我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究
——以最低生活保障制度為中心的分析

姚建平

一、我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

社會救助標(biāo)準(zhǔn)由兩個部分組成：一是資格標(biāo)準(zhǔn)，即符合標(biāo)準(zhǔn)的個人或家庭才有資格獲得相關(guān)社會救助待遇。二是待遇標(biāo)準(zhǔn)，即救助對象可獲得項目所規(guī)定的資金、物質(zhì)或服務(wù)的幫助。我國社會救助是一個涵蓋低保、特困、臨時救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助和慈善救助在內(nèi)的“八加一”制度體系，每個項目都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。在所有救助項目中，只有低保收入標(biāo)準(zhǔn)既是資格標(biāo)準(zhǔn)也是待遇標(biāo)準(zhǔn)。目前我國對于社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的具體實(shí)踐大致分為以下幾個方面。

一是低保標(biāo)準(zhǔn)。低保的資格標(biāo)準(zhǔn)包括收入標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)兩個部分。低保收入標(biāo)準(zhǔn)既用來識別低保人員，也用來發(fā)放待遇。也就是說，當(dāng)?shù)捅ο蟮氖杖氲陀诋?dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)時，那么可以通過補(bǔ)差的方式將其收入補(bǔ)充到當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)。目前我國大都采用消費(fèi)支出比例法或收入比例法來制定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。例如，山東、浙江、河南等省的低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整與人均消費(fèi)支出掛鉤，調(diào)整幅度大體在當(dāng)?shù)厝司M(fèi)支出的20%到45%之間。也有一些地方將低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入掛鉤。例如，從2007年起，江蘇省無錫市就建立了低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配指標(biāo)掛鉤的增長機(jī)制，市區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)按照上年度城市居民人均可支配收入20%的比例確定。〔1〕前各地資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)差異非常大，既沒有全國統(tǒng)一的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)清單，也沒有統(tǒng)一的資產(chǎn)數(shù)量和價值標(biāo)準(zhǔn)。例如，2019年發(fā)布的《廣東省最低生活保障制度實(shí)施辦法》中只規(guī)定了家庭財產(chǎn)包括現(xiàn)金、儲蓄存款、有價證券、機(jī)動車輛、房屋及其他應(yīng)當(dāng)計入家庭財產(chǎn)的項目?！?〕

二是低收入標(biāo)準(zhǔn)。盡管《社會救助暫行辦法》沒有將低收入家庭作為社會救助對象，但一些地方將低收入標(biāo)準(zhǔn)作為申請專項救助的資格條件。目前多數(shù)省份都是將低保標(biāo)準(zhǔn)的一定比例作為低收入標(biāo)準(zhǔn)。例如，《武漢市低收入家庭認(rèn)定實(shí)施辦法》規(guī)定，低收入困難家庭是指人均可支配收入高于或者等于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)但低于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2倍，且家庭財產(chǎn)現(xiàn)狀符合規(guī)定的城鄉(xiāng)家庭?！?〕但是也有例外情況，如北京市的低收入標(biāo)準(zhǔn)就是最低工資標(biāo)準(zhǔn)。2020年9月開始，北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為2012元，因此低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也為2012元?！?〕

三是特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。特困人員供養(yǎng)沿用了傳統(tǒng)城市“三無”人員救助和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此標(biāo)準(zhǔn)界定比較清楚。國家將無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，視為特困人員供養(yǎng)。

四是專項救助標(biāo)準(zhǔn)。專項救助包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助。從目前的情況來看，專項救助的資格標(biāo)準(zhǔn)基本都與低保、特困人員供養(yǎng)相互綁定?？紤]到專項救助與低保捆綁可能引起的一系列福利依賴等問題，目前各地的專項救助已經(jīng)開始延伸到低收入家庭。例如，2018年實(shí)施的《北京市社會救助實(shí)施辦法》第十九條、第二十三條和第二十六條規(guī)定，符合規(guī)定的低收入家庭可以分別給予醫(yī)療救助、教育救助和住房救助?！?〕一般情況下，低收入家庭可以獲得專項救助，但不能享受低保金。

五是臨時救助標(biāo)準(zhǔn)。臨時救助是指對因火災(zāi)、交通事故等意外事件、家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭給予幫助。但是，評估突發(fā)性意外事故對生活造成的困難程度比較困難，再加上臨時救助的給付必須在非常短的時間內(nèi)實(shí)施，因此臨時救助的標(biāo)準(zhǔn)往往很難把握。為此，《社會救助暫行辦法》規(guī)定，臨時救助的具體事項、標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府確定、公布。

