簡(jiǎn)析“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收”

摘要：從三個(gè)方面闡述了土地新政及其背后的改革邏輯，新政出臺(tái)是大勢(shì)所趨，更直接加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)有土地使用權(quán)收入的監(jiān)管，影響地方政府國(guó)有土地使用權(quán)收入的規(guī)模和使用節(jié)奏;加快地方財(cái)政去土地化轉(zhuǎn)型，促使地方政府將更多精力投向科技創(chuàng)新，新興產(chǎn)業(yè)，城市更新，綜合治理等領(lǐng)域;有利于在一定程度上遏制地方政府招商引資過(guò)程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地使用權(quán);出讓收入;土地財(cái)政

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）12-0033-35 收稿日期：2021-10-21

作者簡(jiǎn)介：葉一劍，方塘智庫(kù)創(chuàng)始人。

2021年5月21日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行等四部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），提出“將由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收”。

具體推進(jìn)采取“先試點(diǎn)后推開(kāi)”的方式，“自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）以?。▍^(qū)、市）為單位開(kāi)展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)，探索完善征繳流程、職責(zé)分工等，為全面推開(kāi)劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗(yàn)”，“暫未開(kāi)展征管劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)要積極做好四項(xiàng)政府非稅收入征收劃轉(zhuǎn)準(zhǔn)備工作，自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作”。

雖然該《通知》也明確提出，“除本通知規(guī)定外，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。但是，考慮到“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”與近年來(lái)具有頗高關(guān)注度和較多爭(zhēng)議性的地方政府“土地財(cái)政”之間所具有的直接關(guān)聯(lián)性，以及與各地房地產(chǎn)市場(chǎng)的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，《通知》一出引發(fā)了大量關(guān)注。針對(duì)“歸稅”后所可能帶來(lái)的影響、后續(xù)是否會(huì)有進(jìn)一步的改革（比如分成和使用）等，各種觀點(diǎn)和評(píng)論層出不窮，《通知》被行業(yè)稱(chēng)為“國(guó)有土地出讓金新政”，并被認(rèn)為將對(duì)地區(qū)發(fā)展、城市轉(zhuǎn)型和房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生歷史性的影響。

基于對(duì)區(qū)域發(fā)展、城市治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和房地產(chǎn)市場(chǎng)等領(lǐng)域和問(wèn)題的調(diào)研和觀察，現(xiàn)就該新政及所可能涉及到的相關(guān)問(wèn)題，嘗試給出三點(diǎn)理解和思考。

第一，《通知》的出臺(tái)確實(shí)是一件大事，也是大勢(shì)所趨，會(huì)直接觸及兩個(gè)問(wèn)題。一是，使地方政府的土地出讓行為更加法治化和透明化，從此將使得針對(duì)地方國(guó)有土地使用權(quán)收入的監(jiān)管變得更直接，也更容易;二是，將可能在客觀上影響地方政府的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的規(guī)模和使用節(jié)奏，甚至不排除未來(lái)會(huì)對(duì)分成比例產(chǎn)生影響，因此，對(duì)地方政府的影響將是非常直接和巨大的。

雖然國(guó)家層面對(duì)地方國(guó)有土地出讓金有所規(guī)定，但總體來(lái)看，以前地方的國(guó)有土地使用權(quán)出讓的收支并沒(méi)有完全被納入法治化框架，在很多地方存在不透明的情況，使得土地市場(chǎng)成了腐敗高發(fā)的重災(zāi)區(qū)，國(guó)家層面的有效監(jiān)管也變得很困難。另外，雖然“土地財(cái)政”在客觀上對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是城市建設(shè)帶來(lái)了財(cái)力支持，但這些年過(guò)度地產(chǎn)化的土地價(jià)值變現(xiàn)，在很多地方也出現(xiàn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化的現(xiàn)象，并由此帶來(lái)一系列沖擊，有些甚至已經(jīng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)直接影響，成為地方政府的沉重負(fù)擔(dān)。并且，房地產(chǎn)投資對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的擠壓效應(yīng)也開(kāi)始被越來(lái)越多的決策者所關(guān)注到。僅從這三個(gè)方面來(lái)看，地方上的“土地財(cái)政”，尤其是過(guò)度依賴(lài)于地產(chǎn)化價(jià)值變現(xiàn)的“土地財(cái)政”必須要做出改變。

有個(gè)說(shuō)法叫“資源詛咒”，其實(shí)，對(duì)“土地財(cái)政”的過(guò)度追捧對(duì)很多地方來(lái)講，又何嘗不是“土地詛咒”呢？在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段并致力于構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，出臺(tái)這樣的改革措施是非常有必要的。

這種本質(zhì)上帶有法治化導(dǎo)向和國(guó)家治理屬性的改革，本身也是國(guó)家構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系和提升現(xiàn)代化治理能力的具體體現(xiàn)之一。從這個(gè)角度來(lái)理解新政的頒布，能夠體會(huì)這一新政背后的更豐富的內(nèi)涵，甚至對(duì)未來(lái)的進(jìn)一步走向有所洞察。

第二，無(wú)論是地方政府還是房地產(chǎn)企業(yè)，沒(méi)有必要對(duì)此作出過(guò)于悲觀的分析和解讀，很多更具洞察力和專(zhuān)業(yè)治理意識(shí)與能力的地方政府和地產(chǎn)企業(yè)，其實(shí)已經(jīng)走在“去土地財(cái)政化”的轉(zhuǎn)型路上。比如，在城市規(guī)劃中對(duì)城市邊界的嚴(yán)格管控，對(duì)土地供應(yīng)的減量化決策，對(duì)土地使用的公共服務(wù)化和產(chǎn)業(yè)化方向的明確等，都表明這些區(qū)域和城市的決策者不僅對(duì)“土地財(cái)政”有著較為清醒的認(rèn)識(shí)，而且對(duì)區(qū)域和城市的可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展有著更充分的認(rèn)識(shí)，開(kāi)始將更多的精力投向科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)、城市更新、綜合治理等領(lǐng)域。

