基于公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性的民用機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理模式探討

□ 李 菲 黃 翔 顧承東/文

近年來，我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)數(shù)量顯著增加，機(jī)場(chǎng)保障能力極大提升，業(yè)內(nèi)外對(duì)機(jī)場(chǎng)的認(rèn)識(shí)不斷深化。2009 年頒布實(shí)施的《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）將民用機(jī)場(chǎng)定位為公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有公益性和收益性雙重特征。經(jīng)過十多年的發(fā)展，雖然對(duì)機(jī)場(chǎng)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)識(shí)已經(jīng)得到了很大的提升，但在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理中，公益性屬性要求機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，千方百計(jì)滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和對(duì)外開放的需要；收益性屬性又要求機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)必須提升經(jīng)營(yíng)效益，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。機(jī)場(chǎng)如何在保障公益性基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)收益最大化？這一問題急需破解。

我國(guó)機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理中存在的問題及原因

民用機(jī)場(chǎng)屬地化改革后，我國(guó)機(jī)場(chǎng)一直以企業(yè)模式承擔(dān)著機(jī)場(chǎng)區(qū)域范圍的公共職責(zé)，不僅要以較低的收益滿足機(jī)場(chǎng)自身投資、運(yùn)營(yíng)和機(jī)場(chǎng)公共區(qū)域管理，而且部分機(jī)場(chǎng)還要承擔(dān)帶動(dòng)省內(nèi)中小機(jī)場(chǎng)發(fā)展的使命。隨著機(jī)場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，部分市場(chǎng)化意識(shí)逐漸增強(qiáng)的千萬級(jí)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)努力提升收益水平以平衡承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施的功能性職責(zé)而產(chǎn)生的巨大成本，但仍困難重重。經(jīng)過對(duì)部分大型機(jī)場(chǎng)調(diào)研，歸納總結(jié)出現(xiàn)這一問題的根本原因在于機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)不對(duì)等，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)定位不清晰導(dǎo)致無法充分發(fā)揮區(qū)域主體責(zé)任

2002 年起的民航體制改革，按照屬地化原則將機(jī)場(chǎng)交由地方政府管理，組建機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）公司，明確機(jī)場(chǎng)按照企業(yè)化模式運(yùn)作。2009 年7 月1 日頒布實(shí)施的《條例》提出民用機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，淡化了機(jī)場(chǎng)的企業(yè)屬性。

《條例》雖然對(duì)機(jī)場(chǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性進(jìn)行了定位，但隨后相關(guān)政策文件沒有對(duì)該定位給予更為有效地支撐，對(duì)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)部分必要管理職能的授權(quán)缺位，使得在實(shí)際運(yùn)行中，機(jī)場(chǎng)與航空公司、地服公司等駐場(chǎng)單位以及與機(jī)場(chǎng)所在地政府之間的關(guān)系備受關(guān)注，特別體現(xiàn)在對(duì)土地的規(guī)劃及使用上。由于機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)一般是國(guó)有企業(yè)，不是一級(jí)政府法定機(jī)構(gòu)組織，且未獲得政府授權(quán)，因而無法代表政府對(duì)機(jī)場(chǎng)紅線范圍內(nèi)的土地進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。目前，大部分機(jī)場(chǎng)紅線范圍內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)分散，且遠(yuǎn)期規(guī)劃利用土地尚在地方政府管理范圍之內(nèi)，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)無法充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)更好地行使服務(wù)管理職能。

（二）屬地化管理后機(jī)場(chǎng)沒有被賦予與責(zé)任匹配的權(quán)利

機(jī)場(chǎng)一直承擔(dān)著大量的社會(huì)公共職責(zé)，包括水電轉(zhuǎn)供、消防、市政、綠化、醫(yī)療救護(hù)、應(yīng)急救援等，但卻沒有被充分賦予能夠彌補(bǔ)其承擔(dān)社會(huì)職責(zé)成本的相關(guān)收益權(quán)，包括無法獲得機(jī)場(chǎng)區(qū)域范圍的土地增值收益，也無法通過特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓部分業(yè)務(wù)。

