明確管理中的范圍和邊界，厘清工作中的具體內(nèi)容。明確各級(jí)管理部門承擔(dān)的服務(wù)管理責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，出臺(tái)的文件應(yīng)包含縱向科研經(jīng)費(fèi)、橫向科研經(jīng)費(fèi)、間接經(jīng)費(fèi)、預(yù)算調(diào)整、結(jié)余經(jīng)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)等管理文件，保障科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行各環(huán)節(jié)有策可依。通過系統(tǒng)的政策文件制定，保護(hù)教師合法權(quán)益，抵消教師在科研經(jīng)費(fèi)使用中的顧慮和不確定性。

三、完善高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策的建議

各高校結(jié)合自身特色制定一系列科研經(jīng)費(fèi)管理辦法。如JT大學(xué)為了更好落實(shí)《科研經(jīng)費(fèi)管理辦法》出臺(tái)了財(cái)務(wù)操作規(guī)定通知，其中明確規(guī)定采用預(yù)算額度浮動(dòng)控制的方式，某些科目按預(yù)算10%浮動(dòng)控制，這一規(guī)定為教師單項(xiàng)預(yù)算上下浮動(dòng)提供了操作依據(jù)。JT大學(xué)出臺(tái)的《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)校內(nèi)支付管理辦法》校內(nèi)支付管理辦法有效補(bǔ)償了學(xué)校投入的用于科研項(xiàng)目實(shí)施的間接成本分?jǐn)倖栴}。

(一)健全高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策體系

3.高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策呈特色化趨勢(shì)

高校獲得科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力的同時(shí)，承擔(dān)著更為重大的管理責(zé)任。在具體的實(shí)施中，高校對(duì)政策“能放盡放、可簡(jiǎn)盡簡(jiǎn)”等科研經(jīng)費(fèi)管理文件的理解不盡相同。部分高校面對(duì)突然承擔(dān)的管理責(zé)任，顧慮重重，出臺(tái)的政策也趨向照搬上級(jí)文件。高校能否處理好高校和學(xué)院、高校和科研平臺(tái)、高校和科研教師之間的關(guān)系，找準(zhǔn)學(xué)校發(fā)展的定位，制定適合自身發(fā)展的政策，將政策紅利傳達(dá)到學(xué)院、領(lǐng)軍人才、一線教師身上，真正激發(fā)校內(nèi)的科研活力直接決定著高?？蒲械陌l(fā)展。

2.“一校一策”突顯特色

高校應(yīng)以“突出成果導(dǎo)向，提高科研資金使用績效，完成科研目標(biāo)任務(wù)”[4]為導(dǎo)向制定高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理文件。對(duì)于經(jīng)費(fèi)管理中操作性不強(qiáng)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不清的科目，學(xué)?？筛鶕?jù)自身實(shí)際出臺(tái)相關(guān)經(jīng)費(fèi)使用政策。對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)使用中管理混亂、流程不清的部分，制定統(tǒng)一、規(guī)范的操作流程，如經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整、經(jīng)費(fèi)外撥文件等，責(zé)任落實(shí)到部門，操作流程清晰規(guī)范，做到流程管理規(guī)范化。對(duì)于高校自主支配科研經(jīng)費(fèi)中權(quán)力不明、責(zé)任不清的部分，界定權(quán)力界限，明確責(zé)任分工，如結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用、間接經(jīng)費(fèi)管理等政策，研究制定“包干制”經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，適當(dāng)報(bào)銷接待費(fèi)以及增加績效提取比例，最大限度促進(jìn)科研發(fā)展。

(二)加強(qiáng)信息化建設(shè)促進(jìn)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策執(zhí)行

1.建設(shè)智慧校園促進(jìn)政策落地

高校內(nèi)部政策文件的執(zhí)行采取誰制定誰管理的辦法，制定文件的部門就是文件執(zhí)行的主管單位。這就導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)政策在執(zhí)行中涉及多個(gè)部門的相互協(xié)作，傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷需要教師往來于不同部門，報(bào)銷程序繁瑣甚至部門間執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同，增加了科研經(jīng)費(fèi)使用難度[5]。為了加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理政策的執(zhí)行，建議通過搭建智慧校園平臺(tái)將信息化辦公系統(tǒng)(以下簡(jiǎn)稱 OA 系統(tǒng))、財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、物資采購系統(tǒng)等多個(gè)校園平臺(tái)互融互通，將平臺(tái)主管部門的工作統(tǒng)合在智慧校園中進(jìn)行，界定各部門的工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程。

極端原理是以極端元素為出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)過理論推理，得出結(jié)論，或是從得到結(jié)論的否定面著手，通過極端元素推理，得出此推理導(dǎo)致矛盾的結(jié)果，進(jìn)而推導(dǎo)出此結(jié)論成立。

