地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點的實踐探索研究

鄭劍輝

（廣州應(yīng)用科技學(xué)院，廣東 廣州 511300）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

（一）研究背景

近年來，隨著金融與科技的深度融合，形成金融科技的新生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)，此時新興科技企業(yè)、傳統(tǒng)金融企業(yè)與金融監(jiān)管部門都在金融科技的浪潮中變革。由于跨市場、跨領(lǐng)域的金融科技容易引發(fā)更快、更隱蔽的金融風(fēng)險，導(dǎo)致對風(fēng)險的監(jiān)管更為困難，金融科技亂象頻繁出現(xiàn)。因此，我國金融監(jiān)管部門開始不斷探索轉(zhuǎn)變金融科技的監(jiān)管路徑，然而過度的監(jiān)管又會扼殺金融科技創(chuàng)新發(fā)展，監(jiān)管部門面臨著平衡控制風(fēng)險與推動創(chuàng)新的監(jiān)管難題。在2015 年，英國金融行為監(jiān)管局首次提出“監(jiān)管沙盒”模式，“監(jiān)管沙盒”符合現(xiàn)代金融監(jiān)管理念，既能促進(jìn)金融科技的發(fā)展，又能有效控制金融風(fēng)險。隨后新加坡、澳大利亞、馬來西亞等30 多個國家和地區(qū)也推出各自的“監(jiān)管沙盒”試驗。自2016年開始，我國從地方層面上也逐步推出金融科技“監(jiān)管沙盒”的試點實踐，包括香港、北京、上海、深圳、四川等多個地區(qū)。

（二）文獻(xiàn)回顧

隨著我國地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點的逐漸開展，我國學(xué)者開啟對“監(jiān)管沙盒”模式的深入研究。從金融科技“監(jiān)管沙盒”的研究方向來看，學(xué)者對其研究過程可分成以下三個階段。

第一階段，主要是關(guān)于“監(jiān)管沙盒”模式方面的研究。徐文德和殷文哲（2016）認(rèn)為金融科技帶來更隱蔽的金融風(fēng)險，同時監(jiān)管體制的滯后、監(jiān)管主體的不確定等問題逐漸呈現(xiàn)，英國提出的“監(jiān)管沙盒”政策能夠有效解決金融科技的監(jiān)管難題。葉文輝（2017）認(rèn)為英國所推出的“監(jiān)管沙盒”模式能為金融科技企業(yè)提供安全的創(chuàng)新測試空間，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的監(jiān)管理念，鼓勵金融創(chuàng)新與控制金融風(fēng)險，保護(hù)金融消費者的權(quán)益。張景智（2017）認(rèn)為英國、澳大利亞、新加坡等國家與地區(qū)“監(jiān)管沙盒”模式的制度設(shè)計具有共性，雖然對申請主體的限制比較寬松，但對測試項目的運行要求嚴(yán)格規(guī)范，并能夠與現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系匹配，完善現(xiàn)有的法律制度，加強對金融消費者的保護(hù)。龔浩川（2017）認(rèn)為英國等西方國家推出的“監(jiān)管沙盒”制度是以容錯機(jī)制為核心內(nèi)容，在鼓勵金融企業(yè)創(chuàng)新的同時，降低創(chuàng)新活動的試錯成本，并有效解決金融科技監(jiān)管所帶來的嚴(yán)格執(zhí)法與靈活執(zhí)法之間的矛盾。

第二階段，主要是關(guān)于國內(nèi)引入“監(jiān)管沙盒”模式的研究。李有星和柯達(dá)（2017）認(rèn)為與我國傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式相比，“監(jiān)管沙盒”是一種事前的、差異化的創(chuàng)新金融監(jiān)管模式，它能夠有效促進(jìn)金融企業(yè)與監(jiān)管部門之間的互動，提高金融監(jiān)管效率，因此我國引入“監(jiān)管沙盒”模式是有必要的。尹海員（2017）認(rèn)為“監(jiān)管沙盒”模式是國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則的轉(zhuǎn)變，不僅是對金融創(chuàng)新主體的激勵，還是金融監(jiān)管主體的變革，國家應(yīng)該引入“監(jiān)管沙盒”模式，為金融科技創(chuàng)新發(fā)展提供公平競爭的環(huán)境。胡濱和楊楷（2017）認(rèn)為根據(jù)目前第三方支付、P2P 等互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管法規(guī)的出臺，我國已具備引入“監(jiān)管沙盒”模式的條件，現(xiàn)有的監(jiān)管體系能夠與“監(jiān)管沙盒”相匹配。孟娜娜和藺鵬（2018）認(rèn)為“監(jiān)管沙盒”運行模式與我國“先行先試”的金融改革理念相似，“監(jiān)管沙盒”能夠解決我國金融混業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的矛盾問題，對跨行、跨業(yè)的金融科技產(chǎn)業(yè)實行有效的監(jiān)管，具有較強的推廣意義。

