國際氣候法體系下能力建設(shè)制度的發(fā)展變革及中國因應

潘曉濱 劉蔚

從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》引入能力建設(shè)問題，到《京都議定書》《巴厘島行動計劃》《哥本哈根協(xié)議》等一系列法律與政策，國際氣候談判對能力建設(shè)問題的關(guān)注度不斷提升?！栋屠鑵f(xié)定》第11條明確“能力建設(shè)”框架條款，以及巴黎氣候大會決議通過成立的巴黎能力建設(shè)委員會，從機制和體制兩方面奠定了能力建設(shè)法律制度?？ㄍ芯S茨與馬德里氣候大會分別對能力建設(shè)的實施路線與實施內(nèi)容進一步明確，標志著能力建設(shè)制度已進入可操作階段。我國作為全球應對氣候變化的重要參與國，更應積極融入能力建設(shè)制度的構(gòu)建進程中，無論是在談判基本原則立場的堅持層面，還是在組織機構(gòu)、技術(shù)資金等國內(nèi)法治保障的建設(shè)上，我國都可以發(fā)揮必要作用，同時還需多維度開展國際合作和推動公眾參與。

能力建設(shè)制度的早期歷史沿革

能力建設(shè)問題的提出

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《框架公約》）最早確立了劃分兩類國家的共同但有區(qū)別責任原則，在明確發(fā)達國家應當為各自歷史排放擔責的同時，也為發(fā)展中國家如何納入減緩與適應氣候變化軌道中而進行早期探索，對能力建設(shè)的相關(guān)規(guī)定在各締約方大會上逐漸變得明確清晰?！犊蚣芄s》關(guān)于能力建設(shè)的初步設(shè)想是由發(fā)達國家提供資金與技術(shù)，逐步提高發(fā)展中國家適應氣候變化以及參與全球氣候環(huán)境保護合作的能力。其中的能力建設(shè)問題對于發(fā)展中國家而言是其履行公約義務的重要前提。

《京都議定書》（Kyoto Protocol）作為發(fā)達國家完成溫室氣體（GHG）具體減排任務以及發(fā)展中國家獲得發(fā)達國家支持進行能力建設(shè)的國際法律依據(jù)，開始發(fā)揮重要作用?！毒┒甲h定書》并沒有對“能力建設(shè)”是什么進行系統(tǒng)地解釋，只是在個別的條款中使用了“能力建設(shè)”一詞，并且將其限定在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國家信息通報、資金援助以及人才培訓等方面?！毒┒甲h定書》的生效使溫室氣體減排和能力建設(shè)進入新階段?！毒┒甲h定書》在簽訂時沒有專門的章節(jié)規(guī)定有關(guān)發(fā)展中國家能力建設(shè)的內(nèi)容，其本身仍然是關(guān)注發(fā)達國家溫室氣體減排的時間安排以及減排的量化目標和義務，并沒有規(guī)定發(fā)展中國家減排溫室氣體的義務。關(guān)于發(fā)展中國家能力建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，集中在第10條和第11條，具體指向了支持發(fā)展中國家能力建設(shè)的資金機制。資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓是發(fā)展中國家能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

能力建設(shè)問題的深化

“巴厘島路線圖”對發(fā)展中國家應對氣候變化的能力建設(shè)進行重申和推進。2007年巴厘島氣候變化大會達成的《巴厘島行動計劃》，要求各發(fā)達國家締約方積極向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，讓發(fā)展中國家更好地在可持續(xù)發(fā)展思想的指導下采取必要的可測量、可報告和可核實（MRV）的支持與減緩行動。被寄予厚望的哥本哈根氣候大會雖然沒有如愿達成具有法律約束力的國際法律文件，但大會形成了政治性文件《哥本哈根協(xié)議》（Copenhagen Accord），該協(xié)議對發(fā)展中國家能力建設(shè)的規(guī)定主要體現(xiàn)在資金、技術(shù)、減排審查和補償保護森林行動等機制上?？怖夂虼髸陉P(guān)于發(fā)展中國家的能力建設(shè)問題上，達成了政治性文件《關(guān)于〈公約〉下發(fā)展中國家能力建設(shè)的決議》，強調(diào)了繼續(xù)改善發(fā)展中國家能力建設(shè)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、探索新的和改進的能力建設(shè)途徑，并決定建立一個能力建設(shè)專家小組，重申能力建設(shè)所需資金的來源和使用途徑等。2012年多哈氣候大會決定創(chuàng)設(shè)能力建設(shè)德班論壇，作為一個多方參與的分享能力建設(shè)信息的論壇。利馬氣候大會期間，各締約方進一步確立了一個關(guān)于氣候變化認知與教育的部長級對話，促進各國將氣候變化問題納入國家課程之中，并由公約秘書處建設(shè)“能力建設(shè)”門戶網(wǎng)站，提供世界范圍內(nèi)的能力建設(shè)活動信息。

