中國(guó)首部流域法

水體污染、生態(tài)破壞、亂采泥砂，這些“病”讓長(zhǎng)江不再年輕。

盡管近年來各部門、各地出臺(tái)保護(hù)長(zhǎng)江的相關(guān)法規(guī)政策并不少，但要制定一部全面性、特殊性的關(guān)于長(zhǎng)江全流域的系統(tǒng)性法律，仍然很重要。

長(zhǎng)江承載重要戰(zhàn)略功能

2019年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶GDP 45.78萬億元，占全國(guó)GDP總量的46.2%。11個(gè)省市除上海市以外，GDP增幅均高于全國(guó)水平6.1%，其中貴州省和云南省的增長(zhǎng)率達(dá)到8%以上。

長(zhǎng)江流域內(nèi)的航運(yùn)具有成本低、運(yùn)輸能力大、占地少、能耗低等特點(diǎn)，擁有“黃金水道”之稱，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

2010年長(zhǎng)江貨運(yùn)量15.02億噸，2019年增長(zhǎng)至29.3億噸，占全國(guó)水運(yùn)貨運(yùn)量的比例一直在30%以上，位居全國(guó)第一。

除了經(jīng)濟(jì)職能，長(zhǎng)江流域也是我國(guó)水資源配置的戰(zhàn)略水源地和實(shí)施能源戰(zhàn)略的主要基地，豐富的水資源和水能資源不僅為國(guó)家建設(shè)提供了重要支撐，也是調(diào)洪蓄洪的重要場(chǎng)所。

長(zhǎng)江也是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，物種資源豐富，珍稀瀕危植物占全國(guó)總數(shù)的39.7%，不僅有中華鱘、江豚、揚(yáng)子鱷等珍稀動(dòng)物，還有銀杉、水杉、珙桐等珍稀植物，是我國(guó)珍稀瀕危野生動(dòng)植物集中分布區(qū)域。

在2020年7月13日國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，水利部相關(guān)負(fù)責(zé)人稱全國(guó)共有433條河流發(fā)生超警以上洪水，其中109條河流發(fā)生超保洪水，33條河流發(fā)生超歷史洪水，長(zhǎng)江發(fā)生1號(hào)洪水，洞庭湖、鄱陽湖和太湖水位仍處于超警狀態(tài)。

連日降水等導(dǎo)致洪水與內(nèi)澇，萬里澄澈的長(zhǎng)江河流泛濫、水質(zhì)渾濁，這不禁讓人們開始反思，長(zhǎng)江“病從何起”？

國(guó)家長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心副主任、中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)宋永會(huì)表示：“20世紀(jì)七八十年代以來，長(zhǎng)江流域建設(shè)用地明顯增加，岸線大規(guī)模開發(fā)，上游林地、草地等面積明顯減少，湖泊、濕地大幅度減少?！边@是導(dǎo)致長(zhǎng)江調(diào)洪蓄洪能力下降的重要原因。

流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)破壞，不僅會(huì)導(dǎo)致洪水泛濫，生存在這里的珍稀動(dòng)物也不能幸免于難。

長(zhǎng)江曾是我國(guó)淡水魚類資源最豐富的流域，如今，白鰭豚、鰣魚等長(zhǎng)江特有魚類已宣告“功能性滅絕”。

一組數(shù)據(jù)顯示，上世紀(jì)90年代，長(zhǎng)江流域江豚數(shù)量還有2700頭，到了2018年，整個(gè)長(zhǎng)江流域江豚種群數(shù)量?jī)H剩1000頭左右，越來越多長(zhǎng)江魚類也正瀕臨滅絕境地。

竭澤而漁則無魚，如果再不保護(hù)生態(tài)環(huán)境，肆意捕撈，我們的子孫后代以后只能從教科書里看到這些魚類的身影了。

長(zhǎng)江水質(zhì)曾一度受到污染

水清石礧礧，沙白灘漫漫，從前的長(zhǎng)江水很清，但在近代，長(zhǎng)江因?yàn)槠洫?dú)特的地理優(yōu)勢(shì)匯聚了大量的人口和工業(yè)企業(yè)，水資源不合理利用、工業(yè)過度排放，曾一度讓長(zhǎng)江水質(zhì)產(chǎn)生嚴(yán)重污染。