第三階段，主要是關(guān)于我國“監(jiān)管沙盒”模式制度設(shè)計的研究。彭景和張瑩（2018）認(rèn)為協(xié)同機(jī)制的缺失、監(jiān)管技術(shù)的障礙、消費者謹(jǐn)慎的態(tài)度等問題是“監(jiān)管沙盒”模式引入國內(nèi)的阻礙因素，我國應(yīng)加強金融科技監(jiān)管數(shù)據(jù)信息的共享，提高行業(yè)監(jiān)管技術(shù)，建立功能健全的“監(jiān)管沙盒”體系。黃震和張夏明（2018）認(rèn)為我國“監(jiān)管沙盒”模式的頂層設(shè)計應(yīng)借鑒英國“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管模式，利用金委會的金融協(xié)調(diào)職能，處理好“一行兩會”（中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會）部門之間利益博弈關(guān)系，建立完善的“監(jiān)管沙盒”制度框架。張齡方（2019）認(rèn)為根據(jù)國際“監(jiān)管沙盒”模式的實施經(jīng)驗來看，國內(nèi)金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的沙盒測試應(yīng)由“一行兩會”負(fù)責(zé)，同時需要加強監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)與配合，并由有關(guān)行業(yè)協(xié)會組織實施作為功能補充。李菡和耿欣（2019）認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)沙盒+監(jiān)管規(guī)則”是我國金融科技監(jiān)管的可行性選擇，“監(jiān)管沙盒”的運行流程可以彌補我國“產(chǎn)業(yè)沙盒”的不足，更能有效防范金融風(fēng)險。

從上述研究可以看出，前期研究主要集中在國際“監(jiān)管沙盒”模式的對比與國內(nèi)引入的探索。隨著研究的深入，學(xué)者們開始從宏觀層面研究國內(nèi)金融科技“監(jiān)管沙盒”運行模式的構(gòu)建設(shè)計。然而，對于微觀層面地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點實踐的研究比較少。目前我國金融監(jiān)管改革的重要方向是探索地方特色金融科技“監(jiān)管沙盒”模式，以點帶面的方式推動我國金融監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變，擺脫金融監(jiān)管的混亂循環(huán)。因此，本文研究地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點發(fā)展，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，并探索地方金融科技“監(jiān)管沙盒”發(fā)展路徑，具有現(xiàn)實意義與戰(zhàn)略價值。

二、地方金融科技的監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）地方監(jiān)管是金融科技監(jiān)管的重要防線

隨著我國金融市場的發(fā)展，金融監(jiān)管體制也逐漸發(fā)生改變，形成中央與地方之間金融資源配置的縱向變遷。在2017年7月第五次全國金融工作會議上，確立了以中央為主、地方為輔的雙層金融監(jiān)管體制，即中央金融管理部門制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則與指導(dǎo)實施，地方在監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)制定具體實施細(xì)則與操作辦法，中央對地方金融監(jiān)管從絕對集權(quán)變成賦予地方政府有限的監(jiān)管權(quán)限。因此，隨著金融監(jiān)管體制的調(diào)整，地方金融監(jiān)管的責(zé)任不斷明確、愈加重要。

在金融科技新業(yè)態(tài)環(huán)境下，金融科技已成為推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，但是其帶來的金融風(fēng)險也不能忽視，而且風(fēng)險傳染性更強、傳播過程更隱蔽。地方金融風(fēng)險往往會在監(jiān)管相對薄弱的城市呈現(xiàn)，還會在不同城市之間形成集聚。比如自2015 年起，互聯(lián)網(wǎng)金融亂象頻繁出現(xiàn)，有些地方政府開始意識到問題的嚴(yán)重性，馬上叫停互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的注冊登記，或?qū)τ袉栴}的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)進(jìn)行整治，但是有些地方政府政策落實不到位，產(chǎn)生監(jiān)管套利，導(dǎo)致有問題的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品將風(fēng)險傳染到其他城市，嚴(yán)重情況下更可能會形成系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，地方監(jiān)管是金融科技監(jiān)管的第一道防線，進(jìn)一步強化地方自身金融監(jiān)管體系，提高地方金融監(jiān)管能力，才能防范地方金融風(fēng)險，確保地方金融科技穩(wěn)健發(fā)展。

（二）地方金融科技監(jiān)管的困境

1.地方金融科技監(jiān)管方式的困境。大多數(shù)地方政府對金融科技的監(jiān)管只強調(diào)防范地方金融風(fēng)險，一味采用直接打擊取締的監(jiān)管方式，針對金融科技業(yè)務(wù)的問題，經(jīng)常出臺一些禁止業(yè)務(wù)的政策，或發(fā)布一些問題企業(yè)的名單，以此落實屬地風(fēng)險處置責(zé)任。例如2018 年11 月，湖南省地方金融監(jiān)管部門發(fā)布對第一批53家有問題的P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整治的公告，后續(xù)還發(fā)布其他問題機(jī)構(gòu)的名單。然而，地方金融科技的監(jiān)管方式除了打擊取締之外，引導(dǎo)培育也很重要。如果地方政府有針對地設(shè)計完善的行業(yè)監(jiān)管制度，引導(dǎo)創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)在初期有序有規(guī)運行，這樣既能提高業(yè)務(wù)后期的監(jiān)管效率，又能推動地方金融創(chuàng)新，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。但是，具有前瞻性地引導(dǎo)培育監(jiān)管方式對地方監(jiān)管部門的要求很高。