自2020 年1 月1 日起正式實(shí)施的《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》明確將運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)相關(guān)職責(zé)定為中央和地方共同事權(quán)，地方政府負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、公安等具體事項(xiàng)，但是并未明確規(guī)定機(jī)場(chǎng)公共管理職能屬于中央事權(quán)還是地方事權(quán)，應(yīng)由誰出資，經(jīng)營(yíng)成本由誰負(fù)擔(dān)。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，行業(yè)管理機(jī)構(gòu)、地方政府和機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)三方關(guān)注點(diǎn)并不一致。行業(yè)管理機(jī)構(gòu)需要在貫徹國(guó)家和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、滿足各地區(qū)基本發(fā)展需求的同時(shí)，大體實(shí)現(xiàn)區(qū)域間平衡；地方政府追求機(jī)場(chǎng)規(guī)模和發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)，在盡量獲得更多的中央財(cái)政資金基礎(chǔ)上，通過杠桿手段最大化滿足未來地區(qū)發(fā)展需求；機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)一方面是公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理者，另一方面是機(jī)場(chǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，要在保障公共基礎(chǔ)設(shè)施功能、提高規(guī)模水平、確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值、滿足績(jī)效考核要求等多方面之間尋找平衡。社會(huì)公共職責(zé)的受益范圍是機(jī)場(chǎng)所在地及周邊地區(qū)，且有較強(qiáng)的外部性，理應(yīng)由地方政府承擔(dān)，或由地方政府授權(quán)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)并給與一定的外部性補(bǔ)償。

（三）機(jī)場(chǎng)自身收益水平無法滿足龐大的建設(shè)投資需求

由于高昂的投資成本，公共基礎(chǔ)設(shè)施盈利水平普遍較低。同時(shí)機(jī)場(chǎng)航空性業(yè)務(wù)收費(fèi)屬于價(jià)格管制業(yè)務(wù)，政府定價(jià)政策對(duì)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)盈利水平影響較大，而非航收入也受市場(chǎng)需求等因素影響。根據(jù)《民航統(tǒng)計(jì)年鑒》，2010 ～2017 年，我國(guó)機(jī)場(chǎng)平均資產(chǎn)負(fù)債率43%，收入利潤(rùn)率5.2%，資產(chǎn)收益率1%。2017年的民用機(jī)場(chǎng)收費(fèi)調(diào)整方案，部分調(diào)整了執(zhí)行10年之久的機(jī)場(chǎng)收費(fèi)價(jià)格，使得近三年來，機(jī)場(chǎng)行業(yè)平均營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率提高到14%，資產(chǎn)收益率提高到1.5%。但機(jī)場(chǎng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)率一直保持在4.6%（見圖1），遠(yuǎn)高于機(jī)場(chǎng)資產(chǎn)收益率水平，機(jī)場(chǎng)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的正外部性明顯，其社會(huì)效益明顯高于經(jīng)濟(jì)效益。

近年來我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資額不斷增加，即使有中央和地方兩級(jí)政府的資本金，機(jī)場(chǎng)公司也還是要承擔(dān)大量的負(fù)債。根據(jù)初步調(diào)研，我國(guó)北上廣深以及成都機(jī)場(chǎng)“十四五”時(shí)期平均投資額高達(dá)500億元，即使是上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)這種盈利能力較強(qiáng)的機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)也無法憑公司自身的盈利承擔(dān)如此巨大的投資，其他絕大部分機(jī)場(chǎng)根本無力承受。

（四）機(jī)場(chǎng)公共屬性與地方國(guó)資偏重于經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)考核存在矛盾

地方政府雖然已經(jīng)意識(shí)到機(jī)場(chǎng)是服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的對(duì)外交流平臺(tái)，其產(chǎn)生的效益主要是推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的社會(huì)效益，但許多地方國(guó)資管理部門即使將機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)定位為功能性企業(yè)，仍然在考核指標(biāo)體系上設(shè)置了利潤(rùn)總額、凈資產(chǎn)收益率、經(jīng)濟(jì)增加值、成本費(fèi)用占比、國(guó)有資本保值增值率等經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)，有的經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)權(quán)重甚至超過了50%。