縱觀近40年來長(zhǎng)江水質(zhì)變化，1981年—2000 年長(zhǎng)江干流總體水質(zhì)有所下降，直到2001年—2019 年才逐漸好轉(zhuǎn)，其主要污染指標(biāo)為高錳酸鉀、氨氮和磷，廢污水排放量的增加是導(dǎo)致長(zhǎng)江干流水質(zhì)變差的重要原因之一。

據(jù)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)70年代末，長(zhǎng)江流域廢污水排放量尚不足100億噸，而到2006年，這一數(shù)據(jù)已經(jīng)超過300億噸，相當(dāng)于每年一條黃河水量的污水被排入長(zhǎng)江，且這一紀(jì)錄仍在不斷刷新。

原環(huán)保部2006年的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。

對(duì)長(zhǎng)江而言，沿岸有40多萬家化工企業(yè)，此外還分布著五大鋼鐵基地、七大煉油廠，以及上海、南京、儀征等石油化工基地。僅2006年排入長(zhǎng)江的工業(yè)廢水排放量就達(dá)到208億噸，比2003年工業(yè)和生活污水排放總量還要高。

長(zhǎng)江干流城市江段因?yàn)闅v史發(fā)展問題，工業(yè)布局不合理、排污口和取水口犬牙交錯(cuò)、污水排放得不到有效控制，導(dǎo)致城市江段近岸水域受污染，甚至形成數(shù)百米至數(shù)千米污染帶，城市生活飲用水源受到嚴(yán)重威脅，居民生活甚至都受到影響。

關(guān)于長(zhǎng)江立法呼聲從上世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始有了。1993年，水利部將長(zhǎng)江法列入五年立法計(jì)劃并向全國(guó)人大常委會(huì)作了報(bào)告，并由長(zhǎng)江水利委員會(huì)進(jìn)行起草論證。

2005年，長(zhǎng)江流域14省市政協(xié)召開長(zhǎng)江水環(huán)境保護(hù)研討會(huì)，2006年全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)向國(guó)務(wù)院遞交《關(guān)于長(zhǎng)江流域水污染防治立法的建議》。

除了建立法規(guī)政策，更關(guān)鍵的是日常治理，沿江產(chǎn)業(yè)管理，污水排放治理和生態(tài)修復(fù)。

嚴(yán)查違法排污，關(guān)停低質(zhì)低效的重化工園區(qū)，沿江區(qū)域建立生態(tài)帶，對(duì)老舊產(chǎn)業(yè)進(jìn)行更新升級(jí);大力打造保護(hù)區(qū)，涵養(yǎng)水源，退耕還湖，對(duì)長(zhǎng)江自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈。

系列重拳出擊，長(zhǎng)江的生態(tài)環(huán)境有了好轉(zhuǎn)。截至2019年底，水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例同比上升4.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到91.7%，劣Ⅴ類斷面比例同比下降1.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到0.6%，長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)效果初顯。

系列重拳出擊，長(zhǎng)江的生態(tài)環(huán)境有了好轉(zhuǎn)。截至2019年底，水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例同比上升4.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到91.7%，劣Ⅴ類斷面比例同比下降1.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到0.6%，長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)效果初顯。

為什么要出臺(tái)《長(zhǎng)江保護(hù)法》

在《長(zhǎng)江保護(hù)法》未出臺(tái)之前，與長(zhǎng)江有關(guān)的法律條文主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》，再加上地方政策等共有30多部。

雖然這些法律初步建立起了長(zhǎng)江污染防治、流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多項(xiàng)制度，但由于不是針對(duì)全流域的專門立法，所以整體法律規(guī)范并不系統(tǒng)。