2.地方金融科技監(jiān)管法規(guī)的困境。金融科技業(yè)務(wù)的高速發(fā)展涉及多個金融子部門，使金融創(chuàng)新跨越多層市場與多個領(lǐng)域，而且變化速度極快?，F(xiàn)階段我國屬于“一委一行兩會”（國務(wù)院金融穩(wěn)定委員會、中國人民銀行、證監(jiān)會和銀保監(jiān)會）的金融監(jiān)管體系，逐漸由分業(yè)監(jiān)管向協(xié)調(diào)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，相關(guān)跨市場、跨領(lǐng)域的金融法規(guī)還沒有完善，無法適應(yīng)瞬息萬變的金融科技擴(kuò)張。比如一些大型金融科技企業(yè)是從電商交易平臺起家，并不屬于真正的金融企業(yè)，沒有納入一般金融監(jiān)管體系之中，但其經(jīng)營許多與金融相關(guān)的業(yè)務(wù)。由于中央宏觀的金融科技監(jiān)管政策仍存在缺陷，導(dǎo)致地方微觀的監(jiān)管實施細(xì)則也難以有效制定，從而產(chǎn)生地方金融監(jiān)管套利與監(jiān)管漏洞現(xiàn)象。

3.金融消費者保護(hù)的困境。隨著移動支付、智能投顧等金融科技產(chǎn)品的誕生，金融消費者的普及范圍也越來越廣，而且準(zhǔn)入門檻也更低，往往大多數(shù)是財產(chǎn)保護(hù)意識弱、風(fēng)險承受能力低的中低收入人群，他們的權(quán)益更容易受到侵害。同時，金融科技具有較強的專業(yè)性與技術(shù)性，導(dǎo)致地方監(jiān)管部門對其理解有限，金融科技的監(jiān)管過程就像“盲人摸象”。在缺乏金融消費者補償機(jī)制與保護(hù)責(zé)任的立法之下，金融消費者權(quán)益的保護(hù)渠道也非常有限。

三、金融科技“監(jiān)管沙盒”的提出

（一）“監(jiān)管沙盒”的內(nèi)涵與流程

“沙盒”一詞最早源于計算機(jī)，指在計算機(jī)內(nèi)制作一個像沙盒的獨立虛擬環(huán)境。在此環(huán)境下，計算機(jī)運行那些不受信任的應(yīng)用程序，卻不會對計算機(jī)硬盤產(chǎn)生永久性的損害，為日后構(gòu)建更完善的計算機(jī)系統(tǒng)作為參考。在2015 年，英國金融行為監(jiān)管局首次提出金融科技“沙盒監(jiān)管”，將其定義為在一個不受到傳統(tǒng)法規(guī)限制的創(chuàng)新環(huán)境內(nèi)，對金融科技企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品開展模擬測試，金融監(jiān)管部門對測試效果進(jìn)行評估，決定創(chuàng)新產(chǎn)品能否正式推出市場，同時不斷探索監(jiān)管邊界，調(diào)整現(xiàn)有的監(jiān)管框架?！氨O(jiān)管沙盒”就是一塊監(jiān)管“試驗田”，金融科技企業(yè)可以在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行大膽創(chuàng)新，在可控的情況下允許失敗，避免金融風(fēng)險溢出。因此，與傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式相比，創(chuàng)新“監(jiān)管沙盒”模式能夠構(gòu)建出更加科學(xué)的風(fēng)險識別、合規(guī)監(jiān)測與政策應(yīng)對的金融監(jiān)管體系，符合我國金融科技監(jiān)管的國情需求。

從“監(jiān)管沙盒”的流程來看，可以分成三個階段：第一階段是測試申請，金融科技企業(yè)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交申請。監(jiān)管部門根據(jù)企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品類型、消費者保護(hù)機(jī)制等方面篩選優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入沙盒空間，并與測試企業(yè)確定詳細(xì)的測試方案。第二階段是開展測試，審核通過的企業(yè)在沙盒空間內(nèi)對消費者進(jìn)行創(chuàng)新產(chǎn)品的測試。在測試過程中，企業(yè)需要與監(jiān)管部門密切溝通，定期向監(jiān)管專員以書面形式匯報企業(yè)情況、進(jìn)展程度、測試指標(biāo)等。第三階段是效果評價，監(jiān)管部門對企業(yè)的最終測試報告進(jìn)行評估。如果評估合格，所創(chuàng)新的產(chǎn)品就能全面推廣到市場，否則退出沙盒。與此同時，監(jiān)管部門根據(jù)項目測試過程與結(jié)果，識別監(jiān)管法規(guī)需要調(diào)整的地方，完善金融監(jiān)管法規(guī)，防范金融風(fēng)險。具體流程請參照圖1。

