“放管服”背景下貴州政務集成套餐服務模式研究
——基于扎根理論的質性分析

張 南

（貴州民族大學，貴州 貴陽550025）

一、引言

李克強總理在2016年5月9日召開的全國推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議上明確提出“深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務，推進行政體制改革轉職能提效能”①詳見2016年5月9日李克強在全國推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議上的講話《深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務 推進行政體制改革轉職能提效能》。，標志著“放管服”改革在全國范圍的全面推進?！胺殴芊笔侵刚块T下放行政權力、強化監(jiān)管職能、減少對市場的干預、增強政府部門的服務性，從而實現簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務［1］，提高地方政府治理現代化的能力和水平。為推動“放管服”改革，國務院于2016年先后制定了《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《關于印發(fā)“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》等文件，“互聯網+政務服務”試點示范工作在全國范圍內逐步展開。2018年，《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》等文件相繼發(fā)布，要求加快推進政務服務“一網通辦”，讓企業(yè)和群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”，解決“辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑”的問題。貴州省委、省政府堅決貫徹落實黨中央、國務院關于“放管服”改革的決策部署，深入推進政務服務工作改革。貴州省人民政府辦公廳于2018年10月發(fā)布了《關于公布深化行政審批制度改革推進審批服務便民化“六張清單”的通知》，政府服務改革試點示范工作在貴州省內全面展開，貴州多地政務服務中心積極組織開展行政審批服務工作，并在政府服務實踐中逐漸形成了政務集成套餐服務新模式。本文認為，在“放管服”改革背景下透視地方政府治理實踐，對貴州政務集成套餐服務模式進行理性思考，具有一定的理論價值和重要的現實意義。

二、文獻回顧

（一）國外關于政務服務的研究

從研究主題來看，國外關于政務服務的研究主要集中在公眾對電子政務的接受度、公眾采用電子政務的影響因素、電子政府計劃的操作程序以及電子政府構建的關鍵要素等方面。Carter和Bélanger［2］認為電子政務為政府提供服務和公眾社會參與提供了便利，感知的易用性、兼容性、可信度是影響公眾電子政務采用意愿的重要因素。AlAwadhi和Morris［3］研究發(fā)現，有用性、易用性、體制改革、文化和社會等方面的因素共同影響公眾采用電子政務的決定。Anthopoulos等［4］主要探討了電子政府計劃的操作程序，認為電子政府的主要目標是向市民提供“一站式”服務，盡量減少在公共服務執(zhí)行過程中所需要的時間和成本，采用自動化和非自動化辦公相結合的協作方式，塑造電子政府“一站式”服務平臺。Venkatesh等［5］對市民是否采用電子政務進行了分階段調查，結果表明公眾對電子政務技術的態(tài)度顯著影響其使用電子政務的意愿和滿意度，不同群體在使用電子政府服務的選擇方面存在差異。

從研究區(qū)域來看，國外學者研究了羅馬尼亞、馬來西亞、荷蘭、印度等區(qū)域的電子政府服務經驗。Colesca和Dobrica［6］研究發(fā)現，羅馬尼亞民眾電子政務使用率較高，該國政府部門一直在努力提高目標用戶對電子政務的使用頻率。Lean等［7］對馬來西亞的電子政務實施情況進行了探索性研究，發(fā)現馬來西亞民眾普遍愿意使用電子政府服務系統，政府信任、感知有用性、感知相對優(yōu)勢、感知形象等因素對公眾電子政務服務使用意愿具有顯著的正向影響，感知復雜性對公眾電子政務服務使用意愿有顯著的負向影響。Horst等［8］探討了荷蘭政府的公共服務數字化治理模式，發(fā)現公眾對政府的信任水平和基礎設施的完備程度是影響公眾采用電子政府服務的關鍵所在，風險感知等因素在電子政府服務實施中應得到足夠重視。Kumar和Best［9］分析了印度部分地區(qū)電子政府服務情況，發(fā)現電子政務服務水平對當地的社會價值和經濟價值具有顯著影響，整體上看，印度國內電子政府服務計劃尚需改進。

