農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中的土地開發(fā)模式研究
——佛山順德區(qū)與蘇州相城區(qū)的比較

林輝煌

（華南理工大學(xué) 公共政策研究院，廣東 廣州510640）

一、研究背景與問題的提出

改革開放以來，中國農(nóng)村在方方面面都發(fā)生了劇烈的變革，其中至關(guān)重要的一項變革是農(nóng)村工業(yè)化。雖然各地農(nóng)村的工業(yè)化進(jìn)度和深度不同，但是都對農(nóng)民的生活生產(chǎn)造成深遠(yuǎn)影響，尤其是在收入結(jié)構(gòu)層面，務(wù)工收入占農(nóng)民家庭收入的比重越來越大。根據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年農(nóng)民人均可支配收入為17131元，其中工資性收入（即務(wù)工收入）為6974元，經(jīng)營凈收入（主要為務(wù)農(nóng)收入）為6077 元，財產(chǎn)凈收入為419 元，轉(zhuǎn)移凈收入為3661元。[1]可見，當(dāng)前農(nóng)村家庭收入中，務(wù)農(nóng)和務(wù)工是最主要的收入來源，且務(wù)工收入的比重已經(jīng)超過務(wù)農(nóng)收入。本質(zhì)上講，農(nóng)村工業(yè)化是土地開發(fā)模式的變革，亦即由原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)生產(chǎn)。大致來說，可以將農(nóng)村土地開發(fā)模式分為兩種，一種是“征地模式”，一種是“租地模式”?！罢鞯啬Ｊ健笔侵竿ㄟ^政府的土地征收行為，將集體所有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有的非農(nóng)用地；“租地模式”是指集體通過租賃的方式將農(nóng)用地直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，同時保留土地的集體屬性。

關(guān)于土地開發(fā)模式，既有研究更多地關(guān)注不同模式的經(jīng)濟(jì)社會后果。賀雪峰認(rèn)為珠三角農(nóng)村在工業(yè)化的過程中就形成了農(nóng)民對土地租金以及房租的依賴；[2](p59-65)劉超認(rèn)為隨著珠三角農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，出現(xiàn)了農(nóng)村基層爭權(quán)奪利、身份競爭和利益分配糾紛、權(quán)利差異與公共服務(wù)不均等問題，農(nóng)村基層社會矛盾和糾紛不斷加劇；[3](p66-72)袁奇峰等人認(rèn)為地方政府通過征地城市化推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成農(nóng)民與地方政府的種種對立和不信任，城鄉(xiāng)關(guān)系日益緊張；[4](p64-73)耿羽認(rèn)為在征地和拆遷中經(jīng)常出現(xiàn)“征遷公司”，借此與地方政府分享征遷的利益，損害群眾的權(quán)益。[5](p72)另外一些研究主要關(guān)注如何確定理想的土地開發(fā)模式從而實現(xiàn)更好的土地增值收益分配，主要有三類主張：一是“土地增值收益歸公論”，主張將土地自然增值全部或基本收歸國家所有；[6](p120)[7](p49-57)二是“土地增值收益歸私論”，認(rèn)為必須按照市場價格標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)地所有者予以全額補(bǔ)償；[8][9](p3-7)三是“土地增值共享論”，主張將土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的自然增值優(yōu)先用于對失地農(nóng)民進(jìn)行充分補(bǔ)償，使其生活達(dá)到當(dāng)?shù)亍靶】凳忻瘛钡乃?，而且毫無后顧之憂，然后將剩余部分收歸國有。[10](p27-29)[11]至于這些不同土地開發(fā)模式的生成機(jī)制，則很少有人關(guān)注。實際上，不了解土地開發(fā)模式的生成機(jī)制，就難以客觀評估其經(jīng)濟(jì)社會后果，更難以有效確定何為理想的土地開發(fā)模式或土地增值收益分配方案。

根據(jù)2004年修訂的《土地管理法》規(guī)定，所有的農(nóng)用地非農(nóng)化開發(fā)都必須經(jīng)過土地征收的程序，按理應(yīng)當(dāng)只有“征地模式”，為什么會出現(xiàn)“租地模式”呢？事實上，中國各地農(nóng)村的工業(yè)化進(jìn)度差別很大，東部地區(qū)在1980 年代初期已經(jīng)出現(xiàn)工業(yè)化浪潮，國家的《土地管理法》（1986 年）還沒有出臺，因此東部地區(qū)自發(fā)形成了不同的土地開發(fā)模式。我國現(xiàn)行土地制度建立的基礎(chǔ)是1986年出臺的《土地管理法》，1998 年《土地管理法》經(jīng)過大幅度修改形成我國土地制度的基本框架，2004年以后中央再次修訂《土地管理法》并開始嚴(yán)格執(zhí)行，之前相對寬松的地方政府或農(nóng)村集體將農(nóng)地用作建設(shè)的自由空間越來越小。2008年前后，國家采取了最嚴(yán)格的土地管理方式，未經(jīng)國家批準(zhǔn)以及沒有建設(shè)用地指標(biāo)，嚴(yán)禁出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)使用。

從調(diào)研經(jīng)驗來看，蘇南地區(qū)主要采用“征地模式”（雖然早期也出現(xiàn)了“租地模式”），而珠三角地區(qū)主要采用“租地模式”。[12](p36-52)為什么會有這種區(qū)別呢？一個主要的解釋是因為兩地的初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)不同，珠三角的工業(yè)化主要受外資主導(dǎo)的“三來一補(bǔ)產(chǎn)業(yè)”的影響，這些資本只要從村集體那里租到土地，蓋起簡易廠房即可開展生產(chǎn)，原料地和銷售地主要都在境外，很自然就形成了“租地模式”；而蘇南地區(qū)的工業(yè)化主要受本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由地方政府主導(dǎo)，更傾向于采用“征地模式”來獲得“干凈”的土地。[13](p21-30)這種產(chǎn)業(yè)解釋頗有道理，但是并不充分。

珠三角并非鐵板一塊，受“三來一補(bǔ)產(chǎn)業(yè)”影響比較劇烈的是早期的深圳和東莞，而在佛山順德，二十世紀(jì)八九十年代的初始產(chǎn)業(yè)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，與蘇南地區(qū)差不多。但是，在土地開發(fā)模式方面，順德卻發(fā)展出“征地模式”和“租地模式”并行的情況，與蘇南的模式存在很大的區(qū)別?？梢?，初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)只能解釋一半，另一半的解釋，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在社會層面去找。在農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中，土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價值逐漸被資本、政府和社會所認(rèn)識和爭奪。[14](p69-76)換言之，土地開發(fā)模式的形成，是產(chǎn)業(yè)因素和社會因素共同促成的。

