半農(nóng)半牧區(qū)基本農(nóng)田利用現(xiàn)狀及應(yīng)對策略

永海 包玉珍

摘要 以半農(nóng)半牧區(qū)典型區(qū)域內(nèi)蒙古巴林右旗為研究區(qū)，基于農(nóng)牧戶與基層干部的實(shí)地訪談第一手資料，對基本農(nóng)田的建設(shè)、擴(kuò)大以及耕作利用等情況進(jìn)行了分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，因居住位置狹窄或缺少資金導(dǎo)致部分農(nóng)牧戶的基本農(nóng)田面積小;旱地農(nóng)田生產(chǎn)僅依靠種植國家補(bǔ)貼性作物維持;因生態(tài)移民項(xiàng)目移居導(dǎo)致居住地與農(nóng)田距離拉遠(yuǎn);林地沒有補(bǔ)貼;草場與耕地補(bǔ)貼相比差距較大，導(dǎo)致耕地面積擴(kuò)大;農(nóng)業(yè)面源污染等6個(gè)問題，并對基本農(nóng)田的有效利用與高標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出了應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞 基本農(nóng)田;高標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);半農(nóng)半牧區(qū);巴林右旗

中圖分類號 F301.2? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A? 文章編號 0517-6611（2021）04-0204-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.04.055

Status Quo and Countermeasures of Basic Farmland Utilization in Semi-agricultural and Semi-pastoral Areas—Taking Balin Right Banner in Inner Mongolia as an Example

YONG Hai， BAO Yu-zhen

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongdia 010010）

Abstract The paper took Balin Right Banner， Inner Mongolia， a typical semi-agricultural and semi-pastoral area， as the object of study， and analyzed the construction， expansion and cultivation of its basic farmland based on first-hand information collected through field interviews with farmers， herdsmen and grassroots leaders. The results showed the following six problems： the basic farmland area of some farmers and herdsmen is too small due to the narrow living location or lack of funds; dry farmland production is maintained only by the cultivation of state-subsidized crops; the living place is far away from the farmland due to the ecological migration project; woodland is not subsidized; the gap between grassland and farmland subsidy is large， resulting in the expansion of cultivated land area; agricultural non-point source is polluted. Based on such problems， the authors put forward some countermeasures about the effective utilization of basic farmland and the? high standardized construction.

Key words Basic farmland;High standardized construction;Semi-agricultural and semi-pastoral areas;Balin Right Banner

基金項(xiàng)目 2019年度內(nèi)蒙古自治區(qū)留學(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)支持項(xiàng)目“日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)狀及整治方向?qū)ξ覈l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示”。

作者簡介 永海（1982—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，助理研究員，博士，從事農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展研究。

收稿日期 2020-06-11;修回日期 2020-07-08

2019年3月5日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)指出，要貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的關(guān)系，努力探索出一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)內(nèi)蒙古特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。要堅(jiān)持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點(diǎn)、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色。因此，內(nèi)蒙古在發(fā)展導(dǎo)向上有必要體現(xiàn)本地區(qū)特色和優(yōu)勢，進(jìn)一步有效利用有限的基本農(nóng)田以及保護(hù)紅線。

近年來，關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)研究的文獻(xiàn)很多。王友鳳等[1-3]討論了內(nèi)蒙古自治區(qū)基本農(nóng)田建設(shè)、保護(hù)與有效利用問題。白雪紅等[4-5]探討了半農(nóng)半牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)問題。盡管關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)半農(nóng)半牧區(qū)基本農(nóng)田建設(shè)、利用與保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)等研究不少，而基于本地區(qū)特色與優(yōu)勢條件、弱點(diǎn)等的系統(tǒng)討論并不深入。尤其是有關(guān)內(nèi)蒙古東部半農(nóng)半牧區(qū)農(nóng)牧戶的土地承包特征（田塊的形狀、面積、位置）、在村人口與青壯年外出務(wù)工情況、影響耕地流轉(zhuǎn)因素等基于本地區(qū)特色與優(yōu)勢的系統(tǒng)研究幾乎處于空白狀態(tài)。

筆者通過與農(nóng)牧戶和基層干部的實(shí)地訪談，調(diào)研半農(nóng)半牧區(qū)典型區(qū)域基本農(nóng)田利用現(xiàn)狀，分析內(nèi)蒙古自治區(qū)東部半農(nóng)半牧區(qū)基本農(nóng)田的建設(shè)與保護(hù)、利用過程中存在問題，并提出有益的應(yīng)對策略。

