當(dāng)前垃圾分類的法治治理

王喜軍

實(shí)施垃圾分類是破解城市生活垃圾問題的關(guān)鍵。早在2017年，我國國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委、住建部《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求各地全面推行垃圾分類制度以解決“垃圾圍城”難題。2019年1月31日上海市率先推出了國內(nèi)首個(gè)垃圾分類地方性法律法規(guī)——《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），當(dāng)年7月1日正式實(shí)施之后，其他地區(qū)也陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)垃圾分類的地方性配套法律法規(guī)，垃圾分類的法治進(jìn)程開始步入正軌。然而，現(xiàn)在大多數(shù)地區(qū)垃圾分類工作依然存在推動(dòng)困難、法治治理不足等問題。

全面提升垃圾分類治理效率，法治不可缺位

目前，生活垃圾已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的“攔路虎”。伴隨著城市人口規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，城市人居環(huán)境治理正面臨著“垃圾圍城”的挑戰(zhàn)，以統(tǒng)一焚燒、填埋為主的傳統(tǒng)垃圾處理方式又容易對(duì)城市及其周邊生態(tài)環(huán)境造成二次污染。然而，垃圾分類處理則要求針對(duì)不同屬性的垃圾采取不同的處理措施，優(yōu)化垃圾處理方式，以取得更高的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益。首先，其精細(xì)化的垃圾處理方式促進(jìn)了不易降解垃圾的回收與處理，減少了對(duì)城市土地空間的占用，提升了城市生活、治理效率。其次，垃圾分類處理強(qiáng)調(diào)了可回收垃圾的再利用，變廢為寶，節(jié)省了大量的經(jīng)濟(jì)成本。最后，垃圾分類將生態(tài)環(huán)境污染控制在最低范圍之內(nèi)，提升了生態(tài)系統(tǒng)的和諧性，使城市更宜居。

妥善處理各種生活垃圾涉及到人類的可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系到每個(gè)居民的切身利益。但長期以來，在固有的生活習(xí)慣與思維模式束縛下，不少居民還是難以將垃圾分類與公共利益聯(lián)系起來，或者并不愿意按照相關(guān)規(guī)定主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類。這主要是由于在缺乏外部強(qiáng)制約束力的制度語境下，道德約束難以有效保障公共利益，也難以構(gòu)建有序的自治模式，在缺乏完善制度的背景下，單純依賴公民的自覺性難以實(shí)現(xiàn)垃圾治理的全面推進(jìn)。

同時(shí)，近年在各地垃圾分類的實(shí)踐中，傳統(tǒng)的行政治理難以滿足實(shí)際治理需求。這主要是由于傳統(tǒng)行政治理手段的法律效力不高，對(duì)民眾的行為約束力不強(qiáng)，違法成本偏低的原因，導(dǎo)致垃圾分類治理效能難以發(fā)揮。強(qiáng)化垃圾分類法治建設(shè)將提升治理的法治強(qiáng)制約束力，能夠有效改善民眾傳統(tǒng)的垃圾投放方式，并逐步內(nèi)化為公民的行為習(xí)慣，全面提升垃圾分類治理效率。

垃圾分類法治治理存在的現(xiàn)實(shí)性問題

近年來，全國各地都在探索垃圾分類治理的正確路徑，也取得了一定進(jìn)展，但就目前垃圾分類法治治理的實(shí)踐情況來看，依然存在一些現(xiàn)實(shí)性缺陷：

第一，垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)模糊，實(shí)操性不強(qiáng)。一方面，《條例》將生活垃圾劃分為干垃圾、濕垃圾、有害垃圾與可回收垃圾四種不同的類型，但《條例》并未對(duì)垃圾的類型給予明確的定義，大多數(shù)民眾在實(shí)際生活中難以區(qū)分具體生活垃圾該投放到哪個(gè)垃圾桶。另一方面，浙江省將生活垃圾分為了可回收垃圾、有害垃圾、易腐敗垃圾與其他垃圾四種，廣東省則將生活垃圾分為了可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾與其他垃圾四種，其他省份所制定的分類標(biāo)準(zhǔn)也大多如此?？偠灾?，這些分類標(biāo)準(zhǔn)存在一定模糊性，容易造成歧義，難以作為有效可行的分類標(biāo)準(zhǔn)。再加之，不同地區(qū)所制定的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)也存在著較大的差別，這就導(dǎo)致經(jīng)常往返于不同地區(qū)的群體在執(zhí)行中存在一定的困惑。