從以上分析可以看出，我國現(xiàn)階段低收入家庭救助、專項救助的資格條件需要與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。此外，司法、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、民族、宗教等政府部門以及社會力量也會提供很多方面的救助，而這些救助項目的受助資格往往也同低保資格捆綁在一起。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)是整個社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系的核心和關(guān)鍵。本文將先討論當(dāng)下所面臨的與社會救助標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的三個重要問題，即低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低與福利依賴、低保待遇標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與分類施保、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)確定與低保對象人數(shù)下降。在此基礎(chǔ)上，面向全面小康社會的時代背景提出完善我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系的政策建議。

二、我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中的三個重要問題

（一）低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低和福利依賴

總體看來，目前我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)的保障水平偏低，尤其是城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低較多。〔6〕從表1可以看出，2018年全國城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于城市人均可支配收入的20%，最低的湖南省只相當(dāng)于城市人均可支配收入的15%。全國農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村人均可支配收入的36%，最低的河南省僅為農(nóng)村人均可支配收入的26%。從國外的情況來看，發(fā)達(dá)國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)，例如歐盟的標(biāo)準(zhǔn)一般在平均收入的50%—60%。因此，與發(fā)達(dá)國家相比，我國的低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，尤其是城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低更多。

從理論上講，如果救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，那么救助制度將缺乏對貧困人口的吸引力。但在實(shí)踐中，我國低保制度卻存在較為嚴(yán)重的福利依賴問題。如何來解釋這一悖論呢？由于社會救助都要求瞄準(zhǔn)“貧困者”，但目前我國尚沒有為整個社會救助體系設(shè)計的“貧困標(biāo)準(zhǔn)”，專項救助和很多政府部門救助項目以及民間慈善組織的救助項目都缺乏獨(dú)立的資格標(biāo)準(zhǔn)，因此不得不將其救助資格與低保綁定在一起。在這種情況下，低水平的低保標(biāo)準(zhǔn)由于綁定了大量其他救助項目使得其實(shí)際待遇非常高，一些低保對象為了持續(xù)享受待遇而拒絕就業(yè)，進(jìn)而造成福利依賴?！?〕因此，盡管我國低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低，但是由于存在福利捆綁現(xiàn)象，使得低保制度的實(shí)際替代率非常高，進(jìn)而極大影響了受助者的就業(yè)積極性。這種情況與發(fā)達(dá)國家的“福利依賴”現(xiàn)象有著很大的區(qū)別，甚至被定義為“中國式福利依賴”〔8〕。福利捆綁現(xiàn)象的存在不僅助長了一些低保對象的懶惰，也使得提高低保標(biāo)準(zhǔn)變得比較困難。

表1 2018年各省城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)的人均可支配收入替代率

（二）低保救助標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與分類施保

目前，我國低保待遇標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮家庭人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)等微觀因素。除東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些城市外，如上海、福州、廈門等，大部分地區(qū)沒有針對不同家庭的具體情況確定彈性的保障標(biāo)準(zhǔn)，而是實(shí)施統(tǒng)一固定標(biāo)準(zhǔn)或分檔標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，不同類型、不同人口規(guī)模的家庭其生活困難程度是不一樣的，生活需求也存在一定差異。例如，如果家庭有兒童、重病患者、殘疾人等，其生活成本就要比普通家庭高得多。如果家庭人口數(shù)量多，其日常消費(fèi)和生活成本也要高。在這種情況下，如果實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)會產(chǎn)生救助過度或救助不足兩種極端情況。救助過度不僅容易造成福利依賴，也是公共財政資源的浪費(fèi)。救助不足則使得困難群體無法獲得有效幫助，還可能成為社會不穩(wěn)定因素。因此，發(fā)達(dá)國家，例如美國、澳大利亞等，通行的做法是針對不同的家庭人口規(guī)模執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。例如，根據(jù)美國健康與人文服務(wù)部（HHS）2020年的聯(lián)邦貧困線標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，在本土48個州，單身人士的貧困線為年收入12760美元。典型的美國家庭，一對父母兩個子女組成的四人家庭，其貧困線為26200美元，折合人民幣大約18萬元/年左右，人均4.6萬元/年，見表2。總體看來，家庭每增加一個人，以家庭計算的貧困線收入就增加4480美元。這種做法并不是以單人貧困標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，根據(jù)人口數(shù)進(jìn)行簡單翻倍的，而是在一定程度上考慮到了家庭規(guī)模帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