1 調(diào)研區(qū)域概況

巴林右旗地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，赤峰市北部，位于118°15′～120°05′E、43°12′～44°27′N。全旗轄9個(gè)蘇木（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)、2個(gè)街道。2017年末，該旗戶籍人口181 930人，其中農(nóng)牧業(yè)人口129 667人（40 316戶）。表1顯示[6]，巴林右旗土地總面積為102.56萬hm2，其中農(nóng)牧戶的草場面積為84.71萬hm2，占土地總面積的82.6 %。農(nóng)牧業(yè)戶均草場面積為20.01 hm2，人均面積為6.53 hm2。2019年全旗農(nóng)作物總播種面積約12萬hm2（其中，水澆地約5.33萬hm2），占土地總面積的11.7 %。農(nóng)牧業(yè)戶均耕地面積2.98 hm2，人均面積0.93 hm2。

2 巴林右旗半農(nóng)半牧嘎查的基本農(nóng)田利用現(xiàn)狀

據(jù)作者觀察，目前內(nèi)蒙古東部半農(nóng)半牧嘎查（村）的基本農(nóng)田幾乎都在村落住宅的周圍，面積一般在1～3.33 hm2，它起源于“草庫倫”。草庫倫也叫“小草庫倫”（small fenced pasture）。 據(jù)巴林右旗志記載，“1982年春，巴彥塔拉公社阿拉坦德力格等4戶牧民自籌資金400元，借貸1 000元，圍封草庫倫8.73 hm2，創(chuàng)右旗村民聯(lián)戶圍封草庫倫之開端”[7]。

總之，始于20世紀(jì)80年代末建設(shè)的小草庫倫因有打草場、防風(fēng)固沙、飼養(yǎng)種羊或病羊等特殊家畜、種植農(nóng)作物等4個(gè)功能，加上網(wǎng)圍欄被飛來的枯草和沙土淹沒情況下逐漸擴(kuò)大而變?yōu)槟壳稗r(nóng)牧民自身利益最大化的基本農(nóng)田。關(guān)于該內(nèi)容作者已另有研究[8]。

2.1 A嘎查二組的基本農(nóng)田建設(shè)

在本旗A嘎查二組（村民小組）的實(shí)地調(diào)研中了解到，草庫倫建設(shè)始于1989年，3戶牧民以鐵絲網(wǎng)圍欄圍封了自家附近的草牧場，其面積為1 hm2，形狀為100 m×100 m的正方形，一角有機(jī)井。由于“小草庫倫”的很多益處，拉網(wǎng)圍欄圍封的農(nóng)牧戶也逐漸多了起來，同時(shí)面積也有了逐步擴(kuò)大的趨勢。隨后，1995年嘎查委員會(huì)制定了一項(xiàng)小草庫倫建設(shè)的面積規(guī)則，其內(nèi)容為“每戶人口1～2人的小草庫倫面積為0.67 hm2;每戶人口3～4人的小草庫倫面積為1.33 hm2;每戶人口為5人以上的小草庫倫面積為2 hm2”。但隨著時(shí)間推移，居住位置寬闊或資金充足家庭的小草庫倫自然擴(kuò)大起來了;反之，居住位置狹窄或缺少資金家庭的小草庫倫無地方擴(kuò)大。到了1999年，該村的居住區(qū)附近圍滿了小草庫倫。于是，出于公平性的考慮，A嘎查委會(huì)對上述規(guī)則的面積不足或新婚家庭按規(guī)則重新分配了小草庫倫。根據(jù)2013年的中央一號文件，該嘎查的農(nóng)地已確權(quán)登記，據(jù)相關(guān)規(guī)定本嘎查的農(nóng)地確權(quán)面積為每人1.67 hm2。因此，部分牧戶由于小草庫倫面積大于規(guī)定的面積導(dǎo)致未能整塊確權(quán)。據(jù)調(diào)查了解，截至2019年，A嘎查二組的基本農(nóng)田確權(quán)總面積約593 hm2，其中413 hm2（約70%）左右具有灌溉條件。該組80%的農(nóng)牧戶基本農(nóng)田面積在1.33～10 hm2，最小為0.67 hm2，最大為17.33 hm2。

2.2 A嘎查二組基本農(nóng)田的生產(chǎn)狀況

經(jīng)過近30年的建設(shè)，大部分草庫倫已實(shí)施了土地平整作業(yè)。近年來，隨著打井技術(shù)、噴灌、微灌、膜下灌等節(jié)水灌溉設(shè)備的現(xiàn)代化以及國家基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的支持，部分地下水位較高的平原地區(qū)農(nóng)牧戶的小草庫倫已具備了基本農(nóng)田耕作條件。