亞當(dāng)·斯密在《國富論》中論證“市場是調(diào)整經(jīng)濟(jì)行為的無形的手”之前，已經(jīng)撰寫了《道德情操論》，闡述了道德這一社會要素對于個體行為的指引作用。[15][16]波蘭尼則明確提出了“嵌入”概念，他認(rèn)為在市場社會之前，經(jīng)濟(jì)扎根于社會關(guān)系中，而在市場社會之后，社會關(guān)系則嵌入經(jīng)濟(jì)中；波蘭尼還提出了“社會對于市場的反向運(yùn)動”，認(rèn)為社會的自我保護(hù)機(jī)制將在很大程度上重塑市場的走向。[17](p112-188)格蘭諾維特將“嵌入”理論推向新的高峰，他用“嵌入性”來指經(jīng)濟(jì)行動必須被看作嵌入在社會關(guān)系持續(xù)的社會結(jié)構(gòu)中，社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)很大程度上會調(diào)節(jié)或改變市場經(jīng)濟(jì)行為。[18](p3-11)在此之后，探討經(jīng)濟(jì)行為、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的社會要素（比如社會結(jié)構(gòu)、社會流動、文化等）成為一個流行性的話題，但是與傳統(tǒng)的“嵌入”理論相比，則缺少對社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)比如家庭、種族、宗教和社區(qū)等關(guān)注。[19](p3-18)

在農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程中，土地開發(fā)是一項典型的經(jīng)濟(jì)變遷行為。本文將嘗試解釋地方社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)對于蘇州相城區(qū)和佛山順德區(qū)土地開發(fā)模式的形塑機(jī)制。本文的經(jīng)驗材料主要來源于作者及所在團(tuán)隊在珠三角和蘇南地區(qū)的農(nóng)村調(diào)研。①2017年3月20日—24日，本人與桂華（現(xiàn)為武漢大學(xué)社會學(xué)院教授）、徐嘉鴻（武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師）、朱戰(zhàn)輝（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）、張歡（中山大學(xué)哲學(xué)系博士生）、褚明浩（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）、劉錦琦（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）、史源淵（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）等8人在東莞市虎門鎮(zhèn)、高埗鎮(zhèn)開展了為期5天的田野調(diào)研，調(diào)研主題為“珠三角農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、基層治理與土地開發(fā)”。2018年7月6日至23日，本人與耿羽（福建省社會科學(xué)院副研究員）、歐陽肅通（華中科技大學(xué)社會學(xué)院副教授）、雷望紅（現(xiàn)為中南大學(xué)公共管理學(xué)院講師）、孫敏（現(xiàn)為湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院講師）、黃佳鵬（現(xiàn)為南昌大學(xué)公共管理學(xué)院講師）、楊海燕（華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理）、李芳芳（廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生）、夏巾幗（中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院博士生）、羅茜（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）、陳忠杰（中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院博士生）等11人，在佛山市順德區(qū)開展了為期18天的田野調(diào)研，調(diào)研主題為“珠三角農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、基層治理與土地開發(fā)”。2018年11月12日至17日，本人與耿羽（福建省社會科學(xué)院副研究員）、劉向東（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師）、劉成良（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師）、褚明浩（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）、王秋月（華中科技大學(xué)法學(xué)院博士生）、崔盼盼（武漢大學(xué)社會學(xué)院博士生）、劉錦琦（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）等8人，在蘇州市相城區(qū)開展了為期6天的田野調(diào)研，調(diào)研主題為“長三角農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、基層治理與土地開發(fā)”。2019年1月3日至18日，本人與吳秋菊（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院講師）、褚明浩（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生）、張歡（中山大學(xué)哲學(xué)系博士生）、邱麗（中山大學(xué)哲學(xué)系博士生）等5人，在佛山市順德區(qū)開展了為期16天的田野調(diào)研，調(diào)研主題為“珠三角農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、基層治理與土地開發(fā)”。這幾次的調(diào)研主要采取半結(jié)構(gòu)化訪談的形式進(jìn)行，調(diào)研對象包括政府部門領(lǐng)導(dǎo)、村組干部、企業(yè)家、宗族領(lǐng)袖、普通村民等。調(diào)研結(jié)束后，調(diào)研小組對訪談內(nèi)容進(jìn)行了逐字稿的整理和分析。文章接下來將依次討論作為初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，土地開發(fā)模式的社會形塑，土地開發(fā)模式的利弊分析，最后則是結(jié)論部分。

二、作為初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

根據(jù)既有的研究，初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)在很大程度上影響了農(nóng)村土地開發(fā)模式。因此，為了研究社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)對于農(nóng)村土地開發(fā)模式的形塑機(jī)制，理想的情況是找到初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)相同而社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)不同的區(qū)域進(jìn)行比較分析。從田野經(jīng)驗來看，蘇南地區(qū)的相城區(qū)和珠三角的順德區(qū)正是理想的比較對象。這兩個地區(qū)在1980—1990 年代的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形態(tài)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而它們的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)又有很大的不同。從結(jié)果來看，兩個地方的土地開發(fā)模式確實不同，因此，社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)行為的“嵌入”關(guān)系就可以在此基礎(chǔ)上展開討論。

實際上，在1980—1990 年代的中國鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是一種非常普遍的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，它的前身是人民公社時期的社隊企業(yè)?？梢哉J(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本質(zhì)上集合了傳統(tǒng)的制度文化資源、集體化運(yùn)動的遺產(chǎn)和改革開放提供的新的制度空間，是一種獨特的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)。1984 年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量從上一年的134.64 萬戶猛增到606.52 萬戶，至1980 年代末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在國民生產(chǎn)總值的占比奇跡般地達(dá)到了三分之一。至1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的營業(yè)收入比上一年增長了48.82%，固定資產(chǎn)增長了28.11%，流動資產(chǎn)增長了29.27%，稅金增長了44.39%；而1993年在1992 年的基礎(chǔ)上又上了一個臺階，營業(yè)收入、固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和稅金分別增長82.88%、57.66%、84.08%和74.88%。[20](p1-32)

作為一種以勞動密集型為主要特征的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對中國的工業(yè)化轉(zhuǎn)型具有至關(guān)重要的意義。有學(xué)者研究了發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化規(guī)律，發(fā)現(xiàn)它們的工業(yè)革命都經(jīng)歷了一個“胚胎發(fā)育”的關(guān)鍵階段，即工業(yè)革命之前的鄉(xiāng)村工業(yè)化階段。在歐洲，這個階段花了幾百年的時間完成，而在中國則通過一二十年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展得以實現(xiàn)：遍布中國城鄉(xiāng)各地的勞動密集型工廠大量出現(xiàn)，農(nóng)民工開始大規(guī)模流動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以規(guī)?；绞?、廉價勞動力生產(chǎn)和出口大批量日常消費(fèi)品，以滿足國內(nèi)和國際市場的需求，為第二輪工業(yè)革命培育了良好的生產(chǎn)力和國內(nèi)外市場。[21](p217-219)

需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的形態(tài)非常多樣，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開辦的企業(yè)，也有很多是村辦集體企業(yè)，甚至也有掛靠在集體名下的戶辦企業(yè)、聯(lián)戶辦企業(yè)。例如，浙江省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要就是戶辦企業(yè)和聯(lián)戶辦企業(yè)，而珠三角東莞市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則以外資開辦的“三來一補(bǔ)產(chǎn)業(yè)”為主。相對來說，蘇南地區(qū)和順德地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有更明顯的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”屬性，尤其是那些規(guī)模較大的企業(yè)，基本都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉辦的。