房地產(chǎn)企業(yè)也是如此。放眼望去，以頭部地產(chǎn)企業(yè)為代表的房地產(chǎn)企業(yè)不僅都明確做了轉(zhuǎn)型規(guī)劃，而且，在轉(zhuǎn)型的道路上顯然走得更遠(yuǎn)。過(guò)去簡(jiǎn)單粗暴的“拿地-融資-建設(shè)、銷(xiāo)售-回款-套利”的模式已經(jīng)結(jié)束，面對(duì)市場(chǎng)的深刻變化，即使能夠較快甚至是較低成本的拿到地，房地產(chǎn)企業(yè)也無(wú)法再像以前那樣純粹的基于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)就能夠構(gòu)建起價(jià)值閉環(huán)。因此，對(duì)優(yōu)秀的房地產(chǎn)企業(yè)而言，不僅早就應(yīng)該意識(shí)到這一新政到來(lái)的必然性，而且，早就應(yīng)該有所準(zhǔn)備。

第三，該新政的推行，將有利于在一定程度上遏制很多地方政府在招商引資過(guò)程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)，尤其是對(duì)資本介入式招商手段的泛濫化使用和過(guò)度化使用。

筆者在之前的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在很多地方和城市的招商引資或產(chǎn)業(yè)培育過(guò)程中，一個(gè)普遍的趨勢(shì)是通過(guò)地方財(cái)政資金的巨額補(bǔ)貼或參股。對(duì)一些相對(duì)優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)資源進(jìn)行搶奪，通過(guò)這種寅吃卯糧的方式，制造出虛假的繁榮。尤其是那些“土地財(cái)政”相對(duì)較好的地方，因?yàn)橘u(mài)地資金來(lái)得太容易了（又缺乏有效監(jiān)管），所以在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和投資的過(guò)程中，經(jīng)常缺乏科學(xué)理性的評(píng)估。這不僅會(huì)帶來(lái)一定程度的補(bǔ)貼式腐敗，還經(jīng)常會(huì)階段性掩蓋企業(yè)發(fā)展中所存在的問(wèn)題，最后使得花大價(jià)錢(qián)“買(mǎi)”來(lái)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，不但沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期中的綜合效益，還往往變成了補(bǔ)貼的無(wú)底洞，成了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。從長(zhǎng)期來(lái)看，這種補(bǔ)貼式招商和資本介入式招商，并不利于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建。

即使這種補(bǔ)貼和資本介入式招商短期內(nèi)來(lái)看是成功的，并從絕對(duì)產(chǎn)值角度來(lái)看為當(dāng)?shù)貛?lái)了直接的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也會(huì)在客觀上帶來(lái)某一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與其所需要的獨(dú)特地區(qū)資源稟賦之間的錯(cuò)配，事實(shí)上增加了成本，降低了效率。從國(guó)家區(qū)域均衡發(fā)展的角度來(lái)看，會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)分布和生產(chǎn)力布局短期內(nèi)的“馬太效應(yīng)”，使得強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，長(zhǎng)期來(lái)看更是風(fēng)險(xiǎn)重重。

所以，對(duì)野蠻生長(zhǎng)的“土地財(cái)政”的遏制，從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)地區(qū)和國(guó)家層面的產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展是有積極效果的。也許這不是本次新政出臺(tái)的初衷，但對(duì)于這一新政的客觀效果給地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能帶來(lái)的影響，將是值得深度關(guān)注和思考的。

綜合來(lái)看，對(duì)這次土地新政的解讀，不能僅從可能帶來(lái)的減少地方財(cái)政收入的角度來(lái)理解（雖然分成比例不變），并認(rèn)為將加劇地方債的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，畢竟哪怕是從國(guó)家既有的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)看，也是有一些平抑工具可以使用的。也不能僅從對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的負(fù)面影響角度來(lái)看，畢竟哪怕是對(duì)具有最基本的理性和洞察力的企業(yè)決策者而言，也都應(yīng)該早就意識(shí)到這一改革措施的必然性，并早就應(yīng)該做出未雨綢繆的轉(zhuǎn)型安排。無(wú)論是地方政府還是企業(yè)，也不應(yīng)從試點(diǎn)化推進(jìn)的角度出發(fā)，對(duì)該措施全面推進(jìn)的趨勢(shì)必然性和節(jié)奏緊迫性心存幻想（本次《通知》也明確提出：暫未開(kāi)展征管劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)要積極做好四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)準(zhǔn)備工作，自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作），對(duì)于那些不在本次試點(diǎn)的區(qū)域而言，提前、全面地參照試點(diǎn)地區(qū)來(lái)推進(jìn)這項(xiàng)工作，也同樣刻不容緩。對(duì)于地方政府的決策者而言，這不僅是一個(gè)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是新時(shí)代完善國(guó)家現(xiàn)代化治理體系和提升現(xiàn)代化國(guó)家治理能力的問(wèn)題，從長(zhǎng)期來(lái)看，還是一個(gè)政治問(wèn)題。

變革已至，未來(lái)已來(lái)。關(guān)于這場(chǎng)土地新政及其背后的改革邏輯，可謂是“導(dǎo)向明確，措施直接”，對(duì)于地方政府和城市決策者而言，打破“土地詛咒”，破除地產(chǎn)幻想，老老實(shí)實(shí)做產(chǎn)業(yè)，認(rèn)認(rèn)真真強(qiáng)治理，踏踏實(shí)實(shí)搞服務(wù)，安安靜靜推科創(chuàng)，才是正道。