有灌溉條件的水澆地主要種植玉米、向日葵、谷子等農(nóng)作物。灌溉農(nóng)地租賃價(jià)格一般在3 900～4 500元/hm2，無論自己種還是出租農(nóng)地，其收入比較穩(wěn)定。主要作物的種植成本費(fèi)用、補(bǔ)貼、產(chǎn)量、價(jià)格以及收入狀況見表2。

低山丘陵地的作物仍然不具備灌溉條件，主要種植耐旱性作物綠豆和谷子，或者種植補(bǔ)貼金額多的大豆。旱地租賃價(jià)格一般在750～1 200元/（hm2·a）。之前750～900元/（hm2·a），因種植大豆有高額的生產(chǎn)者補(bǔ)貼導(dǎo)致旱地租賃價(jià)格上漲了。旱地租賃價(jià)格也隨著春季降水量變化有很大的波動(dòng)，因此春季旱地的租賃價(jià)格與秋季的收獲都很不穩(wěn)定。2017—2019年巴林右旗主要旱地作物的種植成本費(fèi)用、補(bǔ)貼、產(chǎn)量、價(jià)格以及收入等見表2。

3 半農(nóng)半牧區(qū)基本農(nóng)田的建設(shè)中存在的問題

3.1 因居住位置狹窄或貧困導(dǎo)致基本農(nóng)田面積小

部分農(nóng)牧戶因居住位置狹窄或缺少資金購買鐵絲網(wǎng)圍欄導(dǎo)致小草庫倫的面積小。而后來確權(quán)的基本農(nóng)田面積也小，因此無法投資大量資金打井或安裝灌溉設(shè)備。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，A嘎查二組仍有約180 hm2（約30%）的基本農(nóng)田不具備灌溉條件。158戶中仍有40余戶的基本農(nóng)田是非常零碎的小塊（平均僅1 hm2）、不便于機(jī)械化作業(yè)。另外，根據(jù)相關(guān)資料[9]發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的條件都傾向于連片大塊的農(nóng)田，這一點(diǎn)對持有小面積基本農(nóng)田，并且收入比貧困線略高或在貧困線附近徘徊的農(nóng)牧戶不利。

3.2 因生態(tài)移民項(xiàng)目居住地與農(nóng)田距離遠(yuǎn)，導(dǎo)致老齡化農(nóng)牧民營農(nóng)不便

因?qū)嵤┥鷳B(tài)移民項(xiàng)目移居后，居住地與農(nóng)田距離拉遠(yuǎn)，或老齡化自身行動(dòng)不便等原因?qū)е聽I農(nóng)不便。2005—2006年，A嘎查二組大部分牧戶移到了兩處聚集居住。雖然水、電、路、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施已完善，但大部分農(nóng)牧戶住宅與基本農(nóng)田的距離由原來零距離變?yōu)?～2 km。由于青壯年或男性人口的外出務(wù)工，耕作距離遠(yuǎn)對留村老齡化或婦女農(nóng)牧民帶來不便，導(dǎo)致他們產(chǎn)生棄耕的想法。

3.3 旱地農(nóng)田產(chǎn)量低，僅靠種植國家補(bǔ)貼性作物維持

在水源不足的低山丘陵地建設(shè)的旱地農(nóng)田，由于無法灌溉導(dǎo)致產(chǎn)量低下。只有種植綠豆、谷子等耐旱作物以及國家補(bǔ)貼性作物大豆才能盈利。例如，近3年在A嘎查二組旱地種植的綠豆、谷子的收入在1 365～5 535元/hm2，除去土地租金750～1 200元/hm2，盈利在165～4 335元/hm2。也就是說算自己勞動(dòng)成本的話，盈利很可能是接近于零或負(fù)數(shù)。因此，近幾年旱地一般都種植有3 000元/hm2生產(chǎn)者補(bǔ)貼的作物大豆。從表2看，若除去各種國家補(bǔ)貼3 540元/hm2，種植大豆的盈利幾乎是負(fù)的。

3.4 大部分植樹項(xiàng)目地未納入公益林生態(tài)效益補(bǔ)償區(qū)域，仍然在按草畜平衡區(qū)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償

對防護(hù)林、退耕還林等各種植樹項(xiàng)目林地沒有實(shí)施公益林生態(tài)效益補(bǔ)償辦法。2002年開始，在A嘎查二組實(shí)施種植防護(hù)林、經(jīng)濟(jì)林（文冠果）、退耕還林等植樹項(xiàng)目地有近2 000 hm2，只有147 hm2左右的退耕還林地項(xiàng)目地發(fā)放了連續(xù)13年的補(bǔ)貼，其他林地幾乎都在按草畜平衡區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)償金。因此，部分牧民總想在林間耕種農(nóng)作物，前些年也出現(xiàn)了不少違規(guī)種植作物的現(xiàn)象。