圖1 “監(jiān)管沙盒”運作流程圖

（二）“監(jiān)管沙盒”模式是地方金融科技監(jiān)管的優(yōu)化路徑

1.引導(dǎo)地方金融科技創(chuàng)新與合規(guī)發(fā)展。在“監(jiān)管沙盒”測試過程中，金融監(jiān)管部門不斷地接觸創(chuàng)新產(chǎn)品，了解其服務(wù)流程與商業(yè)模式，及時發(fā)現(xiàn)問題和監(jiān)控風(fēng)險，并與企業(yè)共同協(xié)商解決方案。如果企業(yè)仍不能有效解決問題，存在風(fēng)險隱患，監(jiān)管部門就會強制停止測試項目。因此，基于“監(jiān)管沙盒”試錯容錯的創(chuàng)新機(jī)制，地方金融監(jiān)管部門既能引導(dǎo)金融科技創(chuàng)新與合規(guī)發(fā)展，又能防范創(chuàng)新業(yè)務(wù)在正式推廣后的風(fēng)險，形成取締打擊與引導(dǎo)培育相結(jié)合的監(jiān)管方式，走出地方金融科技監(jiān)管方式的困境。

2.完善地方金融科技監(jiān)管法規(guī)。金融監(jiān)管部門可利用“監(jiān)管沙盒”模式對金融創(chuàng)新項目進(jìn)行運營分析、風(fēng)險評估、合規(guī)分析等，提前了解創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展情況，制定防控風(fēng)險的監(jiān)管新規(guī)。以事前與目標(biāo)為導(dǎo)向的“監(jiān)管沙盒”能夠解決目前金融科技監(jiān)管制度的滯后性問題，彌補跨市場、跨領(lǐng)域的金融科技所帶來的監(jiān)管真空?；诖?，在地方“監(jiān)管沙盒”試點實踐下，地方金融監(jiān)管部門將創(chuàng)新產(chǎn)品限制在特定的區(qū)域開展測試，完善地方金融科技監(jiān)管的實施細(xì)則，主動迅速地適應(yīng)監(jiān)管理念的變革。

3.保障金融消費者的權(quán)益。在“監(jiān)管沙盒”運行過程中，金融監(jiān)管部門既要求企業(yè)設(shè)計消費者保障與賠償計劃，又對現(xiàn)有金融法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，制定有針對性的消費者保護(hù)方案，保障消費者的基本權(quán)益。此外，參與沙盒測試的消費者能夠獲得創(chuàng)新產(chǎn)品帶來的更低價格、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、交易便捷等效果。因此，隨著地方創(chuàng)新產(chǎn)品沙盒測試的成功，其預(yù)期成果會逐漸普及，將推動金融消費者權(quán)益保護(hù)理念升級，從前期的基本權(quán)益保護(hù)到后期的預(yù)期效益保障。

四、地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點的實踐現(xiàn)狀

（一）地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點的發(fā)展情況

地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點建設(shè)目的是在促進(jìn)地方金融科技創(chuàng)新發(fā)展的同時，完善地方金融科技監(jiān)管體制，強化地方政府風(fēng)險處置責(zé)任，通過以點帶面的方式，探索一條可在國內(nèi)全面推廣的創(chuàng)新金融監(jiān)管模式。2016年9月，香港金融監(jiān)管局推出國內(nèi)首個金融科技“監(jiān)管沙盒”試點。在隨后的兩年內(nèi)，贛州、青島與泰山區(qū)塊鏈沙盒園試點也逐漸開啟，這些試點匯聚了大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)。到2020年，隨著政府對金融科技重視程度的提高，我國金融科技“監(jiān)管沙盒”試點進(jìn)入加速期，覆蓋范圍迅速擴(kuò)大。根據(jù)各地央行公示的金融科技“監(jiān)管沙盒”試點名單來看，在2020 年間我國地方沙盒試點已擴(kuò)大到9 個城市，包括北京、上海、成都、深圳、廣州等，一共發(fā)布了65 個試點項目。其中，北京參與的項目數(shù)量最多，共有22個。在其他城市中，上海有8個，成都有6 個，廣州、重慶、杭州分別為5 個，而深圳最少，只參與4 個。在65 個測試項目中，有31 個項目屬于金融服務(wù)類型，主要是持牌金融機(jī)構(gòu)作為項目的申請主體，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)對信貸、供應(yīng)鏈金融、支付等方面的改進(jìn)，開展普惠金融與小微金融的創(chuàng)新服務(wù)，比如中國銀行基于區(qū)塊鏈的產(chǎn)業(yè)金融服務(wù)、北京銀行普惠小微企業(yè)貸產(chǎn)品等；而科技產(chǎn)品類型項目有28個，這些科技產(chǎn)品也離不開金融領(lǐng)域，大多數(shù)是科技企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)合作參與，探索金融和機(jī)器視覺、衛(wèi)星、物聯(lián)網(wǎng)傳感器等科技產(chǎn)品的結(jié)合，提升金融機(jī)構(gòu)運營的效率，推動傳統(tǒng)金融服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級，比如中國電信天翼智能風(fēng)險監(jiān)控產(chǎn)品、中國銀聯(lián)手機(jī)POS創(chuàng)新應(yīng)用等。