機(jī)場(chǎng)是典型的資產(chǎn)密集型和勞動(dòng)密集型企業(yè)，在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的過程中需投入大量的資金和人力，在機(jī)場(chǎng)因無法通過土地統(tǒng)一管理而開展多樣化的非航業(yè)務(wù)情況下，機(jī)場(chǎng)收入與航空業(yè)務(wù)量呈明顯的正相關(guān)關(guān)系，增長(zhǎng)有限且受到政府定價(jià)限制。如果在改擴(kuò)建周期，新建項(xiàng)目投運(yùn)后的幾年機(jī)場(chǎng)也極大可能是虧損狀態(tài)。同時(shí)，我國(guó)部分地方機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)是機(jī)場(chǎng)集團(tuán)，還負(fù)責(zé)管轄區(qū)內(nèi)中小機(jī)場(chǎng)，即使核心機(jī)場(chǎng)收益較好，但將中小機(jī)場(chǎng)納入后也會(huì)大大拉低機(jī)場(chǎng)集團(tuán)的收益水平。因此，過高的經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)權(quán)重不利于機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)提升安全服務(wù)管理能力，也不利于機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮管理職能，在一定程度上制約了機(jī)場(chǎng)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的拉動(dòng)作用。

機(jī)場(chǎng)的基本經(jīng)濟(jì)屬性

從經(jīng)濟(jì)理論角度來看，機(jī)場(chǎng)具有準(zhǔn)公共品屬性和自然壟斷屬性。這樣的經(jīng)濟(jì)屬性讓機(jī)場(chǎng)可以通過獲得政策授權(quán)，既承擔(dān)公共設(shè)施職責(zé)，也能夠享受部分資產(chǎn)收益，構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等的管理模式。

（一）機(jī)場(chǎng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性

機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，必然具有公共屬性，要無差別地為航空運(yùn)輸企業(yè)、旅客和貨主提供航空運(yùn)輸輔助服務(wù)，在特殊時(shí)期還要具備應(yīng)急救援等國(guó)家公共職責(zé)。但機(jī)場(chǎng)本身也具有資產(chǎn)的可分割性，在一定擁擠程度下又具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特征。民用機(jī)場(chǎng)的這些經(jīng)濟(jì)屬性，決定了其同時(shí)具有公共性和收益性兩種特征（見圖2）。

圖2： 機(jī)場(chǎng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性原理

機(jī)場(chǎng)的公共特征主要體現(xiàn)在其具有較強(qiáng)的外部性。從橫向上看，機(jī)場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。2017年2 月23 日，習(xí)近平總書記在考察北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)時(shí)強(qiáng)調(diào)，新機(jī)場(chǎng)“是國(guó)家發(fā)展一個(gè)新的動(dòng)力源”。而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)來說，機(jī)場(chǎng)是一個(gè)地區(qū)對(duì)外空中交通運(yùn)輸?shù)臉蛄?，隨著客貨運(yùn)輸規(guī)模的擴(kuò)大和航線網(wǎng)絡(luò)的拓展，機(jī)場(chǎng)將最終演化成具有自我組織能力的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，并對(duì)附近產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)產(chǎn)生輻射效應(yīng)。從縱向上看，機(jī)場(chǎng)是許多行業(yè)賴以生存的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。機(jī)場(chǎng)的運(yùn)輸服務(wù)對(duì)“航空密集型”產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和景氣狀況影響巨大，方便而快捷的航空運(yùn)輸服務(wù)也將吸引這些產(chǎn)業(yè)在機(jī)場(chǎng)附近落戶。從整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)來看，機(jī)場(chǎng)快捷便利的運(yùn)輸服務(wù)，四通八達(dá)的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，降低了商業(yè)活動(dòng)的交易成本，提高了經(jīng)濟(jì)效率，通過發(fā)揮對(duì)橫向和縱向產(chǎn)業(yè)的聯(lián)結(jié)作用，推動(dòng)著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

機(jī)場(chǎng)的收益特征主要體現(xiàn)在由流量帶來的商業(yè)價(jià)值。機(jī)場(chǎng)是航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，匯集了大量的人流、物流、信息流和資金流，潛藏著巨大的商業(yè)價(jià)值，規(guī)模越大的機(jī)場(chǎng)，收益性越強(qiáng)。2016 年民航非航收入比例約為39%（見圖3），旅客吞吐量超過1000 萬人次以上的機(jī)場(chǎng)平均非航收入比例約為41%，其中北京首都、上海浦東等超大型機(jī)場(chǎng)的非航收入比例超過50%。所以，機(jī)場(chǎng)在企業(yè)化運(yùn)作下，可以將收益資產(chǎn)分離出來，高效運(yùn)作，提高機(jī)場(chǎng)整體經(jīng)濟(jì)效益。

（二）機(jī)場(chǎng)的自然壟斷屬性

由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、資本沉淀和生命周期長(zhǎng)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面的進(jìn)入壁壘，形成了機(jī)場(chǎng)的自然壟斷屬性。