從研究方法來看，國外學者多采用相關分析、數理統計、內容分析等方法展開具體研究，也有學者嘗試構建數學模型，運用定量分析方法開展實證研究，如因子分析法和結構方程模型等。Phang等［10］運用相關分析方法測度了老年人對電子政務服務的接受度，發(fā)現大部分接受調研的老年人都愿意使用電子政務服務，對互聯網的認知程度和對電腦的熟悉程度等因素對老年人是否采用電子政務服務具有重要影響。Steyaert［11］運用數理統計方法分析了美國電子政務服務項目，通過對比聯邦和州電子政務服務機構的發(fā)展現狀，結合統計和調查數據對其電子政務服務的可靠性進行了評估。Kaaya［12］運用內容分析法對電子政務網站的現狀進行了研究，發(fā)現東非國家的網站構建呈現出從簡單到復雜的變化趨勢，電子政府服務的發(fā)展朝著標準化方向邁進，公眾使用電子政務網站的頻率較高。Hideki等［13］從使用者的角度衡量了電子政府帶來的效益，并確定了多項政府效益評價指標，使用李克特量表和因子分析法對每項效益指標進行評級，結果顯示公眾對電子政府的實際滿意度較高。Suki和Ramayah［14］基于技術接受度相關理論，運用結構方程模型探尋了用戶接受電子政務服務的影響因素，發(fā)現感知的有用性、易用性、兼容性、人際影響、外部影響、自我效能、便利條件、態(tài)度、主觀規(guī)范、感知行為控制、使用電子政務服務的意愿是影響公眾接受電子政務服務的重要因素。

（二）國內關于政務服務的研究

從研究主題來看，國內關于政務服務的研究主要集中在政府網絡回應效度、電子政務服務績效評估以及政務短視頻傳播特征等方面。寧靚等［15］結合大數據背景構建了政府網絡回應效度理論模型，從回應狀態(tài)、回應質量、回應時效等方面對山東政務服務網“辦事咨詢”板塊的大數據進行了分析，研究發(fā)現隨著網絡空間下公眾個性化訴求表達數量的增多，政府參與網絡回應的程度也不斷提高。劉新萍等［16］從法規(guī)政策、組織與執(zhí)行、標準規(guī)范等維度構建了政府數據開放準備度研究框架，測度了當前我國地方政府數據開放的準備度水平，發(fā)現政府數據開放的準備度尚有較大的提升空間。壽志勤等［17］對政務公開績效評估的起源和發(fā)展進行了概述，對城市電子政務工作績效評估的必要性進行了分析，提出電子政務服務績效管理模式的重構是整體績效評估轉型的關鍵。徐自強等［18］研究發(fā)現政務短視頻傳播具有內容現實和形式多樣等特點，從主體、內容、效果等方面提出了政務短視頻未來的發(fā)展方向，并針對政務短視頻傳播現狀提出了具體的改進建議，強調了政務新媒體傳播轉型的重要性。

從研究區(qū)域來看，國內學者探討了浙江省、廣東省、江蘇省、上海市、臨沂市等省市的政務服務經驗。翟云［19］在整體政府視角下審視了浙江省、廣東省、江蘇省、上海市的“互聯網+政務服務”實踐，對這些省市的政務服務改革進行了理念、過程、績效概述。陶振［20］以上海市政務服務“一網通辦”為例，從理念再造、結構再造、監(jiān)督再造、服務再造等方面闡述了當地政務服務轉型的發(fā)展歷程，提出應從政務服務理念轉型、功能拓展、服務一體化等方面入手提升當地的政務服務水平，實現從區(qū)域性平臺向全域性平臺的轉變。郁萬青［21］基于政府治理現代化背景探討了臨沂市“一次辦好”的政務改革經驗，從推動行政權力規(guī)范運行、促進政務流程優(yōu)化、加強信息基礎建設等方面高度概括了臨沂市“一次辦好”的政務服務模式。