3.5 草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與耕地補(bǔ)貼相比差距較大，導(dǎo)致部分牧民想盡辦法把草場變成耕地

該旗農(nóng)牧民人均草牧場面積相比純牧業(yè)地區(qū)小，因此，農(nóng)牧民從草原生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)中可得到補(bǔ)助資金為禁牧區(qū)平均每人 1 248 元、草畜平衡區(qū)平均每人 319 元[10]。在A嘎查二組，人均草牧場面積9.47 hm2。在該嘎查實(shí)施草畜平衡區(qū)的49.875元/（hm2·a）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，平均472元/（人·a）。顯然，這樣低的補(bǔ)償金額無法與540～3 540元/（hm2·a）的耕地補(bǔ)貼比較。

3.6 仍然存在農(nóng)業(yè)面源污染問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基本農(nóng)田利用過程中仍然存在農(nóng)業(yè)面源污染問題，尤其是舊地膜的回收工作。據(jù)了解，2018年全旗實(shí)施膜下滴灌種植面積29 000 hm2，隨著灌溉技術(shù)的發(fā)展，膜下滴灌種植面積也在不斷擴(kuò)大。因此，2019年實(shí)施了《巴林右旗2018年旱作農(nóng)業(yè)和廢舊地膜回收利用示范縣項(xiàng)目》，購置廢舊地膜回收撿拾機(jī)70臺，廢舊地膜加工再利用工作。

4 有效利用基本農(nóng)田的應(yīng)對策略

4.1 加大對半農(nóng)半牧區(qū)基本農(nóng)田的資金投入

國家或地方政府應(yīng)當(dāng)對半農(nóng)半牧區(qū)基本農(nóng)田的高標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)給予更多的關(guān)注，如投入更多的資金，對土地平整或購買灌溉設(shè)備、修建田間道路等進(jìn)行鼓勵(lì)與支持。例如，以低息或無息的專項(xiàng)貸資金款鼓勵(lì)常年租賃經(jīng)營或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式有效利用小面積的基本農(nóng)田;把部分農(nóng)牧戶小塊零碎的、無營農(nóng)繼承人的、或形狀不整齊的農(nóng)田整合為大塊的、形狀整齊的、適合老齡化農(nóng)牧民，便于機(jī)械化作業(yè)的農(nóng)田，提高基本農(nóng)田的有效利用率以及高標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保國家糧食安全。

4.2 充分利用本地區(qū)特征，以此實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)養(yǎng)牧”

應(yīng)當(dāng)充分利用本地區(qū)特征，以發(fā)展優(yōu)質(zhì)牧草來推進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展。例如，制止在完全不具備灌溉可能性的旱地播種糧食作物，實(shí)施退牧還草政策，并鼓勵(lì)人工牧草種植。在巴林右旗，實(shí)施第一輪（2011—2015年）草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)時(shí)，有過“生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼為每年每戶800元”這一項(xiàng)，但在新一輪（2016—2020年）草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)方案中取消這一項(xiàng)。下一輪方案的議案中，應(yīng)當(dāng)考慮恢復(fù)類似于這種鼓勵(lì)這種“以農(nóng)養(yǎng)牧”性策略。

4.3 將林地納入公益林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍

應(yīng)當(dāng)以國土三調(diào)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，對林地進(jìn)行重新確權(quán)。并在國家生態(tài)服務(wù)價(jià)值的相關(guān)規(guī)定的框架下，考慮納入公益林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施辦法、或類似于草原特殊功能區(qū)[450元/（hm2·a）]生態(tài)補(bǔ)償，至少按草原禁牧區(qū)[135元/（hm2·a）]的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予支持。

4.4 借鑒先行成功經(jīng)驗(yàn)，縮小耕地與草場的補(bǔ)償差距來阻止草原開墾

應(yīng)借鑒典型草原區(qū)的錫林郭勒盟正藍(lán)旗、荒漠草原區(qū)的阿拉善盟阿拉善左旗等地區(qū)以人口為補(bǔ)貼對象的草原生態(tài)補(bǔ)償辦法先行經(jīng)驗(yàn)，縮小耕地補(bǔ)貼與草場生態(tài)補(bǔ)償差距的方法是有效阻止草原開墾的路徑，因此這是今后值得探索的研究方向。

4.5 對農(nóng)業(yè)面源污染問題進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管

政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步帶動(dòng)，積極指導(dǎo)農(nóng)牧民進(jìn)行殘膜清理和撿拾。加大資金與技術(shù)的投入，繼續(xù)回收廢舊地膜再利用。進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)和使用不合格地膜的行為，推廣使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的地膜。

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