能力建設(shè)法律制度的早期發(fā)展特點

從《框架公約》生效到巴黎氣候大會召開之前，國際氣候法關(guān)于能力建設(shè)法律制度的發(fā)展，總體上呈現(xiàn)出“逐步關(guān)注、凝聚政治共識、并引入談判重點領(lǐng)域”的路線特征。首先，針對發(fā)展中國家應對氣候變化的能力建設(shè)問題，也開始成為貫徹共同但有區(qū)別責任原則，并與資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓并列為同等重要的談判議題。但是，在能力建設(shè)法律制度形成的早期階段，“軟法性”仍然是這一制度的主要特征。從《框架公約》到《京都議定書》，其并沒有形成專章規(guī)定，《巴厘島行動計劃》《哥本哈根協(xié)議》《坎昆協(xié)議》等業(yè)已形成的能力建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，又完全缺乏法律約束力。其次，“實施難題”又是這一階段能力建設(shè)法律制度形成過程中的另一個重要特征。相較于資金與技術(shù)轉(zhuǎn)讓機制的談判，歷次氣候大會并沒有針對能力建設(shè)議題形成一個常設(shè)機構(gòu)，專門負責能力建設(shè)活動的開展以及各方面的協(xié)調(diào)事宜。這在實施層面嚴重影響了所達成的各項能力建設(shè)政治協(xié)議的落實、監(jiān)督與利益協(xié)調(diào)，也導致了能力建設(shè)問題更多被作為一個輔助性項目而非長效性的法律制度來開展。再次，由發(fā)達國家所主導的能力建設(shè)與資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題的割裂，淡化了發(fā)達國家所應承擔的對發(fā)展中國家的支助責任，也導致了能力建設(shè)體制與機制形成的緩慢。

后巴黎時代能力建設(shè)法律制度的確立與實施

巴黎氣候大會對能力建設(shè)問題的回應

第21屆聯(lián)合國氣候變化大會通過的《巴黎協(xié)定》無疑是全球應對氣候變化進程中具有里程碑意義的國際法律文件。在能力建設(shè)領(lǐng)域，該協(xié)定將一些框架性內(nèi)容直接轉(zhuǎn)化為具有法律約束力的第11條“能力建設(shè)”條款，其明確規(guī)定了所有締約方都應當加強促進發(fā)展中國家執(zhí)行應對氣候變化的能力，路徑上可以采取區(qū)域、雙邊或多邊模式針對能力建設(shè)行動采取措施。但是，《巴黎協(xié)定》并沒有圍繞能力建設(shè)的體制安排進行必要的法律層面的回應，取而代之的是巴黎氣候大會所達成的決議文件（第72段）中所提出建立的巴黎能力建設(shè)委員會，由委員會專門負責能力建設(shè)工作，處理發(fā)展中國家在能力建設(shè)方面現(xiàn)有以及未來將會出現(xiàn)的差距問題。巴黎氣候大會決議同時明確開啟對現(xiàn)有架構(gòu)在能力建設(shè)活動的連貫性和協(xié)調(diào)性等問題上的評估進程。

《巴黎協(xié)定》第11條“能力建設(shè)”條款的確立，是長久以來國際氣候談判針對能力建設(shè)問題關(guān)注的有力回應，在把發(fā)展中國家納入應對氣候變化的自愿減排框架之后，這些國家雖然不應為歷史排放承擔責任，但在全球氣候變化的緊迫性以及這些國家為全球作出減排貢獻的意愿下，阻礙發(fā)展中國家作出更具雄心的自主貢獻承諾的最大問題，卻是資金短缺、技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及配套的能力建設(shè)問題。《巴黎協(xié)定》通過法律形式明確了能力建設(shè)制度，業(yè)已成為與資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等機制并駕齊驅(qū)的支助制度體系。面對長期以來空白的體制安排，巴黎氣候大會決議決定成立巴黎能力建設(shè)委員會，則為條約中關(guān)于能力建設(shè)法律制度的進一步細化和實施指明了方向。

卡托維茨氣候大會對能力建設(shè)實施路線圖的提出

《巴黎協(xié)定》正式生效后，落實協(xié)定各項內(nèi)容成為國際氣候談判的主要任務。第24屆聯(lián)合國氣候變化大會在波蘭卡托維茨召開，大會通過了“卡托維茨一攬子計劃”（Katowice Package），各參會方圍繞《巴黎協(xié)定》中資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等內(nèi)容涉及的機制和規(guī)則基本達成共識，對2020年后落實《巴黎協(xié)定》、加強全球應對氣候變化的能力建設(shè)等制度作出進一步安排，為《巴黎協(xié)定》制定了詳細的實施細則，夯實了目前的國際氣候治理框架機制，為接下來應對全球氣候變化奠定了基礎(chǔ)。