從全國的知名度來看，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更具影響力，甚至在很大程度上，講蘇南模式就是在講鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。早在1970年代，蘇南地區(qū)就利用鄰近當(dāng)時中國最大工業(yè)城市——上海的便利，為上海工業(yè)提供配套的各種部件加工。蘇南鄉(xiāng)村利用上海大工業(yè)所淘汰的機(jī)床和上?！靶瞧谔旃こ處煛雹?980年代初期，江浙一帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從起步到大發(fā)展，遇到許多困難，特別是技術(shù)缺乏，到上海等大城市的工廠、科研院校求支援。當(dāng)時一周休一天，只有星期天是休息日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就想方設(shè)法，利用星期天把大城市的工程師請到廠里，幫助廠里解決一些技術(shù)上的難題，然后星期一早晨又回到原單位準(zhǔn)時上班。當(dāng)時人們就把他們叫做“星期天工程師”。的技術(shù)，在很短時間即形成巨大的工業(yè)生產(chǎn)能力。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從一開始就表現(xiàn)出多元化的所有制形態(tài)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體所有的企業(yè)仍然是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主體；1985年鄉(xiāng)村兩級企業(yè)的職工人數(shù)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工總數(shù)的91 %，總產(chǎn)值占95 %，利稅占92%。[22](p68)直到1990年代初期，蘇南地區(qū)大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有和經(jīng)營，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要干部直接擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的董事長之職，村主任和村支書的主要職責(zé)則是經(jīng)營村級所有的企業(yè)。[23](p48-57)

與蘇南地區(qū)類似，順德在人民公社時期已經(jīng)擁有比較發(fā)達(dá)的社隊企業(yè)。從1975 年至1978 年，順德的社隊企業(yè)由1238 間、職工4.27 萬人發(fā)展至1621 間、7.84 萬 人；產(chǎn) 值 由1.9983 億 元 發(fā) 展 至4.5307億元，占順德工業(yè)總量的比重由37.37%發(fā)展至55.05%。進(jìn)入1980 年代之后，順德的社隊企業(yè)獲得迅猛發(fā)展。1983 年社隊工業(yè)總產(chǎn)值占整個農(nóng)村工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重從1980 年的55.8%上升至66.4%，約有50%的勞動力共十多萬人轉(zhuǎn)移到工、副、商業(yè)領(lǐng)域上來。為了拓寬干部的視野，1984 年10月由歐廣源（順德縣委書記）帶隊，一行37人，到蘇南等10個縣、市考察發(fā)展經(jīng)濟(jì)的情況?？疾旖Y(jié)束后，歐廣源在總結(jié)講話中指出：順德必須學(xué)習(xí)蘇南經(jīng)驗，推動工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到1985 年，順德共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)3779家，從業(yè)人員11.26萬人，總產(chǎn)值22.89 億元，占全縣工業(yè)產(chǎn)值的67.57%。②數(shù)據(jù)來源于中共佛山市順德區(qū)委黨史研究室提供的內(nèi)部資料。可以認(rèn)為，1980 年代順德令人矚目的工業(yè)化成就，在很大程度上是由縣、鎮(zhèn)兩級政府推動的，公有制企業(yè)占90%以上，其中主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1990 年，順德工業(yè)總產(chǎn)值中集體所有制占80%，其中鎮(zhèn)辦企業(yè)占集體所有制的90%以上。[23](p95)1991年，農(nóng)業(yè)部評選全國十大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，廣東省占5家，全部在順德。

綜上可見，順德和蘇南地區(qū)一樣，在1980 年代就形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)的初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)，為兩地后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了相似的烙印。從土地開發(fā)的角度來看，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)的初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)對征地模式具有更大的偏好。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展是由地方政府主導(dǎo)的，[24](p84-94)政府更有動力通過將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，使得土地產(chǎn)權(quán)更為純粹，既能避免多個產(chǎn)權(quán)主體之間的協(xié)商成本，而且有利于企業(yè)經(jīng)營者充分行使土地權(quán)利，包括抵押、租賃等，從而推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大；另一方面，政府也有能力為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供國有土地，特別是在土地價格還不算太高的1980—1990年代，農(nóng)民普遍愿意將土地交給政府。

在相城區(qū)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)主要都是在政府的工業(yè)園區(qū)，政府通過土地征收，建立工業(yè)園區(qū)，然后再引入企業(yè)。在農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程中，“征地模式”是其主要的土地開發(fā)模式。只要政府有征地需求，農(nóng)民都愿意配合。一方面農(nóng)民可以獲得更多非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會，另一方面也能夠得到充分的失地養(yǎng)老保障。

在順德區(qū)，政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的底色。因此，在土地開發(fā)模式層面，對“征地模式”也有內(nèi)在的訴求。由于在地緣經(jīng)濟(jì)上距離香港較遠(yuǎn)，順德很難像深圳、東莞一樣獲得大量的外資來發(fā)展“三來一補(bǔ)產(chǎn)業(yè)”，因此不可能以此為基礎(chǔ)形成廣泛的“地租經(jīng)濟(jì)”。相反，順德通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在珠三角塑造了獨特的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)和土地開發(fā)模式。通過田野調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)即使在順德的核心區(qū)，比如容桂，很多村莊在1980 年代都沒有三來一補(bǔ)產(chǎn)業(yè)，甚至都沒有什么工廠，村里到處是魚塘、甘蔗田，只有公社和大隊有一些比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。①順德區(qū)容桂街道Z社區(qū)S股份社理事長Z先生訪談筆記，2018年7月21日。政府要征地辦工廠，農(nóng)民都樂于支持，因為種田既辛苦，收入又低，征地之后可以減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，還可以去工廠上班。下面是容桂街道土地發(fā)展中心的一位負(fù)責(zé)同志跟我們講述當(dāng)時的征地情形：

80、90年代征地很容易，那時候土地價值不高，整個農(nóng)村都是一片汪洋、魚塘、種菜什么的。那時候種地很辛苦的，我們要三包土地，包上繳、包分配、包計劃任務(wù)。土地越多，任務(wù)越重，農(nóng)民很喜歡我們?nèi)フ鞯?。征地后就減任務(wù)，可以減輕負(fù)擔(dān)。農(nóng)民說過來征地啊，我們說只有幾千塊一畝，他們說不要緊啊，不給錢都行啊，把任務(wù)減去就行了。80年代就是這樣。政府會把征地任務(wù)下派給鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街自己也有征地的要求。確定要征地之后，我們就把管理區(qū)（后來改為村委會）的村主任書記叫上來，到政府開會，書記問有什么好事，我們說政府有任務(wù)，大概要你拿出多少地出來，要按時完成，書記說，行，回去馬上就做。我們把圖紙給他，大概畫個圈，說我就用這個地，那個時候沒有什么土規(guī)、控規(guī)那么嚴(yán)格的，沒有什么衛(wèi)片。畫個圈，說一下我們的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是多少，村主任說不行啊，給了錢，我們農(nóng)民沒事干，那個就麻煩了。我們就說，好，建了廠房，需要多少人去工廠干活，我們可以安置一下。同時減免稅賦負(fù)擔(dān)，幫忙修一些道路。我們會先給征地錢，當(dāng)時每畝征地只要三五千元，你去征地，村民都說你不要走，拿著酒杯來敬你，感謝你。②順德區(qū)容桂街道土地發(fā)展中心C先生訪談筆記，2018年7月13日。