首先，機(jī)場(chǎng)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，其平均成本和邊際成本總是隨客貨吞吐量的增加而降低。英國(guó)機(jī)場(chǎng)早期的研究表明，當(dāng)機(jī)場(chǎng)的年客流量上升到100萬或150 萬時(shí)，其單位成本會(huì)急劇下降，當(dāng)機(jī)場(chǎng)年客流量超過300 萬時(shí)，單位成本不再發(fā)生明顯變化。其次，機(jī)場(chǎng)具有投資整體供給特點(diǎn)。機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目規(guī)模大，且各部分相互聯(lián)系，互為依存條件，必須同時(shí)建成才能發(fā)揮作用，投入初期就需要大量原始資本。第三，與一般基礎(chǔ)設(shè)施一樣，機(jī)場(chǎng)一旦形成生產(chǎn)能力，可持續(xù)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的生命周期較長(zhǎng)。

機(jī)場(chǎng)的自然壟斷屬性要求機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)要形成長(zhǎng)期、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)管理能力。

典型案例分析

基于機(jī)場(chǎng)的基本經(jīng)濟(jì)屬性，世界上主要樞紐機(jī)場(chǎng)一般按照權(quán)責(zé)對(duì)等的基本原則賦予機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和收益權(quán)。

亞洲主要機(jī)場(chǎng)大多將機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)定位為經(jīng)營(yíng)管理主體，并賦予相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。中國(guó)香港地區(qū)和新加坡分別通過《香港機(jī)場(chǎng)管理局條例》和《新加坡民用航空法》從立法層面明確機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資責(zé)任，也被賦予了相應(yīng)收益權(quán)，從而能夠支付巨額的建設(shè)投資。其中，香港機(jī)場(chǎng)管理局具有機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)所有業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與管理地位，尤其是擁有機(jī)場(chǎng)土地的法定授權(quán)管理職責(zé)，在法定期限內(nèi)取得、持有、出租及處置機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)包括土地在內(nèi)的各種資產(chǎn)，還可通過專營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)牌照及投資入股等方式讓渡部分機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)。新加坡樟宜機(jī)場(chǎng)公司享有機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)土地使用權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)，具有對(duì)機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)人的選擇權(quán)和管理權(quán)。

也有部分地區(qū)將機(jī)場(chǎng)定位為公益設(shè)施，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)也無需以企業(yè)模式運(yùn)營(yíng)。如紐約都市圈機(jī)場(chǎng)群明確將機(jī)場(chǎng)定位為公益屬性，作為機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的紐約港務(wù)局沒有經(jīng)濟(jì)效益考核指標(biāo)壓力，同時(shí)也不承擔(dān)建設(shè)投資的職責(zé)。

在上述兩種管理模式的對(duì)比下，借鑒亞洲部分機(jī)場(chǎng)采取的管理模式更適合?；诖?，上海機(jī)場(chǎng)和深圳機(jī)場(chǎng)先行先試，通過各種政策創(chuàng)新緩解機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過程中的定位偏離。上海市于1996 年就發(fā)布了《上海市民用機(jī)場(chǎng)地區(qū)管理?xiàng)l例》，明確上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及其相關(guān)的公共事務(wù)管理，并依照本條例的授權(quán)在機(jī)場(chǎng)地區(qū)依法實(shí)施行政處罰，同時(shí)將機(jī)場(chǎng)用地范圍內(nèi)的規(guī)劃編制、調(diào)整、修訂和前置管理授權(quán)給機(jī)場(chǎng)集團(tuán)。2013 年，上海市將上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司定位為功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)要求上海機(jī)場(chǎng)聚焦航空主業(yè)的核心業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)盡量走社會(huì)化、市場(chǎng)化的道路。深圳市則通過“政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資，機(jī)場(chǎng)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理”的方式理順機(jī)場(chǎng)公共基礎(chǔ)設(shè)施職責(zé)和機(jī)場(chǎng)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)。深圳市政府根據(jù)每期項(xiàng)目所需資金，結(jié)合機(jī)場(chǎng)集團(tuán)自身承擔(dān)能力以及未來一段時(shí)間的財(cái)務(wù)情況預(yù)測(cè)，合理安排建設(shè)資金的籌集方式。同時(shí)，積極探索項(xiàng)目建設(shè)所需土地資源通過作價(jià)出資等方式注入機(jī)場(chǎng)集團(tuán)，既減輕了機(jī)場(chǎng)作為建設(shè)單位的地價(jià)資金壓力，又讓機(jī)場(chǎng)可以合法取得項(xiàng)目用地的土地使用權(quán)。2013 年，深圳市政府出臺(tái)《深圳市國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》（深府辦函〔 2013 〕 50號(hào)），選取地鐵集團(tuán)、機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、建設(shè)發(fā)展公司三家國(guó)有企業(yè)在先試先行、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，開展土地使用權(quán)作價(jià)出資試點(diǎn)。