第二，垃圾分類執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象突出。執(zhí)法不僅是法治治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是提升公民法治意識(shí)、培育公民尊法守法習(xí)慣的重要舉措。垃圾分類法治治理的根本出發(fā)點(diǎn)在于引導(dǎo)民眾形成垃圾分類投放的良好習(xí)慣，因此，在初期必須要強(qiáng)化執(zhí)法力度，提升民眾垃圾分類自覺性。然而，目前垃圾分類執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象突出，阻礙了垃圾分類法治進(jìn)程的推進(jìn)。究其原因，一方面，一些地方政府與行政機(jī)關(guān)對(duì)垃圾分類的重要性認(rèn)識(shí)不足，在實(shí)際執(zhí)法監(jiān)督中存在選擇性執(zhí)法的情況。另一方面，存在執(zhí)法資源投入不到位等問題，垃圾分類執(zhí)法監(jiān)管覆蓋范圍廣，涉及對(duì)象繁多，要想打造全天候、多方位的執(zhí)法監(jiān)管體系就必須要進(jìn)一步加大執(zhí)法資源投入。然而，目前階段大多數(shù)地區(qū)的城市管理部門任務(wù)繁重、執(zhí)法資源匱乏，垃圾分類執(zhí)法任務(wù)艱巨，在一些情況下，只能被動(dòng)選擇軟弱執(zhí)法、不規(guī)范執(zhí)法。

第三，垃圾分類的相關(guān)司法環(huán)節(jié)不夠完善，難以形成法治合力。司法是法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是凝聚司法合力的關(guān)鍵所在，補(bǔ)足司法漏洞能夠切實(shí)有效治理垃圾分類相關(guān)違法行為。在實(shí)踐中，盡管行政治理能夠有效管控大多數(shù)垃圾亂投亂放行為，但違規(guī)投放問題依然存在，在司法缺位的情況下這些問題便無法得到有效治理。目前，垃圾分類治理在司法環(huán)節(jié)上存在的欠缺最為突出的地方在于訴訟主體的缺失，大多數(shù)承擔(dān)管理職責(zé)的單位并未被賦予訴訟職能，無法自主提起訴訟，同時(shí)，公益訴訟制度未被有效應(yīng)用于垃圾分類治理之中，公眾難以通過公益訴訟參與推動(dòng)垃圾分類治理的司法進(jìn)程。

第四，社會(huì)化治理監(jiān)管落實(shí)不到位，垃圾分類法治保障薄弱。有效的監(jiān)督是法治落實(shí)的保障，尤其是垃圾分類這種涉及廣范圍的執(zhí)法行為，必須要同步優(yōu)化配套監(jiān)管體系才能切實(shí)保障法治治理的效率與客觀性。然而，就目前看來，垃圾分類處置不僅未能形成有效的行政執(zhí)法監(jiān)管體制，社會(huì)公眾的參與度也相對(duì)較低，監(jiān)管合力無法有效凝聚，這也是造成執(zhí)法不嚴(yán)問題的重要因素。

強(qiáng)化垃圾分類法治治理改革，補(bǔ)足短板

完善垃圾分類治理立法，明確垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等專項(xiàng)法律法規(guī)雖強(qiáng)調(diào)了城市生活垃圾分類處理的必要性，但尚未對(duì)垃圾分類處理的具體標(biāo)準(zhǔn)給予明確規(guī)定。而如果以地方性行政規(guī)章為主要依據(jù)的垃圾分類處理標(biāo)準(zhǔn)，彈性有余但明確性不足，再加之地方性標(biāo)準(zhǔn)的不兼容，就難以滿足垃圾分類處理的現(xiàn)實(shí)性需求。因此，應(yīng)以環(huán)境保護(hù)、垃圾廢物處理等專項(xiàng)法律法規(guī)為基礎(chǔ)明確垃圾分類處置的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)允許地方性法律法規(guī)與部門規(guī)章進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充完善，從而滿足實(shí)際需求。

重視普法宣傳，提升居民垃圾分類法治意識(shí)。垃圾分類必須要以民眾養(yǎng)成正確的垃圾分類投放方式為基礎(chǔ)，因此，實(shí)現(xiàn)垃圾分類治理，必須要提升民眾法治意識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行為的外化。由于垃圾分類處理法治進(jìn)程尚處于起步階段，無論是民眾還是執(zhí)法者對(duì)垃圾分類處理入法的認(rèn)同感都有所欠缺，這是導(dǎo)致民眾忽視垃圾分類處理的重要原因。為此，我們應(yīng)重視垃圾分類普法宣傳，培養(yǎng)全民參與的垃圾分類處理社會(huì)行為模式。在社會(huì)和學(xué)校教育中要重視垃圾分類環(huán)保法治氛圍塑造，賦予垃圾分類相應(yīng)的法律意義，引導(dǎo)人們自覺遵守垃圾分類處理的具體規(guī)定。