三、土地開發(fā)模式的社會嵌入

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為相城和順德共同的初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)，形塑了當(dāng)?shù)卣畬τ凇罢鞯啬Ｊ健钡耐恋亻_發(fā)偏好。然而，這并不是故事的全部。順德在農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程中除采用“征地模式”外，還采用了珠三角地區(qū)慣用的“租地模式”，而且有愈演愈烈之勢，相城區(qū)一開始也有“租地模式”，但是隨后就被放棄了。一方面是與蘇南共同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形態(tài)，另一方面則是缺少珠三角常見的三來一補(bǔ)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，那么為什么順德會演化出日益強(qiáng)盛的“租地模式”，而相城則是不斷升級的“征地模式”？我們認(rèn)為，這與地方的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)緊密相關(guān)。換言之，土地開發(fā)模式的形成除經(jīng)濟(jì)要素之外，更離不開社會要素的嵌入。

（一）村莊社會結(jié)構(gòu)與農(nóng)民地權(quán)觀念。

對中國的區(qū)域劃分，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，可以分為東部、中部、西部；從社會結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，則可以分為華南地區(qū)、長江流域地區(qū)、華北地區(qū)等。一般來說，可以用宗族結(jié)構(gòu)的大小和完整性來評估一個地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)，宗族結(jié)構(gòu)越龐大（如單姓村、多村一姓），宗族結(jié)構(gòu)越完整（如族譜清晰且持續(xù)更新、宗族活動密集、宗族規(guī)范有強(qiáng)約束力），則該地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)越具有團(tuán)結(jié)性和向心力。[25](p108-129)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村莊社會結(jié)構(gòu)對農(nóng)民地權(quán)觀念的形成具有重要的影響。

作為村莊社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，宗族的發(fā)育程度及其治理功能與歷史上儒家士君子的遷徙息息相關(guān)。由于歷史上北方多戰(zhàn)亂，而每一次戰(zhàn)亂都會推動一部分儒家士君子家族向南遷移。因此，儒家文化以及宗族勢力的社會分布密度也完成了從北高南低到南高北低的重大轉(zhuǎn)變，而且越往南方，山林地勢越封閉，生態(tài)資源也越豐富，戰(zhàn)亂少而生活穩(wěn)定，越有利于宗族的保存和發(fā)育。正因如此，錢塘江以南的中國尤其是廣東地區(qū)，儒家文化與地方宗族勢力保存的完整程度、發(fā)揮治理的作用，要遠(yuǎn)大于蘇南所在的長江流域地區(qū)；甚至到1950年代的土改時期，廣東地區(qū)因為宗族勢力對土改運(yùn)動的阻礙極大，導(dǎo)致其被北京批評為右傾保守，并冠以“地方主義”的政治標(biāo)簽加以批判。[26](p37-48)而在蘇南地區(qū)，土改運(yùn)動藉由強(qiáng)勢的黨政力量徹底摧毀了當(dāng)?shù)氐淖谧逯贫扰c宗法勢力，建立起強(qiáng)有力的集體公有制。[27](p147-154)

順德及其所在的珠三角地區(qū)，屬于典型的華南“團(tuán)結(jié)型村莊”，其宗族勢力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于相城及其所在的蘇南地區(qū)；換言之，順德農(nóng)村具有強(qiáng)勢的基于血緣的宗族社會結(jié)構(gòu)，而相城農(nóng)村則缺少這樣的結(jié)構(gòu)（見圖1）。順德農(nóng)村作為“團(tuán)結(jié)型村莊”，具有強(qiáng)大的村莊向心力，村民圍繞著宗族血緣結(jié)構(gòu)形成抱團(tuán)勢力，并通過以集體土地所有制為基礎(chǔ)的村委會、股份社為表達(dá)渠道，具有對內(nèi)保護(hù)、對外抗?fàn)幍膰摇鐣^念和集體行動能力。從這個意義來講，順德及其所在的珠三角農(nóng)村村組集體實力往往表現(xiàn)為對抗國家干預(yù)的能力，而不是國家向下滲透的能力。[28](p8-13)與此相反，相城農(nóng)村不具備強(qiáng)有力的地方社會結(jié)構(gòu)，在與國家互動的過程中處于相對弱勢的地位，因而更容易形成對國家的認(rèn)同和服從。

在不同的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，順德和相城發(fā)育出截然不同的地權(quán)觀念。在順德及整個珠三角地區(qū)，農(nóng)民對于集體土地的觀念是：土地是集體的，因此是我們自己的。農(nóng)民認(rèn)為這些土地世世代代都是他們在耕種，是一種世代傳承的祖業(yè)。即使經(jīng)歷了土地改革和分田到戶，國家從根本上改變了土地的屬性，但是在村民看來，國家把土地“分給”農(nóng)民，那就是農(nóng)民自己的土地，只是以村莊集體的方式進(jìn)行分配而已。特別是在1990 年代中后期開始推行股權(quán)量化和固化的改革之后，集體土地愈加“私權(quán)化”，進(jìn)一步強(qiáng)化了村民“土地屬于自己”的地權(quán)觀念。[12](p36-52)與此不同的是，相城區(qū)對于集體土地的觀念是：土地是集體的，因此是國家的。蘇南地區(qū)的集體組織屬于超越農(nóng)民私人利益的“公”組織，國家權(quán)力進(jìn)入“公”組織（例如征地行為），不會被農(nóng)民排斥，集體組織與政府之間不存在隔閡。村干部作為集體組織的負(fù)責(zé)人，職業(yè)化程度比較高，其對國家認(rèn)同遠(yuǎn)高于對社會認(rèn)同，村級組織無異于政府官僚體系的末段組織，他們是村莊社會治理的主要力量，也是政府進(jìn)入村莊社會的主要媒介。蘇南農(nóng)民對于土地并沒有太多“祖業(yè)”的想象，土地革命的歷史形塑了他們關(guān)于土地公有的地權(quán)觀念：即使是分田到戶，也不過是國家暫時將土地“借給”農(nóng)民耕種而已，只要國家需要，隨時可以將土地收回去。

（二）村莊社會與地方政府的博弈。

在順德，大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，但是這些大企業(yè)需要大量的小企業(yè)和小作坊作為配套，為其提供零部件。這些小企業(yè)和小作坊就是以廉價的租金租用了村集體的土地或廠房進(jìn)行生產(chǎn)，從而形成村級工業(yè)園區(qū)。另一方面，在1980—1990 年代，農(nóng)村土地的價格很低，而農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)卻很重，因此農(nóng)民也樂于讓政府來征地搞建設(shè)。實際上，在這個階段，相城農(nóng)村也出現(xiàn)了類似的小企業(yè)和小作坊，它們同樣是租用村集體的土地或廠房進(jìn)行生產(chǎn)?？梢哉J(rèn)為，這個階段出現(xiàn)的“租地模式”主要是因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的需求，以及當(dāng)時的土地管理制度并未嚴(yán)厲禁止“以租代征”的土地開發(fā)模式。

