國外噪聲污染治理的立法經驗

文/劉佳奇

2002年6月25日，歐洲議會和歐盟理事會發(fā)布了《環(huán)境噪聲指令》，要求各歐盟成員國須為符合條件的地區(qū)制定“噪聲地圖”

日本：調動各級地方政府治理噪聲污染的積極性

與大氣、水、土壤等污染不同，噪聲污染是典型的能量型、感覺型污染。噪聲源、噪聲的傳播路徑、接收者的實際狀態(tài)及其相互間的具體關系，會對噪聲污染的治理工作產生直接影響。其主要表現在，不同區(qū)域、不同時間、不同人群可能對噪聲污染提出不同的治理需求。這就意味著，大量的噪聲污染治理工作需要依靠各級地方政府因地制宜加以實施，而噪聲污染立法必須為此進行必要的制度設計。日本的《噪聲控制法》就通過標準制定、職責委托、立法授權、預留地方立法空間等具體制度設計，充分調動了都、道、府、縣和市、町、村等各級地方政府（日本立法中稱“地方公共團體”）治理噪聲污染的積極性。

首先，允許各級地方政府結合本地區(qū)實際情況制定噪聲控制標準。根據該法的規(guī)定，都、道、府、縣知事應對于住宅集中區(qū)、醫(yī)院或學校周邊區(qū)域等被指定為特定工廠生產活動及特定建筑作業(yè)噪聲控制地區(qū)（該法稱為“指定地區(qū)”），制定噪聲控制標準。同時該法還進一步規(guī)定，對于指定地區(qū)的全部或部分區(qū)域，市、町、村（都、道、府、縣之下的各級地方公共團體）根據本地區(qū)自然、社會條件的特殊情況，認為按照都、道、府、縣制定的噪聲控制標準不能充分保護該地區(qū)居民的生活環(huán)境時，可以在環(huán)境大臣規(guī)定的范圍內制定該地區(qū)應適用的噪聲控制標準，以代替前述標準。

其次，依法向各級地方政府委托相關噪聲污染監(jiān)管職責。根據該法規(guī)定，原本依法屬于都、道、府、縣知事權限的職責，可以按照政令的規(guī)定委托給市、町、村長行使，有利于噪聲污染監(jiān)管職責在基層的實際履行。

再次，給予各級地方政府以充分、必要的立法空間。具體而言，該法規(guī)定可在不妨礙地方公共團體的前提下從與該法不同的角度出發(fā)，按照本地區(qū)的自然、社會條件，以條例的形式對有關指定地區(qū)內的特定工廠等所產生的噪聲進行必要的控制。

最后，授權各級地方政府對某些噪聲污染問題采取特殊的控制措施。例如，該法規(guī)定對于餐飲業(yè)的夜間噪聲、有關使用揚聲器的廣播噪聲等的控制，地方公共團體認為有保護本地區(qū)居民生活環(huán)境之必要時，應采取限制營業(yè)時間等措施。

法國：制定“噪聲地圖”

2002年6月25日，歐洲議會和歐盟理事會發(fā)布了《環(huán)境噪聲指令》（2002/49/EC），要求各歐盟成員國須為符合條件的地區(qū)制定“噪聲地圖”。噪聲地圖旨在對暴露在環(huán)境中的噪聲進行全面評估并對其演變進行總體預報，相關區(qū)域、位置的噪聲值分布通常用不同顏色的噪聲等高線、網格和色帶來表示。這不僅可以為城市發(fā)展、交通網絡、住宅開發(fā)的規(guī)劃及噪聲污染的治理提供重要的決策依據，還便于公眾掌握并了解與噪聲及其影響有關的環(huán)境信息。法國作為歐盟重要成員國之一，其在《法國環(huán)境法典》中將噪聲地圖作為一項重要的法律制度加以規(guī)定，并采取了以下措施保障該制度得以有效執(zhí)行。

首先，分類確定噪聲地圖的制定主體。其中，公路、高速鐵路和鐵路等交通基礎設施的噪聲地圖，由交通基礎設施相關的國家代表負責制定，其主管機關或管理機構依法提供制定噪聲地圖所需的必要內容；居民人數超過10萬的聚居地，由周邊市鎮(zhèn)或負責防治噪聲污染的跨市鎮(zhèn)合作性公共機構負責制定。

其次，明確噪聲地圖的制定內容。即噪聲土地應根據噪聲級別的指標具體制定，包括圖表展示和數字數據集合。其中，與前述聚居地有關的噪聲地圖還應考慮到公路、鐵路、空中交通、工業(yè)活動以及有必要考慮的其他噪聲源所產生的噪聲。