對(duì)我國(guó)機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理模式的思考

基于機(jī)場(chǎng)的基本經(jīng)濟(jì)屬性和我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)定位，借鑒國(guó)內(nèi)外主要機(jī)場(chǎng)權(quán)責(zé)對(duì)等的經(jīng)營(yíng)管理理念和方法，提出以下思考和建議。

（一）明確機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)場(chǎng)管理的責(zé)任和權(quán)利

機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，為提高經(jīng)營(yíng)管理效率，我國(guó)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)普遍采取了企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的手段，但不能因此否認(rèn)機(jī)場(chǎng)的公共屬性和定位，而應(yīng)進(jìn)一步明確機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在機(jī)場(chǎng)區(qū)域范圍享有的主體責(zé)任和對(duì)等的權(quán)利，創(chuàng)造必要條件推動(dòng)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)更好地完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，全面服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

按照財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定，公共基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)有形資產(chǎn)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)的組成部分，具有特定用途且一般不可移動(dòng)，按照“誰負(fù)責(zé)管理維護(hù)、誰入賬”的基本原則，受地方政府委托的各地機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)具備該公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)職責(zé)，可以在會(huì)計(jì)上確認(rèn)資產(chǎn)，同時(shí)也應(yīng)具備該資產(chǎn)帶來的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，市場(chǎng)化較早的我國(guó)港口管理機(jī)構(gòu)很早就被賦予了經(jīng)營(yíng)管理權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)港口法》第三章明確提出港口經(jīng)營(yíng)的范圍、管理責(zé)任、價(jià)格以及保持公平競(jìng)爭(zhēng)等相關(guān)內(nèi)容。2009 年交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》，提出港口經(jīng)營(yíng)的定義，并進(jìn)一步詳細(xì)闡述了港口經(jīng)營(yíng)的資質(zhì)管理、經(jīng)營(yíng)管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容。通過一部法律和一個(gè)部門規(guī)章將港口經(jīng)營(yíng)人明確為企業(yè)法人，港口管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)港口的規(guī)劃、建設(shè)管理和經(jīng)營(yíng)監(jiān)管職責(zé)。

機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)實(shí)際代表地方政府承擔(dān)機(jī)場(chǎng)紅線范圍內(nèi)的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，同時(shí)也承擔(dān)該區(qū)域范圍內(nèi)的公共管理職責(zé)。而機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資所需資金相當(dāng)一部分需要機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款并償還，所以也應(yīng)該具備部分資產(chǎn)的收益權(quán)和經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓權(quán)。應(yīng)該從上位文件中進(jìn)一步明確機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家和地方政府擁有機(jī)場(chǎng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，理順機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理實(shí)體的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

（二）按照機(jī)場(chǎng)承擔(dān)的公共設(shè)施職責(zé)賦予相應(yīng)的土地增值收益權(quán)

機(jī)場(chǎng)的公共屬性決定了外部效益中一部分受益人是某些局部群體和社會(huì)全體（如帶動(dòng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚），機(jī)場(chǎng)投資者無法通過市場(chǎng)手段取得利益返還。由于這部分公共利益的存在，政府在機(jī)場(chǎng)建設(shè)中應(yīng)該承擔(dān)投資責(zé)任。外部效益的另外一部分，主要是周邊的土地和物業(yè)增值，受益者也不全是機(jī)場(chǎng)投資者，在運(yùn)營(yíng)過程中也并沒有直接的手段將其收回。所以，為了機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理上的可持續(xù)發(fā)展，一方面政府要適當(dāng)投入，另一方面還需把周邊土地、物業(yè)增值收益返還給機(jī)場(chǎng)投資主體。