從研究方法來看，有學者嘗試運用定性方法展開具體研究，也有學者嘗試運用定量方法如結構方程模型、交叉分析、層次分析法等進行研究。張路正和梅國平［22］基于SWOT分析法研究了政務抖音的優(yōu)勢、劣勢、機會和挑戰(zhàn)，從角色定位、內容品質、網絡監(jiān)督、服務水平等方面對政務抖音的優(yōu)化路徑進行了深入剖析。朱紅燦等［23］構建了公眾政務新媒體持續(xù)使用意愿概念模型，運用結構方程模型分析了公眾對政務新媒體的使用意愿及影響因素，研究發(fā)現內容滿足、社會滿足、過程滿足對公眾持續(xù)使用政務新媒體的意愿有顯著影響。王鵬等［24］在整體政府視角下構建了政務信息資源共享的分析框架，利用結構方程模型定量分析了政務信息資源共享水平，發(fā)現權責分工、組織結構等是影響政務信息資源共享的核心因素。胡吉明等［25］結合我國政務信息發(fā)布工作實際構建了政務信息發(fā)布服務質量評價模型，運用層次分析法測度了政務信息發(fā)布服務質量，結果顯示我國政務信息發(fā)布的時效性有待提高。

綜上所述，國內外學者對政務服務的研究比較豐富，這些既有研究成果對完善政務服務的理論體系和具體實踐具有重要的借鑒和指導意義，但其中仍存在一些不足，主要表現為：一是從研究主題來看，國外學者較多關注公眾對電子政務的接受度、公眾采用電子政務的影響因素、電子政府計劃的操作程序和電子政府構建的關鍵要素等主題，國內學者較為關注政府網絡回應效度、政府數據開放準備度、政務服務績效評估和政務短視頻傳播特征等主題，但這些均未能很好地體現當前政務服務的前沿和熱點，因而研究主題的時效性和創(chuàng)新性有待加強。二是從研究區(qū)域來看，國外關于政務服務的研究主要以羅馬尼亞、馬來西亞、荷蘭、印度等國家的電子政務服務實踐為主，國內關于政務服務的研究主要集中在浙江省、廣東省、江蘇省、上海市、臨沂市等省市的政務服務實踐，因而從某種意義上說，關于高度概括區(qū)域政務服務經驗以及關于典型模式總結等方面的研究略顯不足。三是從研究方法來看，國內外學者關于政務服務的研究既有定性研究也有定量研究，但結合案例展開具體研究的文獻相對較少。因此，本文嘗試運用扎根理論，以貴州政務服務為研究對象，探討“放管服”改革背景下貴州在政務服務創(chuàng)新實踐中逐漸形成的政務集成套餐服務模式，研究以相關政策文本和深度訪談資料為基礎，并對資料進行開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼，進而構建貴州政務集成套餐服務模式的理論模型，以對貴州政務集成套餐服務模式進行深入剖析，探討其中存在的問題并提出有針對性的改進建議。

三、研究設計

（一）研究方法

近年來，越來越多的學者開始運用扎根理論（Grounded Theory）進行質性研究，扎根理論應用的領域也較廣，如信息系統［26］、社區(qū)環(huán)境［27］、醫(yī)療健康［28］、技能學習［29］、消費行為［30］、貧困問題［31］等。扎根理論是在經驗資料的基礎上運用系統化的程序對某一現象進行歸納從而得出引導性結論的定性研究方法，具體研究過程包括實際觀察、經驗概括、系統理論，其特點是依據經驗事實抽象概括出新思想和新理論。扎根理論的主要優(yōu)勢是以調查資料為基礎，不依賴研究者的既定假設進行演繹和歸納，所研究的問題是在研究過程中自然出現的，可以有效避免研究者先入為主的判斷，減少主觀認識的影響［32］。本文嘗試運用扎根理論探討貴州政務服務創(chuàng)新模式，進行具體研究設計時需對原始資料進行編碼，主要分為3個部分：一是開放式編碼，即對原始資料進行概念化和范疇化處理；二是主軸編碼，即對概念組的關系和邏輯進行歸類；三是選擇性編碼，即挖掘核心范疇。扎根理論在政務服務的定性研究方面具有一定優(yōu)勢，通過開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼得到的貴州政務集成套餐服務模式的理論模型可為地方政府政務服務評估提供理論依據。