表2 2020年美國本土48個州和哥倫比亞特區(qū)貧困線

我國目前低保對象待遇給付的原則是按人保，即低保待遇是按照家庭內(nèi)部受保人數(shù)的多少進(jìn)行待遇累加的，因此并沒有考慮到人口數(shù)量增加所形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在實(shí)踐中，我國低保標(biāo)準(zhǔn)會采用根據(jù)家庭人口情況分類施保的方法來解決家庭需求差異的問題。例如，寧夏回族自治區(qū)永寧縣民政局制定的2018年的《農(nóng)村低保分類施保實(shí)施方案》規(guī)定：第一類保障對象（A類）是家庭主要成員長期完全喪失勞動能力或部分喪失生活自理能力，生活常年陷入困境的特別困難家庭。保障標(biāo)準(zhǔn)為490元，殘疾人為539元。第二類保障對象（B類）是家庭主要勞動力因殘疾、因傷或患重特大疾?。ㄩL期慢性?。┑仍虿糠謫适趧幽芰Γ^長時間生活比較困難的家庭，保障標(biāo)準(zhǔn)為375元，殘疾人為413元。第三類保障對象（C類），家庭主要勞動力因服刑、強(qiáng)制戒毒、意外傷害等原因，造成家庭人均收入暫時性低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的一般困難家庭，保障標(biāo)準(zhǔn)為285元（殘疾人為314元）?！?〕通過分類施保能夠在一定程度上考慮到不同低保家庭的需求差異，但并不能從根本上解決低保標(biāo)準(zhǔn)本身存在的問題。實(shí)際上，低保制度按人保的做法隱含的前提假設(shè)是：低保金只發(fā)放給低保對象本人，低保家庭中的其他成員是得不到幫助的。但是在實(shí)踐中，低保金通常是整個家庭的經(jīng)濟(jì)收入，不可能將低保人員與其他家庭成員分開。因此，我國目前的低保標(biāo)準(zhǔn)分類尚待進(jìn)一步細(xì)化。隨著我國生育政策的放開，我國的家庭人口規(guī)模會變得差異很大，可能出現(xiàn)人口數(shù)量非常多的家庭，例如五口之家、六口之家等。因此，不斷完善分類施保政策，并進(jìn)一步細(xì)化低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭分類標(biāo)準(zhǔn)，尤其是考慮家庭人口數(shù)量不同帶來的規(guī)模效應(yīng)，顯得更為迫切。

（三）收入和資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)確定與低保對象的數(shù)量下降

近年來，我國低保人數(shù)下降趨勢十分明顯。城市低保人數(shù)在1997年時只有87.9萬，覆蓋率為0.22%。城鎮(zhèn)低保人數(shù)到2003年時增加到2246.8萬，覆蓋率為4.29%，此后開始逐年下降。到2017年，城鎮(zhèn)低保人數(shù)為1261萬，覆蓋率只剩下1.55%。在2001年農(nóng)村低保制度初建時，農(nóng)村低保人數(shù)只有304.6萬人，覆蓋率只有0.38%。此后迅速上升，到2013年農(nóng)村低保人數(shù)為5388萬，覆蓋率到達(dá)8.56%，后又呈下降趨勢，見圖1。由于我國低保標(biāo)準(zhǔn)既是待遇標(biāo)準(zhǔn)也是資格標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，只有那些共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的人才有資格申請低保。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)偏低不僅導(dǎo)致我國現(xiàn)金救助待遇水平偏低，而且使得低保覆蓋面偏小。另外，盡管我國目前對于低保資格的收入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是明確的，但在實(shí)踐中，要做到對于申請家庭的收入判斷完全準(zhǔn)確是很難的。一些貧困家庭的收入可能是季節(jié)性的，有些是臨時性的，不好統(tǒng)計。尤其是農(nóng)村居民的農(nóng)林漁和畜牧業(yè)收入受季節(jié)、氣候、自然災(zāi)害以及市場供求等因素影響大，很難量化。如果家庭收入調(diào)查難以準(zhǔn)確，基層工作人員為了規(guī)避自身的責(zé)任和風(fēng)險，很容易將那些邊緣貧困群體排斥在外，導(dǎo)致受助人數(shù)下降。

圖1 1997—2017年中國城鄉(xiāng)低保受助率情況

資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)因素也是近幾年來導(dǎo)致我國低保人數(shù)下降的重要原因。與收入標(biāo)準(zhǔn)相比，我國的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)都是由各地自行規(guī)定的，在全國層面并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于各地的經(jīng)濟(jì)水平差異較大，因此目前各地的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)差異也非常大。在低保制度實(shí)施的早期階段，各地普遍缺乏資產(chǎn)狀況評估的量化標(biāo)準(zhǔn)，很多地方在實(shí)際操作中往往采取“一刀切”的方式。例如，低保戶不能擁有車輛、不能有存款、不能擁有兩套及以上的住房、不能擁有昂貴的家具或家用電器等。由于貧困家庭的狀況千差萬別，再加上資產(chǎn)本身的價值估算非常困難，采用“一刀切”的方式很容易造成一些本該獲得救助的家庭卻得不到救助。