然而，隨著農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，對于產(chǎn)業(yè)規(guī)?；囊笤絹碓礁撸虼苏恼鞯卦V求（通過征地建工業(yè)園區(qū)）也越來越強(qiáng)烈。在這種情況下，建立在“租地模式”上的分散的小工廠顯然已經(jīng)不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化的需求，如何處置村集體既有的“租地模式”，就涉及村莊社會與地方政府的利益博弈。由于缺乏強(qiáng)有力的社會結(jié)構(gòu)，以及對于“土地公有”“土地最終屬于國家”的地權(quán)觀念和對于國家法律政策的遵守，相城逐漸放棄了“租地模式”，尤其是在2004年實施第三次修訂的《土地管理法》之后，國家開始嚴(yán)禁以出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)項目建設(shè)的行為，相城由此形成了統(tǒng)一的“征地模式”。相反，順德因為強(qiáng)有力的社會結(jié)構(gòu)和社會認(rèn)同，以及對于“土地屬于農(nóng)民自己”的地權(quán)觀念，村集體始終沒有放棄“租地模式”，而是進(jìn)行了土地股份制改革，強(qiáng)化了集體組織對土地開發(fā)的控制權(quán)。[3](p66-72)村集體不斷將集體土地非正規(guī)、合理不合法地租給外來老板，通過收取土地租金增加村集體利益，繼續(xù)維持“廉價土地—吸引資本—收取租金—再開發(fā)土地—繼續(xù)出租”的“租地模式”。[29](p511-521)例如，順德農(nóng)村在1990 年代紛紛設(shè)立資產(chǎn)辦，主要負(fù)責(zé)租地給企業(yè)，收取租金和管理費(fèi)；到2010 年，龍江鎮(zhèn)X 村的租金達(dá)到每畝每年一萬元，另外還有企業(yè)管理費(fèi)每畝每年5000元。①順德區(qū)龍江鎮(zhèn)X村黨委委員LJZ訪談筆記，2019年11月3日。

圖1 江蘇省、廣東省各縣前20大姓氏在戶籍人口中的占比

因為整個珠三角存在大體量的“租地模式”以及由此形成龐大的村莊社會既得利益群體，導(dǎo)致工業(yè)化進(jìn)程主要在鄉(xiāng)村兩級的治理框架之內(nèi)展開，省、市政府試圖通過自上而下的產(chǎn)業(yè)升級政策將產(chǎn)業(yè)、稅收、土地開發(fā)的控制權(quán)上收，遭遇了基層的強(qiáng)烈抵制，[30](p45-53)甚至國家在土地管理的法律政策上最終做出了退讓，允許廣東通過以租代征的方式進(jìn)行工業(yè)開發(fā)。2000 年順德出臺《順德市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用和有償使用土地暫行規(guī)定》，2001年順德率先向國土資源部申請開展包括征地制度改革、集體土地轉(zhuǎn)國有和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方面改革試點，為“以租代征”的事實行為尋求合法性；2001 年10 月25 日，國土資源部和國務(wù)院法制辦正式批準(zhǔn)順德作為農(nóng)村集體土地管理制度改革試點，“以租代征”最終獲得中央的認(rèn)可。2005年，廣東省在中央的授意下，在全省范圍內(nèi)推廣順德土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押在廣東正式合法化，打破了“非經(jīng)政府征地，農(nóng)村土地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的國家既有規(guī)定。

可以認(rèn)為，順德農(nóng)村的工業(yè)化一開始就是“征地模式”和“租地模式”兩套體系并行存在。然而進(jìn)入1990 年代后期，土地的開發(fā)價值越來越高，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)“征地模式”越來越不劃算。因為土地一旦被征收，就意味著“他們的”土地永久性喪失，而這些土地的價格正在迅猛上升。于是，農(nóng)民進(jìn)一步跟政府博弈，要求分享更多的土地增值收益。下面是容桂街道土地發(fā)展中心負(fù)責(zé)同志跟我們講述當(dāng)時的情形：

80 年代我們征了地，修了路，90 年代后期問題就來了。農(nóng)民認(rèn)為土地是我們的，不是國家的，他知道是國家的，但什么是國家的呢，國家給了我用就等于是我的?，F(xiàn)在你去征地，農(nóng)民說土地是我的，我不給你就行了，要給你也行，談條件啊。主要是因為土地利益增加了，社會發(fā)展了，政府只能按照統(tǒng)一政策來征收，價格肯定跟農(nóng)民心里的預(yù)期有差距?，F(xiàn)在土地征收很困難，一個是產(chǎn)權(quán)觀念，認(rèn)為是自己的，我們征地的時候跟農(nóng)民說，土地是國家的，農(nóng)民說不是，是我的，國家給了我就是我的，我在打天下的時候打回來了，分了，就是我的。我可以按照市場需求，通過股份社表決，用來建房子。他們用股份社表決的名義來綁架政策，他們凌駕于政策之上。②順德區(qū)容桂街道土地發(fā)展中心C先生訪談筆記，2018年7月13日。

（三）政府妥協(xié)與土地開發(fā)模式的形成。

1990年代后期，順德的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)完成民營化改造，正在步入一個新的高速發(fā)展時期，對于征地的需求也越來越大。因此，為了更快推進(jìn)征地工作，順德政府只好向村莊社會妥協(xié)，采取“留地安置”的方法，即每向農(nóng)民征一塊地，就返還給農(nóng)民一定比例的土地供農(nóng)民進(jìn)行開發(fā)。通過考察順德“留地安置”政策的變遷，我們可以看到村莊社會力量在土地開發(fā)過程中的嵌入日益強(qiáng)化，社會與國家的博弈日益強(qiáng)烈。2001年開始，順德明確規(guī)定在征地過程中實行留地安置政策，分別按征（用）地量的10%和5%提留給村（包括村改居）、鎮(zhèn)（街道）集體經(jīng)濟(jì)組織做發(fā)展留用地，留用地的用途根據(jù)征（使）用土地的用途確定。留地單位需要自行繳納稅費(fèi)，然后在政府的協(xié)助下完成留用地的辦證。實際上，在順德出臺統(tǒng)一的留地安置政策之前，1990—1995年，作為核心區(qū)的容奇鎮(zhèn)、桂洲鎮(zhèn)已經(jīng)開始試點留地安置，采取的是“征七留三”；至1996年，因為留地安置不符合國家政策，這個試點就被取消了。至2006 年，村集體要求更高比例的留地安置，最終達(dá)成的方案是，政府每征收10畝地，給村集體留置1.5畝地，村集體依然是在政府的協(xié)助下辦證，但是辦證費(fèi)用改由政府出?，F(xiàn)在，雖然還是留置1.5畝，但是政府需要將村集體留用地的證件手續(xù)辦好（領(lǐng)到不動產(chǎn)權(quán)證），村集體直接“坐享其成”即可。①順德區(qū)容桂街道土地發(fā)展中心C先生訪談筆記，2018年7月13日。

利用這些留用地，順德村集體的土地開發(fā)主要有三種形態(tài)。第一種形態(tài)是村集體未將留用地轉(zhuǎn)為國有土地，直接租賃（或者蓋了廠房再租賃），從而進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)。第二種形態(tài)是村集體將留用地轉(zhuǎn)為國有土地，并出讓進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)。村級工業(yè)園區(qū)主要就是在這兩種開發(fā)形態(tài)的基礎(chǔ)之上形成的，構(gòu)成了順德整體產(chǎn)業(yè)生態(tài)的重要一環(huán)。第三種形態(tài)是村集體將留用地轉(zhuǎn)為國有土地，并出讓進(jìn)行商住開發(fā)。這是近年來頗受村民歡迎的一種土地開發(fā)形態(tài)，因為商住用地的出讓價格極高，農(nóng)民可以一次性獲得巨額收入?？傮w而言，受制于各種規(guī)劃限制和辦證成本，大量的留用地依然保持集體性質(zhì)，并以“租地模式”的土地開發(fā)形態(tài)存在。正是從這個意義上講，順德因為強(qiáng)有力的社會結(jié)構(gòu)以及在此基礎(chǔ)上形成的“土地是農(nóng)民自己的”地權(quán)觀念，形塑了“租地模式”與“征地模式”并存的土地開發(fā)形態(tài)。