（二）資料收集

本文的研究資料來源于貴州省人民政府政務服務中心提供的2018年—2020年貴州政務集成套餐服務相關資料，其中包括政策文本和訪談記錄，既有對貴州政務服務實踐經驗的總結，也有對貴州政務服務未來發(fā)展方向的引導。資料所涉及的區(qū)域包括赤水市、金沙縣、三都水族自治縣、黃平縣、安順經濟技術開發(fā)區(qū)、義龍新區(qū)、思南縣、桐梓縣、銅仁市、息烽縣、沿河縣、石阡縣、施秉縣、三穗縣、仁懷市、晴隆縣、凱里經濟開發(fā)區(qū)、白云區(qū)、平塘縣、錦屏縣、碧江區(qū)、惠水縣、都勻市、獨山縣、貴安新區(qū)、貴陽經濟技術開發(fā)區(qū)、貴陽綜合保稅區(qū)、赫章縣等。這些資料從不同區(qū)域、不同領域以及不同角度對貴州政務服務創(chuàng)新實踐進行了概述和總結，具有較強的代表性和借鑒意義。

（三）資料編碼

1.開放式編碼。開放式編碼是對原始資料進行逐句編碼，對資料中所反映的現象進行標記，針對資料所反映的現象對句子進行拆分，通過比較和區(qū)分，對原始資料中同類或類似的句子進行分類、整合、提煉并形成初始概念，再對初始概念中同范疇的內容進行整理進一步確定概念范疇。本文對原始資料進行了開放式編碼，但受篇幅所限，下文僅列示了部分區(qū)域調查資料的開放式編碼結果，詳見表1。

表1原始資料的開放式編碼結果

續(xù)表1

2.主軸編碼。主軸編碼即對開放式編碼確定的概念范疇進行歸納和整理，在對資料進一步分析的基礎上獲得主范疇，建立概念之間的內在聯系。本文在開放式編碼結果的基礎上對得到的主范疇進行分析，嘗試獲取這些主范疇之間的聯系，主軸編碼結果見表2。

表2主軸編碼結果

3.選擇性編碼。選擇性編碼是將開放式編碼和主軸編碼結果相結合，通過梳理得到核心范疇，核心范疇應能涵蓋各主范疇的整體特征，建立概念邏輯；同時還可檢驗范疇的完整性，構建具有邏輯鏈條的理論框架，并對不完整的概念范疇進行補充說明。

4.理論飽和度檢驗。理論飽和度檢驗旨在考察所選取的材料是否可以揭示范疇，新材料的增加是否會產生新的理論或新的范疇。當新增材料不會產生新的理論或范疇時，表明達到了理論飽和。為進行理論飽和度檢驗，本研究隨機抽取了貴州政務集成套餐服務的調查資料并完成了概念范疇和核心范疇提取。結果顯示隨機抽取的概念范疇及核心范疇與前文獲得的范疇基本一致，新的范疇尚未生成，并且各主范疇內尚未形成新的概念，由此可以判斷本文得到的最終范疇達到了理論飽和，核心范疇有效。

四、貴州政務集成套餐服務模式剖析

通過前文的三級編碼和理論飽和度檢驗可知，貴州政務集成套餐服務模式的概念邏輯為：公眾對政務服務產生需求，政務集成套餐服務結合公眾需求制定服務內容進而增強政務服務的有效性。參照核心范疇和主范疇的內容，可構建如圖1所示的貴州政務集成套餐服務模式的理論模型。由圖1可知，公眾需求對貴州政務集成套餐服務內容具有正向促進作用，貴州政務集成套餐服務內容對其實踐同樣具有正向促進作用。