近年來，各地也開始不斷完善關(guān)于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。例如，安徽省宿州市規(guī)定，從2018年開始有下列三種情形之一的不得獲得低保：（1）共同生活的家庭成員擁有機(jī)動車（不含殘疾人功能性補(bǔ)償代步機(jī)動車）、經(jīng)營性大型農(nóng)機(jī)具、經(jīng)營性船舶、經(jīng)營性房屋，價值超過當(dāng)?shù)氐捅Ｔ聵?biāo)準(zhǔn)24倍的；（2）共同生活的家庭成員有“企業(yè)法人”，并正在從事經(jīng)營活動，連續(xù)6個月營業(yè)純利潤超過月低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以上的，或雇傭他人從事經(jīng)營性活動的；（3）家庭人均現(xiàn)金資產(chǎn)（含儲蓄存款及利息）和持有有價證券等金融資產(chǎn)（含家庭擁有的高檔收藏品）總價值超過當(dāng)?shù)氐捅Ｔ聵?biāo)準(zhǔn)24倍的?！?0〕對于資產(chǎn)進(jìn)行價值評估的做法較之前期“一刀切”是重大進(jìn)步，但也并非沒有問題。實(shí)際上，決定一個地區(qū)的貧困家庭可以持有多少資產(chǎn)的因素非常多，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理氣候條件和社會文化心理等。例如，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困家庭擁有機(jī)動車可能是正常的。但對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，貧困家庭擁有車輛可能就是一件不正常的事情。在我國北方地區(qū)，貧困家庭擁有空調(diào)可以認(rèn)為是奢侈品；但在炎熱的南方地區(qū)，空調(diào)則可能會被認(rèn)為是必需品。貧困家庭是否允許有存款或者可以允許有多少存款與當(dāng)?shù)孛癖姷纳鐣睦砻芮邢嚓P(guān)。在西方國家，貧困家庭中的每個成員都擁有個人空間可能是正常的，而我國對于擁有個人私密空間的要求則并不那么高。由于資產(chǎn)涉及的種類眾多，標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)或過寬都將對受助對象的數(shù)量產(chǎn)生重大影響。

近年來，我國各地在社會救助工作中開始引入家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對，這使得在一段時間內(nèi)城鄉(xiāng)低保人數(shù)下降較快。例如，截至2014年9月中旬，甘肅省各地通過入戶調(diào)查、信息比對等形式共清退不符合低保條件的對象11.9萬戶，查處具體問題237起，追繳低保資金55.98萬元?！?1〕再如，2014年武漢市通過信息核對共清理或?qū)徟挥柰ㄟ^超標(biāo)家庭10323戶，避免低保資金損失約5000余萬元?！?2〕家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)建立之后，大量不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保人員被清退固然有早期家庭經(jīng)濟(jì)狀況核實(shí)困難的原因，但是與資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定關(guān)系更加密切。例如，低保家庭的存款數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)是一個決定低保人員數(shù)量的敏感因素。如果存款數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，那么可能將很多低收入家庭納入低保。反之，如果資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛，勢必也會造成大量低收入／貧困人員退出低保。此外，由于申請社會救助必須要授權(quán)相對應(yīng)部門核查家庭經(jīng)濟(jì)狀況，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺的引入可能會阻止很多潛在的申請對象。因此，如何因地制宜地制定救助家庭資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是一個亟須深入探討的課題。

三、優(yōu)化我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系的思路

從以上分析可以看出，我國目前的社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系存在一定問題。盡管當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低，但是由于很多其他社會救助項目因缺乏明確的資格標(biāo)準(zhǔn)而與低保資格標(biāo)準(zhǔn)捆綁在一起，導(dǎo)致低保制度實(shí)際受益水平非常高，這在一定程度上導(dǎo)致了救助對象的福利依賴問題。目前，我國低保待遇標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮受助家庭成員規(guī)模和結(jié)構(gòu)等微觀因素。雖然低保制度采取的分類施保的做法一定程度上可以彌補(bǔ)這一缺陷，但總體看來仍然較為粗放。隨著未來我國生育制度的放開，進(jìn)一步優(yōu)化低保待遇標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)顯得更加重要。雖然低保的收入標(biāo)準(zhǔn)界定得非常清楚，但在實(shí)踐中由于居民收入的季節(jié)性、臨時性、農(nóng)村經(jīng)營性收入需要核算等原因，使得準(zhǔn)確查清貧困家庭收入仍然存在困難，這在一定程度上也會影響低保人員的數(shù)量。與收入標(biāo)準(zhǔn)相比，資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定更加困難。如果由于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)過于粗放而采取“一刀切”的做法，那么很多需要救助的家庭就會被排斥在救助制度之外。近年來，我國開始進(jìn)一步細(xì)化資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，但是由于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會文化心理、地理氣候條件等復(fù)雜因素的影響，要形成科學(xué)合理的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系仍然需要一個較為長期的探索過程。

