“空殼”合作社的形成機(jī)理及糾偏路徑

呂德文

近年來(lái)，農(nóng)民專業(yè)合作社帶動(dòng)了農(nóng)戶增收，服務(wù)了農(nóng)民開(kāi)展倉(cāng)儲(chǔ)、加工、物流及產(chǎn)銷一體化等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，拓展了休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)類型。然而，合作社在發(fā)展過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些突出問(wèn)題。這其中，“空殼”合作社已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展，不僅空耗了國(guó)家大量資源，甚至還可能侵農(nóng)害農(nóng)，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。那么，“空殼”合作社是如何形成的，又該如何糾偏呢？

“空殼”合作社的類型

一是大戶主導(dǎo)型。大戶主導(dǎo)型的合作社最為普遍。這種類型的“空殼”合作社，往往是由一家或少數(shù)幾家大戶主導(dǎo)成立，吸引少數(shù)農(nóng)戶參加的專業(yè)合作社。大戶主導(dǎo)型的合作社之所以有名無(wú)實(shí)，是因?yàn)楹献魃绯蓡T地位不平等，也不可能實(shí)行民主管理，違背了專業(yè)合作社的基本原則。更有甚者，大戶為了主導(dǎo)專業(yè)合作社，以各種方式排斥利益相關(guān)的農(nóng)民參與合作社。

二是資本主導(dǎo)型。近年來(lái)，“公司+合作社”漸漸成為一些地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要途徑。在實(shí)際操作過(guò)程中，一些農(nóng)業(yè)公司為了更好地控制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷各環(huán)節(jié)，往往以組織合作社的方式介入生產(chǎn)過(guò)程，尤其是對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抱以極大的興趣。資本主導(dǎo)型的合作社很容易因?yàn)槠髽I(yè)和農(nóng)民之間的利益沖突，發(fā)生侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。本質(zhì)上，資本主導(dǎo)型的專業(yè)合作社，只是外來(lái)工商資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的觸角，只有極少數(shù)甚至沒(méi)有農(nóng)民參與，并未體現(xiàn)農(nóng)民合作的本質(zhì)。

三是村干部代理型。近年來(lái)，一些地方為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，在村黨支部和村委會(huì)的主導(dǎo)下發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。由于法律限制，村級(jí)組織并不能組織合作社，而是由村級(jí)組織帶頭人去組織合作社，從而產(chǎn)生了村干部代理型合作社。一部分村干部代理型合作社，因?yàn)榈胤近h委政府制定了較為完善的配套制度，尤其是在控制風(fēng)險(xiǎn)、防止合作社蛻化等方面加強(qiáng)了監(jiān)管，促進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，服務(wù)了農(nóng)民利益。但是，還有一部分村干部代理型合作社蛻化為村干部個(gè)人持有的合作社。在很多村莊，村干部往往也是大戶，其在合作社中的出資占絕大多數(shù)。因此，相較于大戶主導(dǎo)型的合作社，村干部代理型合作社更容易蛻化為村干部個(gè)人的合作社。

“空殼”合作社雖然有不同的類型，但都有類似的特征。一是名存實(shí)亡，有些合作社雖然曾經(jīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)，但因?yàn)楦鞣N原因停止了運(yùn)作。這一類合作社雖然形式上保留了組織和人員注冊(cè)，但無(wú)人負(fù)責(zé)亦無(wú)活動(dòng)。同時(shí)，這些名存實(shí)亡的合作社數(shù)量龐大，有些在成立之初就僅僅是一個(gè)形式，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并沒(méi)有需求，只是為了迎合外界的需要而注冊(cè)成立。而絕大多數(shù)名存實(shí)亡的合作社，則是在經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間以后，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)困難而停止了運(yùn)作，但又沒(méi)有及時(shí)注銷。二是偏離了合作社的基本原則。概言之，農(nóng)民專業(yè)合作社是一個(gè)農(nóng)民組織，主旨是服務(wù)農(nóng)民。但絕大多數(shù)“空殼”合作社都存在偏離農(nóng)民組織的問(wèn)題，它們或者僅僅為了迎合地方政府政績(jī)的需要，或者服務(wù)于工商資本，又或者服務(wù)于極少數(shù)的富裕農(nóng)民。三是違背了合作社的基本規(guī)律。合作社的功能建立在農(nóng)民合作意愿基礎(chǔ)之上。但絕大多數(shù)“空殼”合作社，不是由農(nóng)民內(nèi)生合作動(dòng)力組織形成的，而是由大戶、資本等外部力量促成的。因此，合作社無(wú)法長(zhǎng)期運(yùn)作也是必然的。四是鉆政策和法律空子。“空殼”合作社一般都有鉆政策法律空子的特征，其主要精力往往不是放在發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)上，而是謀求其他的利益。