圖1貴州政務集成套餐服務模式理論模型

第一，多個事項“最多跑一次”。即從企業(yè)和群眾辦一個事項“最多跑一次”向辦一件事涉及多個事項“最多跑一次”轉變。例如，在實行政務集成套餐服務模式前，群眾在施秉縣政務服務中心辦理不動產登記業(yè)務，需要分別到設在不同樓層及大廳的縣住建局窗口、縣稅務局窗口和縣國土局窗口之間來回跑，辦一件事需進“三扇門”，而如今申請人只需將一套材料統一提交到不動產登記“一窗式”服務窗口，窗口通過內部流轉的方式在規(guī)定時限內辦理業(yè)務，并通知申請人領取辦理結果或根據申請人意愿通過快遞送達證照，實現了企業(yè)和群眾辦事“最多跑一次”的目標。

第二，辦事窗口“只到一個窗”。即企業(yè)和群眾辦事從“只進一門”向“只到一窗”轉變，建立省、市、縣三級政務服務中心，讓企業(yè)和群眾“進一扇門、辦全部事”。例如，錦屏縣高度重視不動產登記便民利民工作，大力推行不動產交易登記“一窗式”便民服務，將不動產登記窗口和房產交易窗口設在同一區(qū)域合署辦公，由不動產登記窗口統一受理轉移登記報件，向群眾提供不動產交易登記“一窗式”服務。

第三，一件事情“只交一套材料”。即企業(yè)和群眾辦事從同一材料反復提交向辦一件事“只交一套材料”轉變，實現“一套資料共享、一套表單共用”。例如，沿河縣通過政務集成套餐服務方式取消了許多對申請人多次重復提交材料的要求，政務部門可通過網絡核驗申請材料，讓申請人不用辦一件事提供大量重復的申請材料。

第四，行政審批服務“一張網”。即深化“互聯網+政務服務”工作，實現多網轉為一網、變群眾跑為網上辦。例如，貴陽經濟技術開發(fā)區(qū)政務服務中心以貴州省網上辦事大廳經開區(qū)服務平臺為依托，推進實體政務大廳與網上辦事大廳融合發(fā)展，聯通各部門的審批服務網絡系統，開放數據，變“多網”為“一網”，實現部門間數據互聯互通、信息共享。

五、對貴州政務集成套餐服務模式的理性思考

（一）貴州政務集成套餐服務發(fā)展優(yōu)勢

第一，綜合性實體政務大廳全面建成。貴州省、市、縣三級綜合性實體政務大廳已全面建成，硬件設施、運行機制、服務模式、監(jiān)督制度等不斷完善。截至目前，共建成110個省、市、縣三級綜合性實體政務大廳，總面積達51.2萬平方米，為企業(yè)和群眾辦事“只進一扇門”提供了基礎保障。

第二，政務服務體系全覆蓋。貴州已建成1500多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道、社區(qū)）實體政務中心，17000多個村（居）便民服務站，形成了以省級政務服務中心為引領、市級政務服務中心為紐帶、縣級政務服務中心為重點、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道、社區(qū)）政務服務中心和村（居）便民服務站為補充的五級全覆蓋政務服務體系。

第三，行政審批服務“一張網”正式建成。貴州網上辦事大廳的建成標志著覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級的辦事“一張網”在全省范圍內正式建成，省級一次投入，各部門共享共用，實現了審批服務數據“一網匯聚”?，F已聯通公安、工商、民政等多個國家部委垂直建設的專網系統、353個省內部門自建審批服務信息化系統和17個系統數據接口。

第四，實行更科學的考核方式。貴州省政府出臺了實體政務大廳和網上辦事大廳建設與服務標準，近年來連續(xù)開展市、縣政務服務中心標準化建設年度考核，并引入國家行政學院作為第三方機構參與考核評估。通過標準化考核和第三方評估，提高了貴州全省各級政務中心的服務水平。