土地是機(jī)場(chǎng)承載外部效益的重要可供開發(fā)資源，也是機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)由經(jīng)營(yíng)型向管理型轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)條件。首先，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，機(jī)場(chǎng)紅線范圍內(nèi)的土地都應(yīng)由政府或代表政府的機(jī)場(chǎng)管理當(dāng)局牽頭進(jìn)行規(guī)劃和管理。要充分發(fā)揮機(jī)場(chǎng)在臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)中的核心作用和專業(yè)性，強(qiáng)化機(jī)場(chǎng)對(duì)所轄土地的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一使用”，充分保障機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在機(jī)場(chǎng)土地規(guī)劃管理上的主動(dòng)權(quán)。其次，機(jī)場(chǎng)內(nèi)任何單位使用機(jī)場(chǎng)土地都必須是有償?shù)?，但可以根?jù)項(xiàng)目差異采取不同的方式和價(jià)格。對(duì)管理保障性功能用地，可以土地開發(fā)和市政配套等實(shí)際成本支付地價(jià)，對(duì)其他經(jīng)營(yíng)性功能用地，則完全采用市場(chǎng)價(jià)格支付地價(jià)。再次，土地使用權(quán)的收益是機(jī)場(chǎng)重要的收入來源，要通過合理的機(jī)制、模式用于機(jī)場(chǎng)的開發(fā)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)外部效益內(nèi)部化，支持機(jī)場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)的投資方式

機(jī)場(chǎng)屬于資金密集型行業(yè)，具有建設(shè)投資數(shù)額大、財(cái)務(wù)費(fèi)用與固定費(fèi)用支出大、投資回收期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性用途的收益也多用于彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)的成本。根據(jù)《劃撥用地目錄》（國(guó)土資源部第9 號(hào)令），民用機(jī)場(chǎng)設(shè)施用地中大部分用地符合行政劃撥條件，目前絕大多數(shù)機(jī)場(chǎng)建設(shè)土地是政府采用劃撥方式供應(yīng)，既不能流轉(zhuǎn)也不能用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開發(fā)。

根據(jù)我國(guó)土地使用管理相關(guān)規(guī)定，國(guó)有土地的有償使用方式包括出租、出讓、作價(jià)出資、作價(jià)入股四種。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的目標(biāo)，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)需要獲得相應(yīng)的土地收益權(quán)，就必須以有償使用的方式獲得土地。劃撥土地轉(zhuǎn)商業(yè)用地需繳納大量的土地出讓金，而目前政府采用作價(jià)出資模式供應(yīng)土地雖不用支付土地出讓金，但卻僅限于國(guó)有企業(yè)改制中涉及的劃撥土地使用權(quán)處置。土地是政府對(duì)機(jī)場(chǎng)最大的投入，也是機(jī)場(chǎng)的核心資源之一，必須完善相應(yīng)法規(guī)制度，創(chuàng)新地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)的投資投入方式。可借鑒深圳市對(duì)機(jī)場(chǎng)集團(tuán)采取的土地使用權(quán)作價(jià)出資方式，制定符合各地區(qū)實(shí)際情況的政府投資方式。

（四）科學(xué)制定對(duì)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核指標(biāo)體系

機(jī)場(chǎng)屬地化改革的初衷和目標(biāo)是在中央和地方政府的支持下，讓大多數(shù)機(jī)場(chǎng)具備推向市場(chǎng)的條件。但經(jīng)過十幾年的發(fā)展，只有規(guī)模達(dá)到一定程度的大型機(jī)場(chǎng)具備推向市場(chǎng)的條件，即使有一定盈利的機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，其經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率和資產(chǎn)收益率也都較一般的工業(yè)企業(yè)更低。

地方政府國(guó)資部門應(yīng)按照機(jī)場(chǎng)規(guī)模的不同，制定多維度的績(jī)效考核指標(biāo)體系。對(duì)于履行出資人職責(zé)、承擔(dān)重大公共職能的機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)更強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益，如重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度、生產(chǎn)規(guī)模、服務(wù)質(zhì)量、航線通達(dá)性、突發(fā)事件應(yīng)急處置能力、完成地方重點(diǎn)工作等指標(biāo)，調(diào)減經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)權(quán)重。小型機(jī)場(chǎng)可以參照事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式，按照收付實(shí)現(xiàn)制計(jì)算經(jīng)營(yíng)成果，以收入是否能夠彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本作為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，確保機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)能夠更好地發(fā)揮社會(huì)效益。