“空殼”合作社的形成機(jī)理

“空殼”合作社是制度誘導(dǎo)和利益俘獲相互結(jié)合的產(chǎn)物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，不同家庭的土地、種植結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力、耕作經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、風(fēng)險(xiǎn)偏好等都有極大差異，農(nóng)民合作要達(dá)成一個(gè)合理的利益和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制并不容易。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)形成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營(yíng)體制。在實(shí)踐中，家庭經(jīng)營(yíng)已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位，而集體的組織功能逐漸弱化。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，集體通常通過(guò)征收集體提留、共同生產(chǎn)費(fèi)等方式來(lái)解決水利、道路等共同事務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，“一事一議”作為一個(gè)制度補(bǔ)充，成為農(nóng)民合作的制度架構(gòu)。但由于失去了強(qiáng)制性，“一事一議”在大多數(shù)地區(qū)的實(shí)施效果并不好。事實(shí)上，村集體組織下的農(nóng)民合作實(shí)踐已經(jīng)很難維系。例如，農(nóng)田水利建設(shè)已經(jīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，很多地區(qū)大修機(jī)井以解決合作灌溉不暢的問(wèn)題，農(nóng)民連類似農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的合作都無(wú)法達(dá)成，反而要通過(guò)成本更高的國(guó)家化和私人化的方式來(lái)替代，說(shuō)明農(nóng)民并不是沒(méi)有合作的意愿，而是合作存在極大的障礙。

現(xiàn)實(shí)中，村集體已經(jīng)很難在原有的制度框架內(nèi)組織農(nóng)民合作，農(nóng)民專業(yè)合作社這一組織形式便應(yīng)運(yùn)而生了。但是，在農(nóng)民專業(yè)合作社的制度設(shè)計(jì)里，存在“空殼”合作社形成的誘導(dǎo)因素。一是農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立門檻較低。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)民專業(yè)合作社只需要5名農(nóng)民就可以登記成立，這幾近于零門檻。哪怕是相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了合作社的組織、規(guī)章制度和監(jiān)管要求，也很容易從形式上達(dá)到。簡(jiǎn)單而言，農(nóng)民個(gè)體或其他組織很容易在制度上獲得合作社的“殼”，卻無(wú)合作之實(shí)，仍然是家庭或企業(yè)經(jīng)營(yíng)。二是監(jiān)管不到位。客觀上，有關(guān)部門很難對(duì)合作社的實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開(kāi)展有效監(jiān)管。在實(shí)踐中，市場(chǎng)監(jiān)管和農(nóng)經(jīng)部門主要是通過(guò)年報(bào)的方式掌握合作社的經(jīng)營(yíng)情況。并且，如果監(jiān)管部門不主動(dòng)監(jiān)控，讓合作社主動(dòng)年報(bào)，則連基本信息都難以掌握。至于合作社的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程，監(jiān)管部門也無(wú)有效辦法進(jìn)行監(jiān)管。因此，大多數(shù)情況下，哪怕是合作社名存實(shí)亡，監(jiān)管部門也很難干預(yù)。三是利益誘導(dǎo)?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行政策扶持。在實(shí)踐中，各級(jí)地方政府都會(huì)出臺(tái)政策加大合作社的扶持力度。由于合作社的財(cái)政支持具有極強(qiáng)的彈性，支持的力度、產(chǎn)業(yè)和對(duì)象都有比較強(qiáng)的操作性。因此，一些企業(yè)或大戶為了獲得財(cái)政支持，甚至普通農(nóng)戶為了套取政府補(bǔ)貼，也在條件不具備的情況下建立合作社。