（二）貴州政務集成套餐服務模式存在的問題

第一，群眾對政務集成套餐服務模式的知曉率不高。筆者在實地調研中隨機抽取了部分群眾進行訪談，發(fā)現絕大多數群眾對政務集成套餐服務并不了解，部分群眾表示只有在他們需要去辦理相關業(yè)務時才會主動了解政務集成套餐服務涉及的具體事項。辦事群眾的受教育程度、溝通能力、理解能力等存在較大差異，這在一定程度上拉低了政務集成套餐服務的知曉率。

第二，工作人員技能培訓與政務集成套餐服務的關聯度不高。筆者在政務服務大廳內隨機抽取了部分工作人員進行訪談，發(fā)現絕大多數工作人員都參加過技能培訓，但參加線上運行業(yè)務培訓的機會較少，工作人員普遍希望能提高技能培訓內容與實際業(yè)務工作的緊密度。技能培訓內容應與政務集成套餐服務窗口的崗位設置有效結合起來，才能更好地實現培訓目的。

第三，部門之間數據互聯互通程度有待提高。筆者對政務服務大廳的相關工作人員進行訪談發(fā)現，全省各地區(qū)在推行政務集成套餐服務的過程中，政務服務事項和審批辦理職權已全部進駐實體政務服務大廳，但受各級部門權限的影響，各部門之間的數據信息并沒有完全實現共享，數據孤島現象仍然存在。此外，政務服務平臺網絡和系統偶爾會出現不穩(wěn)定的現象。

（三）優(yōu)化貴州政務集成套餐服務模式的建議

第一，加大宣傳力度，提高政務集成套餐服務知曉率。發(fā)展政務集成套餐服務模式是深化行政審批制度改革的重要舉措，是實現國家治理現代化的重要手段。為充分發(fā)揮政務集成套餐服務模式在“減證便民”中的重要作用，政務服務相關部門應通過政府網站、微信平臺、廣播電視等渠道，加大宣傳力度，讓群眾了解政務集成套餐服務的適用主體、申請條件、辦事流程等，尤其是應對有辦事意愿和辦事需求的群體提供更多、更有針對性的宣傳講解。

第二，加快資源整合，提高技能培訓與政務集成套餐服務的關聯度。工作需求是技能培訓的重要著力點，應圍繞政務集成套餐服務工作實際需要開展人員技能培訓；加大技能培訓資源整合力度，利用大數據開展針對數據維護、數據拓展、系統穩(wěn)定等方面的技能培訓，充分考慮培訓的實用性和有效性，對技能培訓的具體成效進行評估。

第三，打通數據壁壘，提高信息共享率。今后相關部門應進一步下放權力，自上而下有序開放數據端口，讓分散在各部門的政務服務資源得到有效整合；加快推進各部門之間的信息共享，實現跨部門和跨層級的信息互通、互認、互用；繼續(xù)推進智能化辦公，各部門之間積極配合，細化責任清單，提高部門間的信息共享率，同時做好數據信息平臺的維護工作。

六、結語

貴州積極貫徹落實黨中央和國務院關于“放管服”改革的決策部署，實施審批服務便民化改革，在政務服務實踐中以“互聯網+政務服務”為核心形成了政務集成套餐服務新模式。政務集成套餐服務模式是近年來貴州最具特色的政務服務改革探索，是深入開展“減證便民”的重要突破口，是推進“放管服”改革的重要抓手，也是推進地方政府治理體系變革和治理能力現代化水平提升的重要路徑。本研究運用扎根理論對貴州政務集成套餐服務模式的相關資料進行了收集、整理和分析，通過對原始資料進行開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼，提取了6個主范疇，構建了貴州政務集成套餐服務模式的理論模型，并對貴州政務集成套餐服務模式進行深入思考。當然，本研究仍存在一些不足，如通過原始材料提煉出的信息具有一定的主觀性，因而研究結果是否具有普適性還有待進一步檢驗。