馬德里氣候大會對能力建設(shè)實施細節(jié)的完善

為了細化卡托維茨大會決議中對《巴黎協(xié)定》下能力建設(shè)制度的安排，2019年12月召開的第25屆聯(lián)合國氣候變化大會具體制定了實施細則，并完善細化了落實《巴黎協(xié)定》下能力建設(shè)法律制度過程中至關(guān)重要的問題——關(guān)于巴黎能力建設(shè)委員會和能力建設(shè)框架的安排。馬德里氣候大會決議制定的實施細則中明確指出，巴黎能力建設(shè)委員會2020年重點領(lǐng)域，即加強旨在落實國家自主貢獻的能力建設(shè)活動的連貫性和協(xié)調(diào)性。其將巴黎能力建設(shè)委員會延長5年，委員會又進一步將滾動工作計劃延長至2020年年底，要求各締約方和相關(guān)機構(gòu)為巴黎能力建設(shè)委員會執(zhí)行工作計劃提供必要的支持和資源。

關(guān)于巴黎能力建設(shè)委員會的優(yōu)先活動領(lǐng)域，馬德里氣候大會決議進行了詳細布局。首先，密切與《框架公約》授權(quán)從事與能力建設(shè)相關(guān)活動的機構(gòu)協(xié)作，避免進行重復的工作，進一步提高能力建設(shè)活動的效率，確保其與《框架公約》的一致性和協(xié)調(diào)性。其次，明確能力建設(shè)空白點和建設(shè)需要。巴黎能力建設(shè)委員會能夠為這些機構(gòu)的工作提供支持，并促進與加強發(fā)展中國家圍繞應對氣候變化能力建設(shè)和能力維持的掌控權(quán)進行經(jīng)驗、良好做法的信息交流。再次，推動利害關(guān)系方參與。通過“德班能力建設(shè)論壇”等相關(guān)平臺收集與能力建設(shè)有關(guān)的良好做法、經(jīng)驗和吸取有教益的信息，并傳播能力建設(shè)信息，也可以通過能力建設(shè)門戶網(wǎng)站傳播，來處理與實施能力建設(shè)有關(guān)的空白和需要，利用“德班能力建設(shè)論壇”的信息，在締約方會議上組織年度能力建設(shè)中心活動。

我國參與應對氣候變化能力建設(shè)法律制度完善的建議

應對氣候變化能力建設(shè)國際談判應當秉持的基本原則

在談判立場上我國仍需堅持共同但有區(qū)別責任原則。堅持共同但有區(qū)別責任原則，不僅因為發(fā)達國家是導致全球氣候變化的主要責任方，而且權(quán)衡了各國的經(jīng)濟發(fā)展狀況、科技水平及實際承擔能力，發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平更高，掌握了全球前沿的科技成果，為了人類社會的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)達國家也有必要承擔更多的責任?！犊蚣芄s》規(guī)定：發(fā)達國家締約方和其他發(fā)達締約方應采取一切實際可行的步驟，酌情促進、便利和資助向其他締約方特別是發(fā)展中國家締約方轉(zhuǎn)讓或使他們有機會得到無害環(huán)境的技術(shù)和專有技術(shù)，以使他們能夠履行本公約的各項規(guī)定。該原則平衡了發(fā)達國家和發(fā)展中國家的利益，也是發(fā)達國家和發(fā)展中國家利益妥協(xié)的體現(xiàn)。我國的立場仍然應當是要求各締約方在公平的基礎(chǔ)上，并根據(jù)不同類型國家共同但有區(qū)別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統(tǒng)，以此作為發(fā)達國家向發(fā)展中國家率先提供能力建設(shè)的重要立場基礎(chǔ)。

在談判的策略選擇上堅持減緩與適應并重原則。《框架公約》明確指出，減緩和適應氣候變化是人類社會應對全球氣候變化的兩種主要選擇。在全球氣候變化的背景下，只有不斷適應氣候變化，減緩氣候變化對社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的不利影響，才能推進可持續(xù)發(fā)展進程，由此不斷增強適應氣候變化的能力。發(fā)達國家要積極幫助發(fā)展中國家提高減緩和適應氣候變化的能力建設(shè)，發(fā)展中國家要不斷促進節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，盡快構(gòu)建適合各國國情的應對氣候變化的法律法規(guī)和政策體系，不斷提高自身應對氣候變化的綜合能力，引導社會走一條可持續(xù)發(fā)展道路。