事實(shí)上，如果沒(méi)有利益誘導(dǎo)，哪怕是設(shè)立門檻低、監(jiān)管不到位，也不太容易出現(xiàn)“空殼”合作社。絕大多數(shù)“空殼”合作社，主要還是利益俘獲的結(jié)果。各級(jí)政府的相當(dāng)一部分支農(nóng)資金，如項(xiàng)目、資金、稅收和用地優(yōu)惠，都投入了農(nóng)民專業(yè)合作社。這使得那些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的利益主體，有極強(qiáng)的動(dòng)力建立合作社，從而有效銜接政府補(bǔ)貼。一些基層工作人員，或是出于公心，或是出于私心，也會(huì)在政策執(zhí)行過(guò)程中制造偏差行為。一些地方，只要是在形式上達(dá)到了政府的要求，哪怕沒(méi)有開(kāi)展實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也可以獲得補(bǔ)貼。因此，不少企業(yè)和大戶的盈利點(diǎn)，往往不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取利潤(rùn)，反而是想盡辦法通過(guò)“空殼”合作社套取政府補(bǔ)貼。

在這個(gè)意義上，絕大多數(shù)“空殼”合作社成為一些地方政府、有利益關(guān)聯(lián)的基層工作人員以及某些企業(yè)和大戶共謀的結(jié)果。他們圍繞著合作社補(bǔ)貼資金的套取，形成了基層灰色利益的分配秩序。地方政府往往為了更好地展示政績(jī)，打造示范點(diǎn)，從而從政策上引導(dǎo)合作社發(fā)展的方向;基層工作人員則利用政策信息優(yōu)勢(shì)，保證“空殼”合作社能夠合法合規(guī)地套取政府補(bǔ)貼;企業(yè)和大戶則通過(guò)套取政府補(bǔ)貼，在獲得直接經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也和有關(guān)部門和基層工作人員建立了穩(wěn)固的利益網(wǎng)絡(luò)。反過(guò)來(lái)，一旦這個(gè)灰色利益分配的網(wǎng)絡(luò)形成，“空殼”合作社就有了較為穩(wěn)定的生存空間。

“空殼”合作社的影響及糾偏路徑

“空殼”合作社破壞了農(nóng)民合作社發(fā)展的宗旨。農(nóng)民專業(yè)合作社被普遍認(rèn)為是新時(shí)代發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要舉措，其主要目的也是為了服務(wù)農(nóng)民，但絕大多數(shù)“空殼”合作社，都是由大戶或企業(yè)主導(dǎo)的，他們和普通農(nóng)民的利益并不一致。事實(shí)上，只要農(nóng)業(yè)利潤(rùn)有限，企業(yè)和大戶獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼越多，從農(nóng)業(yè)利潤(rùn)中獲得的份額越多，普通農(nóng)民的獲利就越少。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方政府和村集體以建立和扶持合作社的形式發(fā)展村集體，但結(jié)果還是極少數(shù)大戶獲利?，F(xiàn)有的法律法規(guī)并不允許村委會(huì)成為獨(dú)立法人組織農(nóng)民專業(yè)合作社，不少地方轉(zhuǎn)而讓村干部代持。地方政府對(duì)這些名義上是村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作社進(jìn)行政策和經(jīng)濟(jì)的扶持，如對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行地理標(biāo)識(shí)認(rèn)證、開(kāi)展土地整治、對(duì)合作社進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。經(jīng)過(guò)努力，一些合作社表面上發(fā)展得很好。但實(shí)際上，合作社高達(dá)95%的股份為村組織帶頭人持有，剩余股份也是其親朋好友持有，合作社利益不僅和村集體無(wú)關(guān)，甚至和其他村民也無(wú)任何關(guān)系。在這個(gè)意義上，企業(yè)和大戶主導(dǎo)的“空殼”合作社發(fā)展得再好，最終也會(huì)結(jié)出坑農(nóng)害農(nóng)的惡果。