在地方“監(jiān)管沙盒”試點實踐過程中，不同城市各有側(cè)重點。由于擁有眾多國內(nèi)大型金融機(jī)構(gòu)的總部，以及不少國內(nèi)外有名的大型科技公司，北京“監(jiān)管沙盒”申報項目傾向于通用技術(shù)的創(chuàng)新，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等創(chuàng)新技術(shù)，解決金融服務(wù)存在的問題，提升服務(wù)效率，比如中國建設(shè)銀行“5G+智能銀行”、中國工商銀行基于智能機(jī)器人的移動金融服務(wù)項目等；上海在政策上鼓勵多種主體共同參與，把創(chuàng)新方案轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實并投入應(yīng)用，申報項目要具有普惠性、創(chuàng)新性與可控性的特點，通過金融科技推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃，比如浦發(fā)銀行基于區(qū)塊鏈的小微企業(yè)在線融資服務(wù)、華瑞銀行基于人工智能的智慧供應(yīng)鏈融資服務(wù)等；作為對外開放的前沿城市，深圳擁有沿海地域的優(yōu)勢，其創(chuàng)新項目充分結(jié)合地方發(fā)展特點，比如微眾銀行與中國銀行深圳分行推出的基于區(qū)塊鏈的境外人士收入數(shù)字化核驗產(chǎn)品，以便提高外匯業(yè)務(wù)的效率，是非常具體的金融服務(wù)業(yè)務(wù)。

（二）地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點的類型

1.政府主導(dǎo)的“監(jiān)管沙盒”。政府主導(dǎo)的“監(jiān)管沙盒”是從行業(yè)規(guī)劃到政策扶持都是由政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭，金融監(jiān)管部門制定沙盒制度，并監(jiān)控沙盒試點運行。在國內(nèi)，目前香港、北京、臺灣均屬于政府主導(dǎo)的“監(jiān)管沙盒”試點地區(qū)。以香港為例，2016年9月香港金融管理局針對商業(yè)銀行及其合作的科技公司推出“監(jiān)管沙盒”制度，測試的項目主要是加密貨幣交易與虛擬資產(chǎn)投資，隨后香港證監(jiān)會與保監(jiān)會在2017年9月設(shè)立各自的“監(jiān)管沙盒”模式，對證券期貨業(yè)與保險業(yè)進(jìn)行靈活的監(jiān)管。香港初期的沙盒測試項目針對不同金融行業(yè)開展，形成互相協(xié)作的關(guān)系。2017年底，針對銀行、證券與保險跨界的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，香港金融管理局升級“監(jiān)管沙盒”測試制度，成為“監(jiān)管沙盒2.0”。在保留原來沙盒機(jī)制的基礎(chǔ)上，香港金融管理局新增金融科技監(jiān)管聊天室，涉及跨界創(chuàng)新項目的企業(yè)、獨立申請的科技企業(yè)都可通過監(jiān)管聊天室直接溝通，并得到監(jiān)管反饋意見，從而全面提高“監(jiān)管沙盒”的應(yīng)用效率。從成果來看，截至2019年6月，香港“監(jiān)管沙盒”所測試的創(chuàng)新金融科技業(yè)務(wù)共有62 項，其中有34 項業(yè)務(wù)成功通過測試，占比55%，所涉及的領(lǐng)域有生物認(rèn)證、軟令牌、聊天機(jī)器人等。

2.行業(yè)主導(dǎo)的“監(jiān)管沙盒”。行業(yè)主導(dǎo)的“監(jiān)管沙盒”是由非營利性社團(tuán)組織或者行業(yè)聯(lián)盟牽頭成立的，通過行業(yè)自定規(guī)矩來促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。由于沒有金融監(jiān)管部門主導(dǎo)或者參與，嚴(yán)格來說不屬于標(biāo)準(zhǔn)的“監(jiān)管沙盒”，又稱“產(chǎn)業(yè)沙盒”。目前我國大多數(shù)試點地區(qū)都屬于此類型，其中有贛州、貴陽、青島、杭州、深圳等。以山東青島為例，2017年12月，山東青島市天民國際沙盒研究院發(fā)布“泰山沙盒”，這是全球首個基于區(qū)塊鏈技術(shù)運行的“產(chǎn)業(yè)沙盒”。在沙盒中具有200條“嶗山鏈”應(yīng)用在各行各業(yè)，包括物流與海關(guān)的登記、實時交易支付、多方實時分賬清算等場景，同時為符合條件的政府部門、教育機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)等提供3～6個月的免費線上使用?！疤┥缴澈小崩脜^(qū)塊鏈服務(wù)器構(gòu)建數(shù)據(jù)存儲與分析的共享資源平臺，為參與企業(yè)之間提供合作的渠道，而且不借助第三方中介機(jī)構(gòu)也可以提供安全的分布式賬本，目前這項技術(shù)已與香港、歐洲等地區(qū)達(dá)成輸出協(xié)議。此外，“泰山沙盒”還具有自動化監(jiān)測技術(shù)，能夠防范、識別、預(yù)警、處置產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的風(fēng)險，形成自律監(jiān)管體制，為行業(yè)自律提供平臺服務(wù)。