應對氣候變化能力建設(shè)的國內(nèi)銜接路徑

首先，我國應加強組織機構(gòu)能力建設(shè)的國內(nèi)法制保障。我國應當制定一部統(tǒng)領(lǐng)性的應對氣候變化基本法，在基本法中明確國家應對氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導小組的法律地位，明文規(guī)定中央政府、地方政府、各企事業(yè)單位和公民應對全球氣候變化的責任，規(guī)定應對全球氣候變化的基本政策和獎懲機制。我國還應當制定系列單項法律，詳細規(guī)定各職能部門的具體職責權(quán)限，并進行相互協(xié)調(diào)。加強各部門在應對氣候變化工作上的領(lǐng)導，權(quán)責統(tǒng)一，加快完善組織機構(gòu)的能力建設(shè)。

其次，我國應加快技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)讓能力建設(shè)。技術(shù)在應對氣候變化的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，不能只依靠發(fā)達國家轉(zhuǎn)讓的應對氣候變化的技術(shù)能力，應當繼續(xù)研發(fā)新的觀測技術(shù)、數(shù)據(jù)同化和融合技術(shù)，建成和完善全球氣候變化大數(shù)據(jù)平臺。在國際談判中，我國應堅持各國開放的姿態(tài)，積極地共享技術(shù)資源，建立有效的國際技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓機制，加快技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)讓，讓廣大發(fā)展中國家也能擁有先進的技術(shù)適應氣候變化，減緩溫室氣體的排放，全面提高全球應對氣候變化的能力建設(shè)。

再次，我國應拓寬融資渠道與加大資金投入。資金問題是發(fā)展中國家的重要關(guān)切，也是檢驗發(fā)達國家是否切實承擔歷史責任的重要標準。我國應當與其他發(fā)展中國家聯(lián)合起來，要求各發(fā)達國家締約方切實履行對發(fā)展中國家的資金援助義務。同時，加強自身綠色與低碳金融市場建設(shè)，設(shè)立適應氣候變化的專項資金或適應基金，通過中央和地方政府的財政投入以及借助市場債券、融資等金融手段多渠道多層次籌集資金，使資金合理分配使用在適應氣候變化的各個領(lǐng)域，優(yōu)化資金配置。

加強多維度的能力建設(shè)國際合作與公眾參與

氣候變化是全球性問題，全球氣候變化問題的解決依賴于國際間密切有效的合作。我國作為發(fā)展中國家在資金技術(shù)方面處于相對的弱勢，為了更好適應氣候變化帶來的不利影響，達到我國應對氣候變化能力建設(shè)目標，應積極加強與發(fā)達國家之間的聯(lián)系，不斷地借鑒發(fā)達國家的優(yōu)秀成果，爭取更多的國際資金和技術(shù)援助。同時作為最大的發(fā)展中國家，我國還應當與其他發(fā)展中國家攜手共進，積極分享自身關(guān)于應對氣候變化能力建設(shè)的經(jīng)驗，給予其他發(fā)展中國家力所能及的支持與幫助。

環(huán)境保護工作的開展，離不開社會公眾的廣泛參與。《框架公約》要求各締約方在履行承諾時，促進和便利公眾獲取有關(guān)氣候變化及其影響的信息，公眾參與應對氣候變化和擬訂適當?shù)膶Σ?。政府要充分發(fā)揮公眾的參與和監(jiān)督作用，完善有關(guān)氣候變化信息發(fā)布的渠道和制度，保障公民的知情權(quán)，拓寬公眾參與和監(jiān)督的渠道。積極開展與氣候變化有關(guān)的法制活動，鼓勵和倡導公民可持續(xù)的生活方式，提高全社會的節(jié)能環(huán)保意識，促進全社會積極參與減緩全球氣候變化的活動。

結(jié)語

隨著氣候變化對全球環(huán)境影響的加劇，全球共同應對氣候變化工作刻不容緩，而國際氣候法體系中能力建設(shè)法律制度的完善則顯得更加迫切。發(fā)達國家締約方繼續(xù)履行其應有義務，努力兌現(xiàn)減排承諾，并為發(fā)展中國家提供必要的能力建設(shè)支持，發(fā)展中國家締約方繼續(xù)增強自身在各方面的能力建設(shè)，是減緩和適應氣候變化的必然選擇。通過國際氣候談判的頂層設(shè)計，構(gòu)建和完善國際氣候法能力建設(shè)的法制保障體系，將促進資金、技術(shù)機制發(fā)揮更加重要的支柱性作用。中國在全球氣候治理道路上也將迎接更多考驗，只有積極參與能力建設(shè)法律規(guī)則的建設(shè)與完善，加強應對氣候變化的自身能力建設(shè)，推進多維度國際合作的開展，才能更好地為全球氣候治理作出應有貢獻。