在更深層次上，“空殼”合作社破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的生態(tài)。“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的雙重經(jīng)營(yíng)體制”，是一個(gè)相對(duì)合理和穩(wěn)定的制度。從實(shí)踐效果看，家庭經(jīng)營(yíng)的靈活性和村集體的統(tǒng)籌性，是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持生命力的重要因素，兩者缺一不可。農(nóng)民專業(yè)合作社只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式的一個(gè)補(bǔ)充，它很難說(shuō)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。這既是我國(guó)集體土地所有制結(jié)構(gòu)所決定的，也是老年農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)和農(nóng)民合作困境等綜合因素造成的。當(dāng)前，我國(guó)還存在大量的小農(nóng)生產(chǎn)形態(tài)?？陀^上，小農(nóng)生產(chǎn)依然具有優(yōu)勢(shì)。小農(nóng)生產(chǎn)大量利用老年人、婦女等不能充分就業(yè)的勞動(dòng)力資源，不僅降低了農(nóng)民家庭的生活成本，還低成本、高效率地解決了國(guó)家糧食安全和食物供給多樣性等問(wèn)題。只要不刻意進(jìn)行政策干預(yù)，企業(yè)和大戶未必能夠和小農(nóng)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)。而“空殼”合作社，事實(shí)上是在扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)和大戶，他們因?yàn)檎a(bǔ)貼的加持，反而擠壓了小農(nóng)的利潤(rùn)空間，破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的良好生態(tài)。

要對(duì)“空殼”合作社進(jìn)行糾偏，關(guān)鍵是要讓合作社回歸農(nóng)民合作的本質(zhì)。在合作的主體上，要堅(jiān)持以農(nóng)民為主體。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體多元化，企業(yè)和大戶在其中具有較大的發(fā)言權(quán)。因此，在合作社的成立上應(yīng)該設(shè)立保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在機(jī)制，在合作社的組織和管理規(guī)范上設(shè)立保護(hù)小農(nóng)權(quán)益的條款，并引導(dǎo)相關(guān)的政策扶持轉(zhuǎn)化為小農(nóng)利益，避免農(nóng)民專業(yè)合作社被大戶、企業(yè)或資本俘獲。

在鼓勵(lì)和發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的措施中，需要弱化甚至取消利益刺激的方法，大幅度減少單純的政府補(bǔ)貼。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社，關(guān)鍵是要提高農(nóng)民的合作水平。這其中，加強(qiáng)黨和政府對(duì)合作社的領(lǐng)導(dǎo)不失為一條有效路徑。據(jù)調(diào)查，但凡是農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展得比較好的地方，無(wú)不是強(qiáng)化了黨和政府對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。比如，在發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社過(guò)程中，注重黨的基層組織對(duì)其監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)。在山東煙臺(tái)等地區(qū)，黨支部領(lǐng)辦合作社取得了明顯成效。其基本經(jīng)驗(yàn)是，通過(guò)黨支部領(lǐng)辦，讓合作社和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，讓廣大弱勢(shì)農(nóng)民享受合作社發(fā)展的紅利，避免出現(xiàn)村莊精英主導(dǎo)的“空殼”合作社。從更寬泛的意義上看，需要斬?cái)喔黝愔мr(nóng)資金和項(xiàng)目所構(gòu)造的基層灰色利益鏈。一方面，地方政府在出臺(tái)扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的政策措施時(shí)，需要實(shí)事求是地評(píng)估地方的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不能服務(wù)于政績(jī)工程，造成支農(nóng)資金分配中的不公平;另一方面，也需要加強(qiáng)對(duì)基層工作者的監(jiān)督，尤其是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村微腐敗的監(jiān)督調(diào)查，避免基層工作人員和地方經(jīng)濟(jì)精英結(jié)成利益共同體。

責(zé)編/韓拓? ? 美編/楊玲玲