獎(jiǎng)懲并舉，提升垃圾分類法治執(zhí)法威嚴(yán)。垃圾分類法治建設(shè)的目的在于引導(dǎo)公眾養(yǎng)成科學(xué)的垃圾投放行為方式，執(zhí)法不嚴(yán)勢必將導(dǎo)致垃圾分類難以落到實(shí)處。為此，在初期必須要從執(zhí)法端入手，提升垃圾分類的法律權(quán)威，強(qiáng)化垃圾分類被動(dòng)行為模式的養(yǎng)成，并逐步過渡到主動(dòng)分類投放模式?；鶎狱h組織、政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)各行政職能部門在垃圾分類投放中所承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)垃圾分類處理執(zhí)法。同時(shí)，應(yīng)圍繞垃圾分類執(zhí)法的具體環(huán)節(jié)與工作內(nèi)容為執(zhí)法部門足額配置人力資源、財(cái)政資金，解決垃圾分類執(zhí)法所面臨的現(xiàn)實(shí)性障礙。鑒于當(dāng)下民眾對(duì)垃圾分類投放的接受度尚不高，為避免激化矛盾，在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)手段應(yīng)用，彰顯法治精神。比如，可以將垃圾分類投放與家庭、企業(yè)用電價(jià)格聯(lián)系起來，對(duì)于嚴(yán)格按照規(guī)定分類投放的家庭或企業(yè)可以給予一定額度的費(fèi)率優(yōu)惠等。

促進(jìn)公益訴訟在垃圾分類法治建設(shè)中的應(yīng)用。在垃圾分類治理中，大多數(shù)民眾不具備行政執(zhí)法權(quán)，并不能介入到司法、執(zhí)法當(dāng)中。為此，當(dāng)前階段應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公益訴訟制度在垃圾分類法治建設(shè)中的應(yīng)用，賦予社會(huì)公眾、社會(huì)組織發(fā)起垃圾分類訴訟的權(quán)利，從而確保行政治理無效的案件能夠有效進(jìn)入到司法環(huán)節(jié)。我們應(yīng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，保障民眾的公益訴訟法律權(quán)利，并倡導(dǎo)民眾積極參與到垃圾分類公益訴訟之中。

創(chuàng)新垃圾分類監(jiān)督格局，凝聚社會(huì)監(jiān)督合力。應(yīng)構(gòu)建以行政監(jiān)督為主體、職能組織監(jiān)督為輔助、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的立體化垃圾分類監(jiān)督格局，提升垃圾分類法治監(jiān)督效力。首先，垃圾分類治理屬于行政管理的職能范疇，行政管理部門必須要主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，圍繞垃圾分類治理的流程與環(huán)節(jié)制定系統(tǒng)的監(jiān)管方案，派遣監(jiān)管人員，以行政手段提升垃圾分類治理效率。城市管理相關(guān)職能部門應(yīng)圍繞垃圾分類治理的全過程制定完善的監(jiān)督管理流程，設(shè)置垃圾分類監(jiān)管專員全面負(fù)責(zé)相關(guān)主體的監(jiān)督工作。因地制宜發(fā)揮物業(yè)、居委會(huì)等職能組織在垃圾分類處理中的監(jiān)督作用，賦予職能組織相應(yīng)的監(jiān)督檢舉權(quán)利。其次，應(yīng)全面發(fā)揮社會(huì)公眾、新聞媒體等監(jiān)督力量，擴(kuò)大垃圾分類監(jiān)督主體范圍。最后，要通過新媒體、社區(qū)媒體鼓勵(lì)公眾自覺參與垃圾分類監(jiān)管，暢通垃圾分類社會(huì)化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)渠道，確保社會(huì)監(jiān)督意見有效反饋，打造多主體全方位的垃圾分類監(jiān)管新模式。一方面要通過媒體擴(kuò)大垃圾分類處理監(jiān)管的法治宣傳，提升民眾積極性，引導(dǎo)更多民眾參與到垃圾分類法治監(jiān)管當(dāng)中。另一方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑新媒體監(jiān)管矩陣，通暢社會(huì)監(jiān)督媒體渠道。

垃圾分類是新時(shí)代城市治理的一大亮點(diǎn)，也是提升城市居民生活環(huán)境質(zhì)量的重要手段，城市人口規(guī)模的逐步提升已經(jīng)將垃圾分類法治建設(shè)推上了更緊迫的日程。當(dāng)前，必須要意識(shí)到垃圾分類處理法治建設(shè)的必然性，找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在，有針對(duì)性地補(bǔ)足短板，提升垃圾分類法治效力。

【注：本文系2019年度山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“山西省生態(tài)保護(hù)紅線制度法治化路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019B279）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①劉慶健：《中國實(shí)施垃圾分類為何這么難？》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2018年第1期。

②任越、楊俊杰：《生活垃圾分類處理方式的生態(tài)效率評(píng)價(jià)》，《中國環(huán)境科學(xué)》，2020年第3期。

③彭韻、李蕾、彭緒亞等：《我國生活垃圾分類發(fā)展歷程？障礙及對(duì)策》，《中國環(huán)境科學(xué)》，2018年第10期。

④秦平：《垃圾分類讓法治引領(lǐng)社會(huì)文明》，《江淮法治》，2019年第11期。

責(zé)編/鄧楚韻（見習(xí)）? ? 美編/楊玲玲