實際上，在順德，以“租地模式”為基礎(chǔ)的村級工業(yè)園區(qū)在工業(yè)用地層面一直占有一半以上的比例。1984—1991 年，順德的工業(yè)用地總規(guī)模為1405.20hm2，其中村級工業(yè)用地占68.28%；1992 年開始，順德開展了企業(yè)轉(zhuǎn)制、土地股份制等產(chǎn)權(quán)制度為核心的綜合改革，在此基礎(chǔ)上掀起了開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮，1992—1998 年，順德的國家級和鎮(zhèn)級工業(yè)區(qū)用地分別增加了124.29hm2和1073.44hm2，而村級工業(yè)用地面積則增加了4011.22hm2；至2001 年，順德鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本完成轉(zhuǎn)制，形成一大批民營企業(yè)，為了配合美的等大企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)展需求，政府通過引入留地安置的措施進(jìn)一步開展征地活動，推動大型企業(yè)在空間上向鎮(zhèn)區(qū)周邊、村不斷拓展，1999—2005 年，國家級、省級、區(qū)級、鎮(zhèn)級工業(yè)區(qū)的工業(yè)用地面積增加量非常明顯，分別增加了96.51hm2、183.47hm2、297.02hm2、1486.93hm2，鎮(zhèn)級工業(yè)區(qū)用地增量尤其顯著，出現(xiàn)了村、鎮(zhèn)兩級工業(yè)區(qū)齊頭并進(jìn)發(fā)展的格局，2006年以后，隨著土地資源逐漸耗盡，順德新增的工業(yè)用地不斷減少。[29](p511-521)

新增工業(yè)用地減少的另外一個原因是，隨著土地價格的進(jìn)一步攀升，農(nóng)民要求分享更多的土地增值收益，使得政府的征地工作開展越來越難。而且，根據(jù)佛山市政府最新規(guī)定，2018 年之后的征地不再實行留地安置，導(dǎo)致農(nóng)民更不愿意土地被征收。因此，在新一輪的土地開發(fā)中（尤其是三舊改造項目），出現(xiàn)了一種新的“租地模式”，即政府通過國資公司以一定年限將集體土地租賃過來，由國資公司直接投融資進(jìn)行土地開發(fā)，租賃期間，政府向村集體繳納租金，租賃期滿，所有開發(fā)的物業(yè)返還給村集體。例如德龍工業(yè)區(qū)，就是順德的國資公司直接找村里租地，建廠房出租，給村民租金，30年后將所有物業(yè)歸還給集體。②順德區(qū)容桂街道村改辦W先生訪談筆記，2019年1月14日。由此可見，在順德農(nóng)村及其所在的珠三角地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程中，村集體始終掌握著集體建設(shè)用地，村莊社會深深嵌入其中并形塑了順德的土地開發(fā)（包括首次開發(fā)和再開發(fā)）形態(tài)。[4](p64-73)

反觀相城區(qū)，1990年代中后期完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之后，同樣面臨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和土地快速增值的新形勢，其結(jié)果卻是征地模式的進(jìn)一步強(qiáng)化。其內(nèi)在原因就在于蘇南農(nóng)村沒有珠三角那樣強(qiáng)勢的社會結(jié)構(gòu)，村民的國家認(rèn)同高于社會認(rèn)同，反映在地權(quán)觀念中就是“土地公有”“土地國有”，因此當(dāng)政府需要征收更多的土地時，農(nóng)民都非常配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“這塊地政府準(zhǔn)備征收了，明年不要再種糧食了”，農(nóng)民便不再種糧食了；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“現(xiàn)在要征地拆遷了”，農(nóng)民就自覺排隊來簽字。③蘇州市相城區(qū)Y鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦C先生訪談筆記，2018年11月13日。當(dāng)然，地方政府并不是白白地征收集體用地，而是給予了較高水平的社會保障。2000年之后，蘇南很多地方政府推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，政府一口氣征收或預(yù)征收了大量的土地，拆除了很多農(nóng)民房，引導(dǎo)農(nóng)民上樓居住，得到了農(nóng)民的普遍支持。這在順德是不可想象的，征地時農(nóng)民要求配套留用地，如果拆遷則要配套宅基地，否則全村起來抗議。

四、土地開發(fā)模式的利弊分析

在農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程中，初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會內(nèi)生結(jié)構(gòu)共同形塑了土地開發(fā)的模式。換言之，土地開發(fā)模式是社會要素嵌入經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的后果呈現(xiàn)。從這個意義上講，土地開發(fā)模式從一開始就充滿了各種利益的協(xié)同與沖突。通過考察土地開發(fā)模式中的利益協(xié)同與沖突，本文接下來將分析不同土地開發(fā)模式的利弊。

（一）農(nóng)村工業(yè)化的早期階段。

在農(nóng)村工業(yè)化的早期階段，租地模式具有明顯的優(yōu)勢。這些優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，租地模式能夠以較低的成本吸引各種資本。相較于征地模式，租地行為更加靈活、效率更高、成本更低，資本方來投資辦廠不需要承擔(dān)太大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。如果是征地的話，涉及利益主體更多，程序更為復(fù)雜，而且用地成本更高，在農(nóng)村工業(yè)化早期階段顯然對資本方?jīng)]有太大的吸引力。

其次，對于村集體來說，租地模式使其能夠始終控制土地開發(fā)的主動權(quán)。一方面能夠獲得土地租金，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)；另一方面村集體沒有喪失土地，可以確保子孫后代持續(xù)享受土地的開發(fā)收益。如果采用征地模式，雖然這一代人獲得了較高的補(bǔ)償，但是子孫后代就無法分享土地收益了。事實上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的增值收益將越來越高，相較而言，把土地留在集體手里顯然更劃算。

再次，對于地方政府來說，在中央沒有禁止之前，租地模式也是比較受歡迎的選擇，因為不需要政府投入太多，直接由村集體和資本方對接即可。而且，土地開發(fā)的成本主要由市場來承擔(dān)，地方卻獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，何樂而不為。如果采用征地模式，需要由政府預(yù)先承擔(dān)土地整理、農(nóng)民補(bǔ)償和安置的成本，不僅經(jīng)濟(jì)壓力大，而且還容易引發(fā)沖突，給社會帶來不穩(wěn)定的因素。

最后，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，租地模式具有很強(qiáng)的市場導(dǎo)向，有利于發(fā)揮市場對資源的優(yōu)化配置，從而形成與市場需求相匹配的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?？梢哉J(rèn)為，資本方比政府更了解市場需求，只有盈利才能使他們生存下去，所以他們會想方設(shè)法迎合市場的需求，投資更能賺錢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，同時帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從上述幾點來看，至少在農(nóng)村工業(yè)化的初期階段，租地模式能夠在各個主體之間實現(xiàn)利益協(xié)同，從而共同推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正因如此，無論是以三來一補(bǔ)產(chǎn)業(yè)為初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)的東莞，還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)的順德和蘇南地區(qū)，在早期發(fā)展階段都盛行租地模式。