基于以上結(jié)論，結(jié)合我國全面小康社會建設(shè)的時代背景，我國未來構(gòu)建社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)從以下幾個方面著手。

第一，適度提高救助標(biāo)準(zhǔn)的保障水平。2020年我國將完全消除絕對貧困人口并進(jìn)入緩解相對貧困階段，因此社會救助制度也應(yīng)隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。我國目前的社會救助標(biāo)準(zhǔn)給付尚處于較低水平。隨著社會的發(fā)展，社會救助標(biāo)準(zhǔn)水平應(yīng)更多地考慮貧困者的發(fā)展需求，以滿足新時代對貧困家庭救助的需要，比如職業(yè)技術(shù)教育、培訓(xùn)等服務(wù)的成本也算作救助標(biāo)準(zhǔn)的組成部分。由于我國區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯，因此，社會救助項目不可能采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平來具體確定。此外，社會救助項目的標(biāo)準(zhǔn)也要隨著當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣哌M(jìn)行適度調(diào)整，建立起與物價指數(shù)、工資和收入、消費(fèi)支出等關(guān)鍵影響因素的聯(lián)動機(jī)制。

第二，完善不同救助項目標(biāo)準(zhǔn)，形成梯度化標(biāo)準(zhǔn)體系。從目前的情況來看，我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)至少包括低保標(biāo)準(zhǔn)、低收入標(biāo)準(zhǔn)、專項救助標(biāo)準(zhǔn)、臨時救助標(biāo)準(zhǔn)和社會慈善救助標(biāo)準(zhǔn)五個組成部分。每個救助項目要根據(jù)貧困家庭的需求確定各自標(biāo)準(zhǔn)，既要相互關(guān)聯(lián)，又要保持相對獨(dú)立，盡量避免救助資格條件之間的相互捆綁。社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系除了要考慮收入和資產(chǎn)之外，還應(yīng)將消費(fèi)支出、家庭需求差異等因素考慮進(jìn)去。通過構(gòu)建多層次、梯度化的社會救助項目標(biāo)準(zhǔn)體系，滿足不同類型的救助對象的需求，逐漸剝離與低保制度的福利捆綁。

第三，依據(jù)家庭人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模細(xì)化低保分類標(biāo)準(zhǔn)。目前的分類施保仍然比較粗放，并且有福利捆綁之嫌。隨著專項福利制度，例如殘疾人兩項補(bǔ)貼、困境兒童補(bǔ)貼、老年人福利等的完善，分類施保的福利部分應(yīng)逐漸從低保中剝離出來。另外，隨著未來全面放開生育，我國也可能會出現(xiàn)大家庭甚至超大家庭。在這種情況下，低保標(biāo)準(zhǔn)就需要將家庭規(guī)模邊際效應(yīng)因素放進(jìn)低保標(biāo)準(zhǔn)的考量中，按照家庭人口數(shù)量進(jìn)一步細(xì)化低保待遇標(biāo)準(zhǔn)。

第四，進(jìn)一步明確收入和家庭財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于目前我國農(nóng)村家庭收入核查困難的情況，可以考慮建立社會救助申請家庭收入認(rèn)定測算指標(biāo)體系。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入特點(diǎn)，選擇城鄉(xiāng)居民家庭普遍涉及、具有共性、基本反映家庭收入水平的關(guān)鍵收入項目作為核算內(nèi)容，并通過勞動力系數(shù)折算量化申請家庭的實(shí)際純收入水平。在確定財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)時，首先要區(qū)分哪些屬于必需品和哪些屬于非必需品，然后在此基礎(chǔ)上計算各類財產(chǎn)相應(yīng)的價格上限。各地可以根據(jù)本地實(shí)際情況，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會心理、文化傳統(tǒng)等因素，形成財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)清單，作為貧困家庭申請社會救助的依據(jù)。社會救助的目標(biāo)是為了讓貧困家庭擁有一定的生存和發(fā)展能力，因此應(yīng)當(dāng)允許申請者擁有一定數(shù)量的維持基本生活和生產(chǎn)的財產(chǎn)。