智慧校園平臺(tái)建立“一站式”服務(wù)大廳、網(wǎng)上服務(wù)大廳、推行“一站式” 服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”最大限度地幫助科研人員享受政策紅利。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可通過系統(tǒng)填報(bào)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，審批后系統(tǒng)自動(dòng)導(dǎo)入。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人如需變更經(jīng)費(fèi)預(yù)算，可直接從網(wǎng)上服務(wù)大廳中申請(qǐng)調(diào)整經(jīng)費(fèi)，相關(guān)職能部門和二級(jí)學(xué)院通過網(wǎng)絡(luò)審批后系統(tǒng)自動(dòng)變更經(jīng)費(fèi)預(yù)算。對(duì)于設(shè)備等物資采購只需在智慧校園中申請(qǐng)政府統(tǒng)一采購內(nèi)容，審批通過后直接可以從系統(tǒng)中支付經(jīng)費(fèi)。通過服務(wù)大廳可查詢辦理事項(xiàng)需要的資料清單，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷業(yè)務(wù)集中辦理，達(dá)到“數(shù)據(jù)多跑路、教師少跑腿”的目的。

中國是一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體，國企作為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在國家貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮著重要的作用。我國國企在資源、稅收、貸款等多方面都享受比私營企業(yè)更加優(yōu)勢(shì)的政策，這與我國之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。?國有企業(yè)為國家工業(yè)化建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)，但在我國建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，國有企業(yè)呈現(xiàn)出的高消耗、低效率是不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的。國有企業(yè)占據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也使得私營企業(yè)難以與之競(jìng)爭(zhēng)，加之行政壟斷的根深蒂固，進(jìn)而一定程度上阻礙了市場(chǎng)資源的合理配置和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

(三)搭建高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策評(píng)價(jià)體系和反饋指標(biāo)體系

1.構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)管理政策評(píng)價(jià)體系

高校在制訂和實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)管理政策的同時(shí)應(yīng)構(gòu)建政策評(píng)價(jià)和反饋系統(tǒng)，通過科學(xué)的政策制定和效果監(jiān)督，不斷修正完善科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)政策。高校科研數(shù)據(jù)管理政策方案評(píng)價(jià)可采取專家評(píng)價(jià)和數(shù)據(jù)分析等手段，綜合分析政策的目標(biāo)、內(nèi)容、規(guī)范、價(jià)值等標(biāo)準(zhǔn)因素，綜合選擇最優(yōu)政策方案[6]。方案執(zhí)行后應(yīng)結(jié)合經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率、科研成果數(shù)量等大數(shù)據(jù)分析法和問卷調(diào)查法的手段，通過對(duì)實(shí)施、價(jià)值、平臺(tái)、影響等標(biāo)準(zhǔn)因素的分析建立政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行判斷并做出決策，為高?？蒲袛?shù)據(jù)管理政策提供科學(xué)依據(jù)。

2.創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)政策評(píng)價(jià)反饋機(jī)制

此時(shí)的公共空間則象征性地存在于貴族行為和個(gè)人行為上，已不再像是古希臘時(shí)期所呈現(xiàn)的個(gè)人自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的意義場(chǎng)所?！霸谀抢锼鼈冎挥兴饺说闹匾?，從而真正的公共領(lǐng)域蕩然無存”[6]。公共空間只是領(lǐng)土主權(quán)的權(quán)利表達(dá)，不再能把國家和人民相互聯(lián)結(jié)起來。教堂和其附屬的廣場(chǎng)充當(dāng)了人們的公共空間，教會(huì)占據(jù)了人生活的一切，控制著人的活動(dòng)，這使孕育體育運(yùn)動(dòng)的土壤逐漸消逝。人自身受到擠壓，人的權(quán)利、地位、歷史都在此失去色彩。慶幸的是，隨著商品貿(mào)易和信息的全球化，人逐漸走向自我覺醒和解放，人的公民意識(shí)開始建立在公眾的共識(shí)上，開始營造平等、自由、公開的公共交往，這為塑造更人性的公共空間提供了前提條件。

建立高校行政部門、科研人員、第三方機(jī)構(gòu)多方參與的多元監(jiān)督機(jī)制。明確收集政策評(píng)價(jià)和反饋信息的行政部門，定期進(jìn)行數(shù)據(jù)總結(jié)，將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)分類，對(duì)于政策執(zhí)行中存在的問題，及時(shí)反饋給相關(guān)責(zé)任主體，不斷厘清權(quán)責(zé)界限，優(yōu)化執(zhí)行程序，吸取評(píng)價(jià)結(jié)果中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。高校邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)使用和執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)，獲得高校科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)行數(shù)據(jù)資料，同時(shí)及時(shí)通過座談會(huì)、問卷調(diào)查、科學(xué)調(diào)研等手段，修改完善甚至終結(jié)政策。