（二）農(nóng)村工業(yè)化的后期階段。

正如前文所言，雖然相城和順德在農(nóng)村工業(yè)化的初期階段都普遍采用租地模式進(jìn)行土地開發(fā)，但是在中央對租地模式持明確的否定態(tài)度之后，相城很快就放棄了租地模式，統(tǒng)一采用征地模式，而順德則繼續(xù)堅定不移地同時采用租地模式和征地模式。之所以出現(xiàn)這樣的分野，這與地方社會結(jié)構(gòu)的差異緊密相關(guān)。實際上，進(jìn)入1990 年代之后，隨著土地開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)，租地模式的弊端日益顯現(xiàn)。

第一，租地模式的靈活性是有代價的，即土地開發(fā)往往缺乏規(guī)劃，很容易導(dǎo)致建設(shè)用地的碎片化，不利于產(chǎn)業(yè)的集聚規(guī)模發(fā)展。當(dāng)原有產(chǎn)業(yè)希望擴(kuò)大規(guī)?；蛘咝屡d產(chǎn)業(yè)希望進(jìn)駐發(fā)展的時候，現(xiàn)有碎片化的用地格局將構(gòu)成巨大的障礙。

第二，租地模式因為資本投入量較小，使得土地的利用效率普遍不高。2017 年順德區(qū)政府對村級工業(yè)園區(qū)進(jìn)行專項調(diào)查，發(fā)現(xiàn)順德382 個村級工業(yè)園占用已投產(chǎn)工業(yè)用地的70%，卻只貢獻(xiàn)4.3%的稅收。[31]在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，這不算太大的問題，但是隨著可開發(fā)用地的急劇減少，土地利用效率將成為制約產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的關(guān)鍵因素。

第三，在租地模式基礎(chǔ)上形成的村級工業(yè)園區(qū)，因為用地、建設(shè)、生產(chǎn)等方面都缺乏規(guī)范，往往存在生產(chǎn)安全的問題。近年來，村級工業(yè)園區(qū)發(fā)生的安全生產(chǎn)事故不在少數(shù)，嚴(yán)重影響工人的切身利益。

第四，同樣地，村級工業(yè)園區(qū)存在嚴(yán)重的消防隱患：一方面是建筑比較密集，消防通道不暢，甚至沒有消防通道；另一方面則是小企業(yè)自身的消防意識不強(qiáng)，在建筑材料、消防設(shè)備的投入往往不足。一旦發(fā)生火災(zāi)，對生產(chǎn)工人和周邊的居民都將造成嚴(yán)重的危害。

第五，環(huán)保也是一個嚴(yán)重問題。村級工業(yè)園的產(chǎn)業(yè)往往比較低端，對環(huán)境污染較大，而且經(jīng)常缺乏排污設(shè)施，廢水、廢氣、廢渣往往不經(jīng)過嚴(yán)格處理就隨意排放。由于缺乏規(guī)劃，很多住宅區(qū)與工業(yè)區(qū)犬牙交錯，各種污染物以及生產(chǎn)噪音對周邊居民造成嚴(yán)重影響，引發(fā)居民的頻繁投訴。此前中央環(huán)境保護(hù)督察組督察順德環(huán)保問題時，就劍指村級工業(yè)園。[32](p47-49)

第六，雖然村集體從租地模式中能夠持續(xù)獲得租金，提高集體經(jīng)濟(jì)收入，但是隨著土地的增值，村集體對于低端產(chǎn)業(yè)的低租金日益不滿，他們也希望能夠改變土地利用現(xiàn)狀。以順德區(qū)龍江鎮(zhèn)仙塘村寶涌工業(yè)區(qū)為例，通過政府掛賬收儲進(jìn)行改造后，除一次性收益外，僅留給村集體的廠房物業(yè)年租金一項就超500萬元，是原租金2倍多。[31]

第七，租地模式給村集體帶來的租金雖然沒有太高，但是相對于長三角地區(qū)來說已經(jīng)高出很多。珠三角和長三角地區(qū)的綜合集體土地價格水平分別為2631.99 元/m2和851.17 元/m2，[33](p64-71)更高的土地價格實際上意味著更高的土地開發(fā)成本，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的推進(jìn)。

總體而言，隨著農(nóng)村工業(yè)化的推進(jìn)，租地模式面臨著越來越多的利益沖突：村集體不滿較低的土地收益；地方政府不滿寸步難行的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及頻發(fā)的安全生產(chǎn)事故和環(huán)保隱患；新的產(chǎn)業(yè)主體不滿舊有的產(chǎn)業(yè)主體占據(jù)大量的土地資源；群眾不滿各種環(huán)境污染，等等。以租地為基礎(chǔ)的土地開發(fā)模式，已經(jīng)從最初的利益協(xié)同逐漸轉(zhuǎn)為利益沖突，其所形塑的低效的土地利用格局已經(jīng)成為包括順德在內(nèi)的整個珠三角地區(qū)實現(xiàn)土地再開發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的制約因素。

（三）租地模式對征地模式的制約。

相較而言，相城因為較早放棄租地模式，統(tǒng)一采用以征地為基礎(chǔ)的土地開發(fā)模式，有利于進(jìn)行整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，提升土地利用效率，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)然，征地模式至少需要兩個條件才能順利推進(jìn)，一是農(nóng)民對土地公有的認(rèn)知，二是地方政府有較好的財政能力。如前文所言，在蘇南農(nóng)民的地權(quán)意識中，“土地是集體的，所以也是國家的”，因此對政府的征地行為并不排斥。而且，地方政府能夠為失地農(nóng)民提供較好的社會保障和住房保障，農(nóng)民在征地過程中獲得實實在在的好處。實際上，即使在相城，征地模式給地方政府帶來的財政壓力并不小，不少地方政府都是“負(fù)債發(fā)展”，通過政府性公司向銀行舉債，然后進(jìn)行土地開發(fā)和招商引資。①蘇州市相城區(qū)Y鎮(zhèn)財務(wù)中心W先生訪談筆記，2018年11月15日。

對于順德而言，征地模式和租地模式并行發(fā)展，然而租地模式對于征地模式的制約日益明顯。目前，幾乎所有可開發(fā)用地都已經(jīng)開發(fā)殆盡，其中超過一半是以租地模式為基礎(chǔ)形成的村級工業(yè)園區(qū)。這些村級工業(yè)園區(qū)用地效率低下，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又非常復(fù)雜，即使政府想通過征地進(jìn)行土地再開發(fā)，難度極大。畢竟租地模式經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成珠三角特有的農(nóng)民吃租階層（peasantrentier class），[30](p45-53)要對缺少規(guī)劃幾乎是無序的農(nóng)村土地上的物業(yè)進(jìn)行改造，以提高土地利用效率，會涉及對既有經(jīng)濟(jì)社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地上的既得利益者都會按他們預(yù)期的最高價值要求補(bǔ)償，[34](p8-13)尤其是村集體占據(jù)利益博弈的主動權(quán)，很容易“把持”政府以最大化自身利益，[35](p95-101)從而導(dǎo)致巨額的改造成本。在順德，村級工業(yè)園改造中的土地整理成本平均每畝要比一般征地高出50 萬至100萬元。[31]下面是容桂街道土地發(fā)展中心某負(fù)責(zé)同志跟我們講述的一個典型案例。