長(zhǎng)江流經(jīng)地區(qū)多，流域內(nèi)的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，所以在治理方面，各部門、各地在履職過程中也難免會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位、多面治水的局面。這就造成了各部門都依法履職，也依法打架。

位于嘉陵江上中游分界點(diǎn)的一些城市就面臨過這樣的困擾。據(jù)《中國(guó)人大》資料顯示，盡管這些城市堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、加緊防治，但仍飽受防不勝防的輸入型污染之痛，城區(qū)及沿江城鎮(zhèn)幾十萬人口飲用水安全頻頻受到威脅。

2011年到2013年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶 11個(gè)省市城市突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量一直處于加速上升趨勢(shì)，到2013年更是達(dá)到峰值459件。

2014年以后，隨著國(guó)家對(duì)環(huán)保的重視，出臺(tái)了一系列環(huán)境保護(hù)政策，突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量開始逐漸減少，但每年仍然有近百件突發(fā)環(huán)境污染事件。

另一組數(shù)據(jù)同樣可以說明問題，2016年1月至2020年6月，長(zhǎng)江流域各級(jí)人民法院共依法審理各類環(huán)境資源刑事案件80356件，民事案件287119件，行政案件122215件，公益訴訟案件4944件，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件91件。

生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)例子告訴我們，長(zhǎng)江治理，并不是某一個(gè)地區(qū)的特定任務(wù)，而是需要流域上下綜合治理，所以從全流域治理角度出發(fā)的《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)變得尤為關(guān)鍵。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)第一部流域法，在面對(duì)長(zhǎng)江治理獨(dú)特性打破各地分頭治理的局面上進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立了長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制。

以國(guó)務(wù)院為核心構(gòu)建長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)了長(zhǎng)江保護(hù)中的行政地域協(xié)調(diào)，打破了地域界限，也可以防止在治理過程中各部門間推諉。

同時(shí)，從2021年1月1日起，最嚴(yán)“禁漁令”也正式生效，長(zhǎng)江干流、大型通江湖泊和重要支流正式開始為期十年的全面禁捕，11.1萬艘漁船、23.1萬漁民退捕上岸。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》也提到，在“人退魚進(jìn)”的歷史轉(zhuǎn)折中也要做好重點(diǎn)水域退捕漁民的補(bǔ)償、轉(zhuǎn)產(chǎn)和社會(huì)保障工作。雙管齊下，在保障人民生活的同時(shí)也努力為瀕臨滅絕物種提供一個(gè)良性的生存環(huán)境。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》是一部從流域系統(tǒng)性、特殊性出發(fā)的法律，對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)有著重大意義，也為國(guó)內(nèi)其他流域治理提供了重要參考價(jià)值。

你不知道的“長(zhǎng)江寶貝”

長(zhǎng)江流域地跨南溫帶、北亞熱帶、中亞熱帶和高原氣候區(qū)4個(gè)氣候帶，山水林田湖渾然一體，是許多可愛生物的家園。

被稱為“微笑天使”的江豚性情活潑，常在水中上游下竄，如今，因?yàn)闂⒌貑适Ъ伴L(zhǎng)江水污染和破壞，已經(jīng)成為急需保護(hù)的物種;作為我國(guó)獨(dú)有物種，白鰭豚曾在長(zhǎng)江中下游流域廣泛分布，卻在2007 年被認(rèn)定為功能性滅絕。還有白鱘、中華鱘、胭脂魚……

長(zhǎng)江江豚，體型較小，頭部鈍圓，額部隆起稍向前凸起;吻部短而闊，上下頜幾乎一樣長(zhǎng)。全身鉛灰色或灰白色，體長(zhǎng)一般在1.2米左右，最長(zhǎng)的可達(dá)1.9米，貌似海豚。壽命約20年。

通常棲息于咸淡水交界的海域，也能在大小河川的淡水中生活，喜單獨(dú)活動(dòng)，有時(shí)也三五成群，最多的有過87頭在一起的記錄。長(zhǎng)江江豚性情活潑，常在水中上游下竄，食物包括青鱗魚、玉筋魚、鰻魚、鱸魚、鱭魚、大銀魚等魚類和蝦、烏賊等。