五、地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點存在的問題

（一）金融監(jiān)管部門參與程度低

嚴(yán)格來說，根據(jù)國際上對“監(jiān)管沙盒”的界定來看，“監(jiān)管沙盒”必須連接兩頭:一頭是金融科技創(chuàng)新企業(yè)，一頭是金融監(jiān)管部門?！氨O(jiān)管沙盒”最終目標(biāo)不僅是推動金融科技的革新，還要構(gòu)建一系列與之相匹配的新政策。其中，監(jiān)管是“監(jiān)管沙盒”的核心內(nèi)容。如果金融監(jiān)管部門的參與程度低，在獲得監(jiān)管經(jīng)驗方面的幫助也有限，更談不上制定新的金融監(jiān)管政策。目前我國許多試點地區(qū)沒有地方金融監(jiān)管部門直接參與，主要由非營利性地方社團(tuán)組織牽頭成立，屬于行業(yè)組織主導(dǎo)的“監(jiān)管沙盒”。比如深圳市電子商務(wù)協(xié)會主辦的監(jiān)管沙盒產(chǎn)業(yè)園、青島國際沙盒研究院有限公司主辦的泰山沙盒園區(qū)。此外，雖然有些試點沙盒園區(qū)在組織上有地方政府部門參與，但是在核心內(nèi)容上政府部門的參與程度嚴(yán)重不足。例如，江西贛州區(qū)塊鏈“監(jiān)管沙盒”，是我國第一個由政府主導(dǎo)設(shè)立的區(qū)塊鏈沙盒，但是對園區(qū)的辦公場所管理、安全監(jiān)管、環(huán)境衛(wèi)生等日常管理由贛州新鏈金融信息服務(wù)公司來接管，而且金融監(jiān)管部門也沒有參與對入園企業(yè)的測試?？偟膩碚f，我國大多數(shù)地方沙盒試點更多是為了推進(jìn)金融技術(shù)的創(chuàng)新，而忽視金融監(jiān)管的重要性，和英國金融監(jiān)管部門全程與測試企業(yè)緊密合作的“監(jiān)管沙盒”模式相比，存在很大差距。

（二）監(jiān)管人員專業(yè)性不足

“監(jiān)管沙盒”模式需要金融監(jiān)管部門與金融科技企業(yè)緊密聯(lián)系，監(jiān)管部門通過監(jiān)測創(chuàng)新產(chǎn)品的運行，深入了解產(chǎn)品，探索制度邊界，不斷調(diào)整與完善監(jiān)管機(jī)制，從而提升金融科技監(jiān)管效率。但是，“監(jiān)管沙盒”始終是一種高技術(shù)人員密集型的創(chuàng)新監(jiān)管模式，其涉及區(qū)塊鏈、人工智能、生物技術(shù)、超級賬本等創(chuàng)新技術(shù)與專業(yè)術(shù)語，以及對于創(chuàng)新主體入盒標(biāo)準(zhǔn)、測試方案、消費者保護(hù)、中止機(jī)制等審查條件的判斷，這需要監(jiān)管部門具備一定的金融科技專業(yè)人員。相比人才匯聚的中央金融監(jiān)管部門，地方金融監(jiān)管部門的金融科技專業(yè)人才較為匱乏，大部分監(jiān)管人員專業(yè)性不足，導(dǎo)致地方的金融科技監(jiān)管能力仍難以與迭代更新的金融技術(shù)相匹配，更無法有效制定地方金融監(jiān)管的實施細(xì)則與操作辦法，難以強化地方政府風(fēng)險處置責(zé)任。如果“監(jiān)管沙盒”的運作與實際情況不符，導(dǎo)致不達(dá)標(biāo)的偽創(chuàng)新產(chǎn)品全面推廣到市場，容易引發(fā)金融風(fēng)險，損害金融消費者的權(quán)益。