再次，規(guī)范噪聲地圖的制定程序。主要包括：（1）重新審查程序。噪聲地圖應至少每5年進行一次重新審查；如有必要，應及時進行修訂。（2）信息公開程序。噪聲地圖應向公眾公開；如有必要，應通過電子方式公開。（3）轉交及代為制定程序。即前述由國家以外的機關負責制定的噪聲地圖，依法應轉交給國家代表。如果國家代表確定某機關未在規(guī)定的期限內制定、重新審查或公布噪聲地圖時，在發(fā)出催告后，可以取代該機關制定、重新審查或公布土地，所需相關費用由該機關承擔。

新加坡：對噪聲實施“精細化”控制

噪聲污染的來源廣泛、成因復雜，這在一定程度上對噪聲污染立法提出了更高的要求。既要保證立法的普遍適用性，也要針對不同噪聲污染的來源、活動、主體等設定差異化的具體控制要求。為此，新加坡《環(huán)境公共衛(wèi)生法》專門規(guī)定了“書面通知”制度，很好地實現了二者“雙贏”的立法效果。針對建筑工地、工作場所或者廠房的噪聲，該法規(guī)定行政長官可以通過向相對人送達“書面通知”的方式，對其從事的相關活動提出噪聲控制方面的具體要求：

首先，送達的書面通知必須依照法律的相關規(guī)定作出，以保證其具有合法性和權威性。其次，在此基礎上，書面通知針對可能產生噪聲污染的不同源頭、活動，可為相關主體“量身定制”控制要求。具體而言：對于建筑工地噪聲的控制，書面通知既可以對施工方式、施工時間提出要求，還可以對施工中允許使用或者不允許使用的設備和機器、從相關建筑（或者其中的限定部分）或者在規(guī)定時間發(fā)出的噪聲或者振動的限度等具體事項作出特別規(guī)定。再次，對于工作場所或者廠房的噪聲控制，書面通知既可以禁止工作場所或者廠房的噪聲排放在任何規(guī)定的測量點上超過規(guī)定限度，還可以要求工作場所或者房屋占用人應在規(guī)定的時間內、用規(guī)定的方式安裝、運行修理、改造或者更換噪聲設備，以及要求工作場所或者房屋占用人按照書面通知的要求操作工作場所或者廠房中的噪聲控制設備。最后，該法還要求行政長官在規(guī)定任何特定的方法、設備或者機器之前，應當考慮相對人的利益以作出更能被其接受的方案。

顯然，上述規(guī)定使得該制度在實際實施的過程可操作性強、可接受性高，因而更有利于實現對噪聲污染的“精細化”控制。

瑞士：關注噪聲污染治理過程中相關利益的統(tǒng)籌協調

噪聲污染治理是一項關乎生活環(huán)境質量和公眾健康的社會公共事務，需要對相關主體及其活動進行必要的限制甚至禁止。但是，這種限制或禁止不應是無條件的、不受限制的、不計成本的，必須充分考慮對相關主體進行利益限縮的必要性和適當性。同時，噪聲污染治理也不是唯一的、孤立的社會公共事務，相關噪聲控制措施的開展還可能對同時存在的其他重大利益產生負面影響，絕不能因小失大、顧此失彼、急功近利。有鑒于此，瑞士頒布的《降低噪聲條例》就將噪聲污染治理過程中相關利益的統(tǒng)籌協調問題納入立法的考量。

首先，以維護公共利益、保障公眾健康作為立法的基本遵循。該條例規(guī)定，在涉及新建和改建固定設施的空間規(guī)劃中，應以維護公共利益為重，確保排放的噪聲低于規(guī)定的限值。并且，該條例也明確規(guī)定移動設備和機器噪聲的排放必須達到“受噪聲影響的人群的健康未受到損害”的標準。

其次，有效協調噪聲污染防治措施與所涉相關重大利益的關系。該條例規(guī)定，對于現有建筑而言，欲采取的隔音措施與保護本地特色或古跡的重大利益相沖突的，則無需采取；對現有固定設施而言，如果改進隔音措施的目標與地方特色的保存、自然景觀的保護、交通運行安全或者國家安全等重大利益相沖突的，應當放寬對改進措施的要求。

最后，將相關主體的合法利益和合理訴求納入考量，避免執(zhí)法簡單化、“一刀切”。該條例中有關噪聲排放標準和隔音改進措施的規(guī)定，普遍以“在技術上和運作上可行、經濟上可接受”為基本要求。不僅如此，該條例還針對新建筑物的隔音措施作出專門規(guī)定，如果為達到相關要求而支出不合理的費用時，經項目業(yè)主的請求，執(zhí)法者可減輕其負擔的費用。