2021年2月，長(zhǎng)江江豚升級(jí)為國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。

白鰭豚，中國(guó)特有的一種小型淡水鯨，身體呈紡錘形，臍處最粗。體長(zhǎng)1.5～2.5米，體重約230千克。吻極狹長(zhǎng)，約30厘米，前端略上翹。噴氣孔縱長(zhǎng)，位于頭頂偏左。眼極小，位于口角后上方。耳孔小如針眼，位于頭兩側(cè)、眼的后下方。

白鰭豚自成一科，是古老的孑遺生物，化石證據(jù)表明，530萬年前的中新世晚期，白鰭豚已在長(zhǎng)江出現(xiàn)。20世紀(jì)后期以來，受到人類活動(dòng)的嚴(yán)重侵害而數(shù)量銳減。1988年被列為中國(guó)一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，但剩余種群仍不斷消亡。

2007年，被認(rèn)定為功能性滅絕。

白鱘，又稱作中華匙吻鱘、中國(guó)劍魚，是中國(guó)最大的淡水魚類，體長(zhǎng)2～3米，體重200～300公斤，最大的體長(zhǎng)可達(dá)7.5米。因?yàn)槠湮遣块L(zhǎng)狀如象鼻，又俗稱為象魚。

中國(guó)古代，白鱘被稱為鮪，春季溯江產(chǎn)卵。主產(chǎn)于中國(guó)長(zhǎng)江自宜賓至長(zhǎng)江口的干支流中，錢塘江和黃河下游也有發(fā)現(xiàn)。是中國(guó)特產(chǎn)稀有珍貴動(dòng)物，屬國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物，有“水中大熊貓”之稱。

2019年12月23日，白鱘被宣布滅絕。

中華鱘，常見個(gè)體體長(zhǎng)0.4～1.3米，體重50～300千克，最大個(gè)體體長(zhǎng)5米，體重可達(dá)600千克。是長(zhǎng)江中最大的魚，故有“長(zhǎng)江魚王”之稱。體呈紡錘形，頭尖吻長(zhǎng)，口前有4條吻須，口位于腹面，有伸縮性，并能伸成筒狀，體被覆五行大而硬的骨鱗，背面一行，體側(cè)和腹側(cè)各兩行。

1988年，中國(guó)首次公布國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，中華鱘被定為國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。2010年，中華鱘被世界自然保護(hù)聯(lián)盟升級(jí)為“極危級(jí)”保護(hù)物種。

胭脂魚，體側(cè)面觀長(zhǎng)橢圓形，側(cè)扁，背鰭始點(diǎn)處體最高;腹部寬圓，腹緣較直。屬于大型中、下層淡水魚類。胭脂魚為底食性魚類，主要以底棲無脊椎動(dòng)物和水底泥渣中的有機(jī)物質(zhì)為食，也吃一些高等植物碎片和藻類，分布于長(zhǎng)江和福建閩江。

胭脂魚早期分布十分廣泛，長(zhǎng)江流域大多地區(qū)都可見到，但是由于人為濫捕導(dǎo)致數(shù)量下降，屬于易危等級(jí)，為國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。

川陜哲羅鮭，體呈橢圓形，略側(cè)扁，腹部圓。口大，斜裂，向后延伸至眼球中部或后緣的下方。肉食，體重可達(dá)七八十斤，有“水中老虎”之稱。屬于長(zhǎng)江上游特有的大型鮭科魚類，也是青藏高原地區(qū)唯一的大型土著鮭科魚類，具有很高的科研、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

川陜哲羅鮭為中國(guó)國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物，收錄于《中國(guó)瀕危動(dòng)物紅皮書·魚類》;還收錄于《世界自然保護(hù)聯(lián)盟紅色名錄》（IUCN）中，為極度瀕危（CR）。

◎ 來源|新京報(bào)