NF大學(xué)項目的征地，征了一大片，現(xiàn)在政府要修一條路，農(nóng)民不愿意，因為農(nóng)民說不行就不行，因為留用地還沒有兌現(xiàn)，我們還沒有分錢?，F(xiàn)在留用地已經(jīng)辦好了，他說沒分錢，所以不給用。他們的意思是把留用地賣掉分錢之后才給修路。我們也想強(qiáng)制動工，但是政府怕引起更大的社會穩(wěn)定問題，因為后續(xù)還有不少項目要推進(jìn)，所以也不敢強(qiáng)制。其實政府已經(jīng)一讓再讓了，忍得不得了了，忍得我們的問責(zé)亮紅燈都一排紅燈過了。兩年了，2017年1月20日要進(jìn)場動工，我們的領(lǐng)導(dǎo)都因此換了兩撥。我昨天跟股份社理事長下了最后通牒，如果再不同意，我們就把留用地卡住，沒辦法，你不跟我兌現(xiàn)，我政府也不跟你兌現(xiàn)啊，后來他同意了。農(nóng)民還說原來選的留用地不夠好，想要調(diào)換另一塊地，我說不行，他們說不是可以任意選擇嗎，我說為什么征你們的地，就是為了建學(xué)校，我不能把學(xué)校的建設(shè)用地給你做留用地，那就亂套了。他們說不是啊，你們可以把學(xué)校搬到那邊去啊，反正你還沒建。還有說我當(dāng)時沒有投票同意這個方案，那你按份額把我的土地分給我吧。②順德區(qū)容桂街道土地發(fā)展中心C先生訪談筆記，2018年7月13日。

可以認(rèn)為，如何改造村級工業(yè)園區(qū)，提升土地利用效率，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，是順德及整個珠三角地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的一大挑戰(zhàn)。目前，順德政府已經(jīng)將村級工業(yè)園區(qū)改造列為“頭號工程”，通過各種模式實現(xiàn)土地再開發(fā)。由于既有的租地模式牽涉眾多利益主體，政府不可能簡單通過征地就攻克這一難題。因此，在順德的村級工業(yè)園改造過程中，除了采取征地、掛賬收儲的方式將集體土地國有化之外，還出現(xiàn)了“企業(yè)長租自管型”“政府統(tǒng)租統(tǒng)管型”以及“企業(yè)自主改造型”等改造模式。特別是“企業(yè)長租自管型”和“政府統(tǒng)租統(tǒng)管型”，實際上是在原有的租地模式基礎(chǔ)上引入政府的土地規(guī)劃權(quán)，并沒有改變租地模式中的集體產(chǎn)權(quán)屬性。

五、結(jié)論

在農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中，各地的土地開發(fā)模式不盡相同。為何會形成不同的土地開發(fā)模式？雖然初始產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)在很大程度上塑造了土地開發(fā)模式，例如三來一補(bǔ)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)往往形成以租地為基礎(chǔ)的土地開發(fā)模式（珠三角模式），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)往往形成以征地為基礎(chǔ)的土地開發(fā)模式（蘇南模式）。但是，地方社會結(jié)構(gòu)會嵌入既有的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，重塑土地開發(fā)模式。因此，雖然初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是相城最終走向統(tǒng)一的征地模式，而順德則走向征地模式與租地模式并重且征地模式日益受制于租地模式的土地開發(fā)模式。

因為強(qiáng)有力的宗族社會結(jié)構(gòu)，順德及其所在的珠三角農(nóng)村地區(qū)具有顯著的村莊向心力和集體行動能力。這種向心力和集體行動能力面向村莊社會，很容易與政府形成對立甚至對抗。租地模式因為有利于提高村集體收入，符合宗族社會保護(hù)子孫利益的文化，因此得到了村民的認(rèn)可和堅持，即使當(dāng)租地模式產(chǎn)生的問題日益增多，村民作為利益既得者也不愿意輕易放棄。從這個意義上講，順德本質(zhì)上還是珠三角的發(fā)展模式，只是多了一些政府征地的色彩，而這些政府色彩隨著土地的增值、可開發(fā)土地的減少和宗族社會結(jié)構(gòu)的激活，變得日益淡化。可以認(rèn)為，珠三角本身的宗族社會結(jié)構(gòu)深深嵌入到順德的土地開發(fā)行為之中，進(jìn)而在很大程度上形塑了順德經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。而蘇南地區(qū)因為不具有強(qiáng)勢的社會結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民“土地公有”的地權(quán)意識，孕育了相對強(qiáng)勢的政府能力和國家認(rèn)同，政府控制了大量的資源從而擁有絕對的權(quán)力，[36](p92-124)使得相城最終放棄了租地模式，并不斷提高土地開發(fā)的統(tǒng)籌層級，弱化村集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。實際上，蘇州在前幾年就將村集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能全部上收到鎮(zhèn)里，村集體的功能就是基層治理和公共服務(wù)?？梢?，雖然相城和順德共享著早期的土地開發(fā)形態(tài)（征地模式與租地模式并行），但是因為社會結(jié)構(gòu)的差異，最終走上了完全不同的發(fā)展道路。

值得注意的是，形塑土地開發(fā)模式的力量，除了初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)這一經(jīng)濟(jì)要素、村莊社會結(jié)構(gòu)這一社會要素，還有行政法律這一政治要素。最近幾年，由中央主導(dǎo)的土地規(guī)劃權(quán)日益強(qiáng)化，要求所有的土地開發(fā)行為都必須符合政府對土地的規(guī)劃管控，包括租地模式也不例外。政府對土地的規(guī)劃權(quán)，至少包括功能設(shè)置、容積率、產(chǎn)業(yè)類型、納稅要求、環(huán)保要求等等，有助于提升土地的利用效率、推動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。土地規(guī)劃權(quán)是一組超越于土地所有權(quán)和土地開發(fā)權(quán)的政府權(quán)力，一旦這組權(quán)力切實得到運(yùn)用，那么無論是征地模式還是租地模式的土地開發(fā)形態(tài)，最后都將在政府的統(tǒng)籌之下逐漸趨同。也就是說，無論是租地模式主導(dǎo)的東莞、租地模式與征地模式并行的順德，還是征地模式主導(dǎo)的相城，他們都必須符合政府對于土地的統(tǒng)籌規(guī)劃，只是在土地增值收益的分配比例方面會有所區(qū)別，即征地模式主導(dǎo)程度越高的地區(qū)，政府分享的土地增值收益往往越高。

從根本上講，我們討論農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中的土地開發(fā)模式，是為了探究如何實現(xiàn)土地利用效率的提升和落后產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。本文嘗試解釋土地開發(fā)模式的生成機(jī)制，論證村莊社會結(jié)構(gòu)對于土地開發(fā)行為的嵌入作用。實際上，無論是初始產(chǎn)業(yè)形態(tài)還是村莊社會結(jié)構(gòu)都具有先賦性，很難改變，這就使得土地開發(fā)形態(tài)具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)化色彩（甚至是宿命色彩）。然而，隨著政府規(guī)劃統(tǒng)籌力量的強(qiáng)勢介入，土地開發(fā)形態(tài)的先賦結(jié)構(gòu)開始被打破，政府的統(tǒng)籌規(guī)劃能夠在很大程度上重塑土地開發(fā)形態(tài)，重新調(diào)整土地增值收益的分配。