（三）試點入盒企業(yè)動機(jī)不純

按照“監(jiān)管沙盒”運行規(guī)則，創(chuàng)新項目通過審批后進(jìn)入測試階段，如果測試效果不理想，如消費者的利益被侵害或金融風(fēng)險無法控制，測試企業(yè)應(yīng)該停止項目運行，退出試點市場。然而，我國地方金融科技“監(jiān)管沙盒”的試驗在推動地方金融創(chuàng)新的同時，吸引大量融資機(jī)會，給地方金融科技企業(yè)帶來巨大機(jī)遇。但是，由于地方沙盒制度尚未完善，相關(guān)創(chuàng)新項目的測評標(biāo)準(zhǔn)與退出機(jī)制還處于探索之中，有些金融科技企業(yè)利用沙盒制度的漏洞，通過申請入盒與炒作項目謀取短期的巨大利益好處，缺乏長期的持續(xù)發(fā)展觀念，對投資者和整個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生不利影響。比如，在“泰山沙盒”中，由于缺乏后續(xù)監(jiān)管跟蹤與測試時限，有50%以上申請入盒的公鏈項目已經(jīng)成為僵尸公鏈網(wǎng)站，沒有任何維持項目的經(jīng)營活動，始終處于測試運行階段?！氨O(jiān)管沙盒”模式成為企業(yè)謀取短期利益的工具，而不是推動金融科技創(chuàng)新且持續(xù)成長發(fā)展的新動能。

（四）試點項目成果創(chuàng)新不足

與國外相比，我國沙盒試點項目的創(chuàng)新成果顯然不足。由于區(qū)塊鏈的應(yīng)用在國內(nèi)處于起步階段，其核心技術(shù)有待突破，區(qū)塊鏈的創(chuàng)新并不容易。因此，國內(nèi)沙盒試點大多數(shù)以區(qū)塊鏈技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用作為產(chǎn)業(yè)布局，比如贛州、青島、泰山等區(qū)塊鏈沙盒園，這些園區(qū)的項目成果應(yīng)用比較相似，主要是基于區(qū)塊鏈的身份認(rèn)證、交易流程、用戶匹配、檢測技術(shù)安全性等。同時，在近兩年開展的“監(jiān)管沙盒”試點項目中，其成果也大多是基于區(qū)塊鏈的金融業(yè)務(wù)流程優(yōu)化。而在西方發(fā)達(dá)國家的沙盒試點中，其項目成果更多樣化，涉及監(jiān)管科技、反洗錢、智能合約等多種創(chuàng)新模式。另一方面，由于試點地區(qū)成立時間短，出于謹(jǐn)慎考慮，我國地方沙盒試點行業(yè)類型有限，進(jìn)入門檻較高。在2020年公布的9個城市65個“監(jiān)管沙盒”試點項目中，涉及商業(yè)銀行為申請主體的項目有58個，占總數(shù)的89%，其他項目參與者均是大型科技公司，如小米數(shù)科、京東數(shù)科、中國電信等。然而，英國沙盒的參與者不僅包括許多的保險與證券企業(yè)，而且有不同規(guī)模的企業(yè)出現(xiàn)，其中初創(chuàng)企業(yè)的占比最大。初創(chuàng)或中小企業(yè)的大量參與，能夠使得英國沙盒項目成果更具多樣性與創(chuàng)新性。

六、地方金融科技“監(jiān)管沙盒”試點的探索建議

（一）加強地方金融監(jiān)管部門參與

在大數(shù)據(jù)時代，金融技術(shù)的發(fā)展帶動著金融行業(yè)的創(chuàng)新，金融技術(shù)的繁榮同樣需要監(jiān)管制度的保障。在地方層面上開展的金融科技“監(jiān)管沙盒”，不管是政府主導(dǎo)還是行業(yè)主導(dǎo)，都離不開地方金融監(jiān)管部門的參與。在政府主導(dǎo)的“監(jiān)管沙盒”中，地方金融監(jiān)管部門更是重要的參與者，應(yīng)充分發(fā)揮沙盒主導(dǎo)者的作用，在入盒審批機(jī)制、運行測試監(jiān)控、項目成果評估與監(jiān)管制度完善方面進(jìn)行全程的引導(dǎo)與及時的監(jiān)管，保障沙盒制度有條不紊地運行；在行業(yè)主導(dǎo)的“監(jiān)管沙盒”中，地方金融監(jiān)管部門也應(yīng)該積極參與，在制度上引導(dǎo)與協(xié)助行業(yè)組織順利開展沙盒測試，并了解行業(yè)創(chuàng)新金融科技產(chǎn)品的發(fā)展動態(tài)，尋找監(jiān)管漏洞，不斷地調(diào)整現(xiàn)有的監(jiān)管框架。只有地方金融監(jiān)管部門的參與，才能建設(shè)國際標(biāo)準(zhǔn)的金融科技“監(jiān)管沙盒”制度，把金融科技創(chuàng)新落實在地方層面上，強化地方監(jiān)管部門風(fēng)險處置責(zé)任，發(fā)揮以點帶面的作用，全面深化國家金融科技監(jiān)管體制的改革。

（二）加強地方監(jiān)管人才隊伍建設(shè)

金融科技包含著區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、移動通信等技術(shù)性與專業(yè)性較強的領(lǐng)域，需要更多的跨學(xué)科人才。在“監(jiān)管沙盒”的運行中，為了保證創(chuàng)新項目從入盒審批到成果評估的各個環(huán)節(jié)都能合規(guī)有序地開展，對監(jiān)管專業(yè)人員提出更高的要求，地方金融監(jiān)管部門需要建設(shè)一支“技術(shù)+管理+法律”的復(fù)合型人才隊伍。因此，為了適應(yīng)“監(jiān)管沙盒”的合規(guī)監(jiān)管工作，提高監(jiān)管專業(yè)人員的工作技能是地方金融監(jiān)管部門的重要任務(wù)。首先，地方金融監(jiān)管部門應(yīng)加強監(jiān)管人員的教育培訓(xùn)，可邀請國內(nèi)金融專家學(xué)者舉辦金融科技與“監(jiān)管沙盒”的專題講座，對員工進(jìn)行有針對性的專題輔導(dǎo)。其次，選派員工前往其他“監(jiān)管沙盒”試點地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)或者經(jīng)驗交流，甚至通過選拔公派員工去歐美國家學(xué)習(xí)先進(jìn)的“監(jiān)管沙盒”知識。最后，加強對引進(jìn)金融科技高端人才的政策支持力度，明確分層次引進(jìn)高端人才的獎勵政策，以吸引更多復(fù)合型人才的加入。

（三）明確項目準(zhǔn)入與運行管理機(jī)制

為了保證創(chuàng)新項目的入盒質(zhì)量，以及項目入盒后的有序發(fā)展，地方沙盒監(jiān)管部門應(yīng)明確測試項目的準(zhǔn)入與運行管理機(jī)制。在項目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中，地方監(jiān)管部門可根據(jù)地區(qū)情況設(shè)置測試項目“負(fù)面清單”，組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_展有針對的項目評審，確保具有應(yīng)用價值的創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入沙盒測試。創(chuàng)新項目入盒只是沙盒制度的第一步，其測試運行管理也是重要的環(huán)節(jié)。在項目測試運行階段中，地方監(jiān)管部門可借鑒國外“監(jiān)管沙盒”的做法，設(shè)置項目測試期限，對應(yīng)用項目進(jìn)行實時跟蹤監(jiān)測，并按照運行情況、風(fēng)險隱患、推廣價值、消費者保護(hù)等方面進(jìn)行管理評價。在期限內(nèi)，合規(guī)運行的項目即可通過，若項目出現(xiàn)問題或停止運行則剔除出盒。與此同時，為了加強外部監(jiān)督，地方金融監(jiān)管部門既要規(guī)定測試企業(yè)定時發(fā)布項目運行信息，又要公開項目監(jiān)測與管理評價的結(jié)果，切實保障金融消費者的知情權(quán)，讓其了解項目情況與風(fēng)險，并且嚴(yán)防信息造假、惡意炒作、資金轉(zhuǎn)移等違規(guī)行為。

（四）分階段引入測試對象

從國際“監(jiān)管沙盒”發(fā)展的經(jīng)驗來看，希望進(jìn)入沙盒的金融機(jī)構(gòu)有為了增強自身競爭優(yōu)勢的傳統(tǒng)大型金融機(jī)構(gòu)，也有為了融資需求與推動地方普惠金融的初創(chuàng)或中小金融企業(yè)。由于傳統(tǒng)大型金融機(jī)構(gòu)注重風(fēng)險把控，其項目主要以改良型創(chuàng)新為主，創(chuàng)新性不足。初創(chuàng)或中小金融企業(yè)的參與能夠讓地方項目成果更為多樣化，全面推動地方金融創(chuàng)新，但是同樣容易積累金融風(fēng)險，所以沙盒準(zhǔn)入門檻也不能隨意降低?；诖?，地方金融監(jiān)管部門可借鑒香港“監(jiān)管沙盒”經(jīng)驗，分階段引入“監(jiān)管沙盒”的測試對象，既推動地方金融創(chuàng)新，又控制地方金融風(fēng)險。第一階段，主要讓合格的傳統(tǒng)大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入沙盒，創(chuàng)新產(chǎn)品在大型金融機(jī)構(gòu)保護(hù)下運行，不僅充分發(fā)揮企業(yè)的資源與技術(shù)優(yōu)勢，又能降低創(chuàng)新產(chǎn)品的金融風(fēng)險。在此階段中，監(jiān)管部門能夠逐漸地把握“監(jiān)管沙盒”的運行機(jī)制，完善現(xiàn)有的監(jiān)管框架，為下一階段打好基礎(chǔ)。如果項目測試結(jié)果良好，可開放第二階段，允許初創(chuàng)或中小金融企業(yè)進(jìn)入，從而擴(kuò)大創(chuàng)新項目的范圍，通過大型金融機(jī)構(gòu)的帶動作用，全面推動地方普惠金融的創(chuàng)新發(fā)展，為消費者創(chuàng)造直接價值。